? 裁判要點
與民事主體之間委托代理的一般規(guī)則不同，行政主體雖然可以通過委托方式，來組織實施具體的行政行為，但其法定職責，不能通過委托方式假手他人并推卸責任。根據當時有效的《中華人民共和國土地管理法》第四十六條，以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定，政府具有組織實施案涉征地拆遷工作的職責，就意味著其雖然可以委托相關主體具體落實拆遷工作，但也同時要盡到監(jiān)督和管理的責任，并承擔受托主體實施相關行為的法律后果。正因如此，在行政相對人就相關民事主體提起的民事訴訟中，受理案件的法院均以不屬于民法調整的平等主體之間的財產關系，原告的起訴不屬于民事訴訟審理范圍為由將案件裁定駁回。因此，行政機關以委托協(xié)議的約定，規(guī)避法定職責和相應法律后果的主張不能成立。行政機關如認為相關民事主體超出委托范圍實施的行為給當事人造成的損失，不應由國家最終承擔，可在其依法承擔相應法律責任后，依照法律規(guī)定或者協(xié)議約定向其追償。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再203號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉長江，男，1965年1月5日出生，漢族，住河北省廊坊市廣陽區(qū)。
委托訴訟代理人吳濤，北京浩云律師事務所律師。
委托訴訟代理人郭子僮，北京京云律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廊坊市廣陽區(qū)人民政府，住所地河北省廊坊市廣陽區(qū)康寧街**。
法定代表人陶俊強，該區(qū)人民政府區(qū)長。
委托訴訟代理人房學明，廊坊市廣陽區(qū)臨空經濟區(qū)工作辦公室副主任。
委托訴訟代理人安建芳，河北天樞律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廊坊市人民政府，住所地河北省廊坊市廣陽道**。
法定代表人趙革，該市人民政府市長。
委托訴訟代理人解其景，北京大興國際機場臨空經濟區(qū)（廊坊）管理委員會副主任。
委托訴訟代理人谷登平，河北正澄律師事務所律師。
再審申請人劉長江因訴廊坊市廣陽區(qū)人民政府（以下簡稱廣陽區(qū)政府）、廊坊市人民政府（以下簡稱廊坊市政府）強制拆除房屋一案，不服河北省高級人民法院（2017）冀行終1號行政裁定，向本院申請再審。本院于2019年11月28日作出（2018）最高法行申6094號行政裁定，提審本案，并依法組成合議庭對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結。
河北省廊坊市中級人民法院一審查明：在廊坊市廣陽區(qū)北京新機場建設項目建設中，需要對北京新機場紅線區(qū)內團城、畢各莊村村址范圍內的所有建筑物、構建物實施統(tǒng)一拆除。2015年8月16日，廊坊市北京新機場及臨空經濟區(qū)工程征地拆遷專項指揮部（以下簡稱征地拆遷專項指揮部）和廊坊市萬豐拆除工程有限公司（以下簡稱萬豐公司）簽訂《工程拆除協(xié)議書》，由萬豐公司負責團城、畢各莊村村址范圍內的所有建筑物、構建物的拆除。2015年9月中旬，萬豐公司誤將位于團城劉長江名下的房屋當作已經簽訂了拆遷協(xié)議的房屋進行了拆除。該事實由2015年9月9日萬豐公司給征地拆遷專項指揮部的《拆遷施工溝通函回復》予以證實。劉長江提起本案訴訟，請求確認廣陽區(qū)政府、廊坊市政府強制拆除其房屋的行為違法。
河北省廊坊市中級人民法院一審裁定認為：萬豐公司誤將劉長江名下的房屋當作已經簽訂了拆遷協(xié)議的房屋進行了拆除，劉長江起訴廣陽區(qū)政府、廊坊市政府認為其強制拆除房屋，請求確認二被告強制拆除房屋的行為違法，沒有事實和法律依據。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回劉長江的起訴。劉長江不服，提起上訴。
河北省高級人民法院二審裁定認為：征地拆遷專項指揮部作為甲方，委托乙方萬豐公司對北京新機場紅線區(qū)內團城、畢各莊村村址范圍內的所有建筑物、構建物實施統(tǒng)一拆除，根據雙方簽訂的《工程拆除協(xié)議書》約定，乙方應在拆遷戶簽約騰空后，三日內組織人員施工。萬豐公司給征地拆遷專項指揮部的《拆遷施工溝通函回復》證實，萬豐公司誤將團城劉長江名下的房屋當作已經簽訂了拆遷協(xié)議的房屋進行了拆除。劉長江提供的證據不能證實廣陽區(qū)政府和廊坊市政府對其房屋實施了強拆行為，故其起訴確認廣陽區(qū)政府和廊坊市政府強拆行為違法缺乏事實根據。一審法院裁定駁回劉長江的起訴并無不當，應予維持。劉長江的上訴理由不能成立，不予支持。對于萬豐公司的誤拆行為，劉長江可以依法通過民事訴訟或者其他途徑維護自己的合法權益。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一項的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
劉長江向本院申請再審稱：1.根據《中華人民共和國土地管理法》等相關法律規(guī)定，征地拆遷只能由市、縣級人民政府統(tǒng)一組織實施，同時授權主管部門可以委托第三方組織具體實施相關工作，并對第三方組織的行為后果承擔法律責任。故被申請人作為此次征地拆遷的組織者，委托拆除方，應當承擔相應的法律責任。二審法院認定“誤拆”違背事實真相。2.再審申請人收到終審裁定后，曾按照終審裁定要求就“誤拆”事宜提起民事訴訟，河北省廊坊市廣陽區(qū)人民法院以“原告劉長江所訴系因征地拆遷過程中拆遷部門及其委托的拆遷公司給其造成損失的爭議，不屬于民法調整的平等主體之間的財產關系，即原告的起訴不屬于民事訴訟審理范圍”為由裁定駁回起訴，河北省廊坊市中級人民法院二審予以維持。故涉案終審裁定前后矛盾，適用法律存在嚴重問題。綜上，原審裁定事實不清、證據不足、適用法律錯誤。請求撤銷二審裁定，依法再審，支持再審申請人在原審中提出的訴訟請求。
廣陽區(qū)政府提交書面答辯意見稱：1.廣陽區(qū)政府沒有作出強制拆除涉案房屋的行為，也未曾參與、組織、實施拆除涉案房屋的活動。2.涉案房屋系萬豐公司誤認為已簽訂補償協(xié)議的房屋進行了拆除，廣陽區(qū)政府不是涉案房屋的拆除主體，不是本案適格被告。3.再審申請人的起訴已超過六個月的起訴期限，應予駁回起訴。
廊坊市政府提交書面答辯意見稱：1.關于廊坊片區(qū)北京新機場建設征地拆遷、補償安置，廣陽區(qū)政府是實施主體。廊坊市政府沒有組織或實施過對包括再審申請人在內的被拆遷人的任何房屋的拆除行為。2.萬豐公司與征地拆遷專項指揮部簽訂有《工程拆除協(xié)議書》，協(xié)議約定萬豐公司負責對團城址范圍內的建筑物、構筑物進行拆除，并嚴格按投標文件中所提交的施工拆除方案執(zhí)行。但萬豐公司違約施工、違法拆除，應當對其行為承擔法律責任。
本院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款規(guī)定，行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第一款規(guī)定，行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。本案中，征地拆遷專項指揮部作為甲方，與乙方萬豐公司簽訂《工程拆除協(xié)議書》，委托乙方對北京新機場紅線區(qū)內團城、畢各莊村村址范圍內的所有建筑物、構建物實施統(tǒng)一拆除。而根據《廊坊市人民政府辦公室關于成立北京新機場及臨空經濟區(qū)工程專項建設指揮部的通知》（〔2015〕7號），征地拆遷專項指揮部系廊坊市政府組建，故征地拆遷專項指揮部委托萬豐公司實施拆除行為的法律后果，應當由廊坊市政府承擔。
廊坊市政府主張，征地拆遷專項指揮部作為甲方與乙方萬豐公司在《工程拆除協(xié)議書》中約定，乙方應在拆遷戶簽約騰空后，三日內組織人員施工。萬豐公司向征地拆遷專項指揮部出具的《拆遷施工溝通函回復》也載明，其作業(yè)人員系因誤認為劉長江名下的房屋已經簽訂協(xié)議從而進行了拆除。因此，本案應由萬豐公司承擔違約施工、違法拆除的相關責任，而不應由其承擔行政法律責任。對此，本院認為,與民事主體之間委托代理的一般規(guī)則不同，行政主體雖然可以通過委托方式，來組織實施具體的行政行為，但其法定職責，不能通過委托方式假手他人并推卸責任。根據當時有效的《中華人民共和國土地管理法》第四十六條，以及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條的規(guī)定，本案中，廊坊市政府具有組織實施案涉征地拆遷工作的職責，就意味著其雖然可以委托相關主體具體落實拆遷工作，但也同時要盡到監(jiān)督和管理的責任，并承擔受托主體實施相關行為的法律后果。正因如此，在劉長江就相關民事主體提起的民事訴訟中，受理案件的法院均以不屬于民法調整的平等主體之間的財產關系，原告的起訴不屬于民事訴訟審理范圍為由將案件裁定駁回。因此，廊坊市政府以委托協(xié)議的約定，規(guī)避法定職責和相應法律后果的主張不能成立。廊坊市政府如認為萬豐公司超出委托范圍實施的行為給當事人造成的損失，不應由國家最終承擔，可在其依法承擔相應法律責任后，依照法律規(guī)定或者協(xié)議約定向萬豐公司追償。
綜上，原審法院以劉長江起訴廣陽區(qū)政府、廊坊市政府強拆行為違法缺乏事實根據為由，裁定駁回起訴，屬適用法律錯誤。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷河北省高級人民法院（2017）冀行終1號行政裁定和河北省廊坊市中級人民法院（2016）冀10行初39號行政裁定；
二、指令河北省廊坊市中級人民法院對本案進行審理。
審判長 李智明
審判員 閻 巍
審判員 仝 蕾
二〇二〇年十二月二十二日
法官助理 駱芳菲
書記員 余藝苑