最高人民檢察院、自然資源部聯(lián)合發(fā)布土地執(zhí)法查處領(lǐng)域違法建（構(gòu)）筑物沒(méi)收處置行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例的通知
2024年7月2日
各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院、自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院、自然資源局：
2022年3月，最高人民檢察院、自然資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制的意見(jiàn)》以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)和自然資源主管機(jī)關(guān)深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平法治思想，認(rèn)真落實(shí)黨的二十大部署，共同加強(qiáng)和推進(jìn)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域協(xié)作配合，有力維護(hù)了國(guó)家糧食安全。
為堅(jiān)決落實(shí)黨中央重大決策部署，以“長(zhǎng)牙齒”的硬措施保護(hù)耕地，進(jìn)一步加強(qiáng)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政檢察與行政執(zhí)法銜接工作，充分發(fā)揮典型案例示范、引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，最高人民檢察院、自然資源部共同選編了四件土地執(zhí)法查處領(lǐng)域違法建（構(gòu)）筑物沒(méi)收處置行政非訴執(zhí)行監(jiān)督典型案例，現(xiàn)印發(fā)你們，供參考借鑒。各級(jí)人民檢察院和自然資源主管部門要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對(duì)典型案例的培訓(xùn)和宣傳，推動(dòng)行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作機(jī)制落地見(jiàn)效，切實(shí)守牢耕地保護(hù)紅線。
最高人民檢察院 自然資源部
2024年7月2日
目錄
1.四川省某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
2.廣西某市某區(qū)某投資公司非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
3.河北省某市自然資源和規(guī)劃局某分局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行張某退還土地、沒(méi)收違法建筑物行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
4.黑龍江省某市某縣非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
案例一
四川省某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
行政非訴執(zhí)行監(jiān)督? 非法占地? 沒(méi)收違法建（構(gòu)）筑物? 紙面沒(méi)收? 規(guī)范處置
【基本案情】
2019年，四川省某市規(guī)劃和自然資源局（以下簡(jiǎn)稱市自然資源局）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱某農(nóng)業(yè)公司）未取得相關(guān)用地審批手續(xù)，擅自占用某市某鎮(zhèn)某村86.23畝土地，修建餐飲服務(wù)和戶外拓展場(chǎng)地。依據(jù)《四川省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《某市機(jī)構(gòu)改革方案》，某市成立綜合行政執(zhí)法局，集中行使自然資源等多個(gè)部門的行政處罰權(quán)。2019年9月，某市綜合行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱市綜合執(zhí)法局）作出行政處罰決定：1.責(zé)令某農(nóng)業(yè)公司退還非法占用的土地86.23畝；2.沒(méi)收符合土地利用總體規(guī)劃的86.23畝土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；3.按非法占地每平方米15元的標(biāo)準(zhǔn)處罰款共計(jì)862300.5元。某農(nóng)業(yè)公司收到行政處罰決定書(shū)后，未主動(dòng)履行行政處罰決定，也未申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。2020年4月，市綜合執(zhí)法局經(jīng)催告后，向某市法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行罰款和加處罰款共計(jì)1724601元，市法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。2020年9月，市法院執(zhí)行某農(nóng)業(yè)公司12371.75元后，因該公司無(wú)其他可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，裁定終結(jié)本次執(zhí)行。對(duì)責(zé)令某農(nóng)業(yè)公司退還土地及沒(méi)收違法建筑物和其他設(shè)施的行政處罰決定，市綜合執(zhí)法局未申請(qǐng)市法院強(qiáng)制執(zhí)行。
【檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況】
案件來(lái)源。2021年6月，某市檢察院在開(kāi)展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)中，查閱了市法院行政非訴執(zhí)行案卷以及市綜合執(zhí)法局行政處罰案件臺(tái)賬，發(fā)現(xiàn)本案線索，遂依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。
調(diào)查核實(shí)。市檢察院調(diào)閱市法院、自然資源局、綜合執(zhí)法局案件卷宗，對(duì)非法占地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，詢問(wèn)某農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)人、村民小組負(fù)責(zé)人及其他相關(guān)人員。查明：某農(nóng)業(yè)公司與某市某鎮(zhèn)某村簽訂集體所有土地租賃協(xié)議，租賃村集體土地修建訓(xùn)練基地對(duì)外經(jīng)營(yíng)，但沒(méi)有辦理相關(guān)用地審批手續(xù)。某農(nóng)業(yè)公司非法占用的土地符合土地利用總體規(guī)劃，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施應(yīng)當(dāng)沒(méi)收。市綜合執(zhí)法局作出行政處罰決定后，某農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營(yíng)困難，無(wú)力繳納罰款，應(yīng)當(dāng)沒(méi)收的違法建筑物和其他設(shè)施仍由該公司占有和使用。因相關(guān)部門對(duì)違法建筑物和其他設(shè)施沒(méi)收處罰后是否需要申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，沒(méi)收后的處置主體、處置程序不明確等，市綜合執(zhí)法局多次與市財(cái)政局（市國(guó)資金融局）等部門溝通，但未能達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致沒(méi)收違法建筑物和其他設(shè)施未能得到實(shí)際執(zhí)行。
監(jiān)督意見(jiàn)。市檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《自然資源行政處罰辦法》等法律、規(guī)章的規(guī)定，市綜合執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行沒(méi)收違法建筑物和其他設(shè)施、責(zé)令退還非法占用的土地。市綜合執(zhí)法局沒(méi)有申請(qǐng)執(zhí)行，確有不當(dāng)。市檢察院向市綜合執(zhí)法局制發(fā)檢察建議，建議嚴(yán)格履行土地執(zhí)法查處法定職責(zé)，確保行政處罰決定悉數(shù)執(zhí)行，切實(shí)保護(hù)珍貴的土地資源。
監(jiān)督結(jié)果。市綜合執(zhí)法局收到檢察建議后，積極與市財(cái)政局（市國(guó)資金融局）溝通，并向市政府專題匯報(bào)。經(jīng)市政府專門工作會(huì)議研究，市綜合執(zhí)法局將沒(méi)收的違法建筑物和其他設(shè)施統(tǒng)一交由屬地鎮(zhèn)政府，按國(guó)有資產(chǎn)予以處置，案涉其余土地退回村集體。
長(zhǎng)效治理。為推動(dòng)解決違法建筑物和其他設(shè)施沒(méi)收處置問(wèn)題，市檢察院開(kāi)展類案監(jiān)督，梳理市綜合執(zhí)法局移交的案件臺(tái)賬，還發(fā)現(xiàn)某環(huán)保科技有限公司等20余家單位和個(gè)人非法占地修建廠房、住宅，市綜合執(zhí)法局作出的沒(méi)收違法建筑物和其他設(shè)施的行政處罰決定未實(shí)際執(zhí)行。市檢察院依據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條之規(guī)定，依法能動(dòng)履職，組織市綜合執(zhí)法、自然資源、財(cái)政、法院等部門召開(kāi)聯(lián)席會(huì)，共同會(huì)商研判。市檢察院認(rèn)真分析違法建筑物和其他設(shè)施沒(méi)收?qǐng)?zhí)行中存在的問(wèn)題、原因，從明確接收主體、強(qiáng)制執(zhí)行主體、移交主體、后續(xù)處置主體職責(zé)及權(quán)限等方面向市委專題報(bào)告，并提出具體的對(duì)策建議。市委主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)專題報(bào)告高度重視，責(zé)成相關(guān)部門制定整改方案。2021年9月，市政府召集市綜合執(zhí)法、自然資源、財(cái)政等部門共同研究，以會(huì)議紀(jì)要形式明確，市綜合執(zhí)法局作出沒(méi)收違法建筑物和其他設(shè)施的行政處罰決定后，違法行為人不主動(dòng)履行的，依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，并交由違法建筑物屬地鎮(zhèn)政府、街道辦事處或市財(cái)政局（市國(guó)資金融局）等單位按國(guó)有資產(chǎn)予以處置。
【典型意義】
行政處罰決定作出后，行政機(jī)關(guān)對(duì)多項(xiàng)處罰內(nèi)容選擇性申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)沒(méi)收的違法建筑物和其他設(shè)施仍由違法行為人占有和使用，沒(méi)有實(shí)際執(zhí)行到位，存在“紙面沒(méi)收”現(xiàn)象。一是此類案件強(qiáng)制執(zhí)行難，行政機(jī)關(guān)未主動(dòng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；二是自然資源部《自然資源行政處罰辦法》（自然資源部令第6號(hào)）和財(cái)政部《罰沒(méi)財(cái)物管理辦法》（財(cái)稅〔2020〕54號(hào)）對(duì)罰沒(méi)違法建筑物和其他設(shè)施的處置主體規(guī)定不一致，執(zhí)行中存在分歧；三是行政主管部門接收違法建筑物和其他設(shè)施后的利用、處置，涉及自然資源、規(guī)劃、消防等多部門和多環(huán)節(jié)，缺乏規(guī)范的處置流程。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)個(gè)案辦理中發(fā)現(xiàn)的普遍性問(wèn)題，開(kāi)展類案監(jiān)督。為凝聚共識(shí)形成合力，檢察機(jī)關(guān)牽頭相關(guān)部門召開(kāi)聯(lián)席會(huì)，并對(duì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題進(jìn)行深入分析，提出對(duì)策建議，形成專題報(bào)告呈報(bào)市委，推動(dòng)市政府專題研究非法占地修建的建筑物和其他設(shè)施沒(méi)收處置程序，為本市同類案件的規(guī)范處置提供樣本，以精準(zhǔn)監(jiān)督助推依法行政，以能動(dòng)履職促進(jìn)社會(huì)治理。
案例二
廣西某市某區(qū)某投資公司非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
行政非訴執(zhí)行監(jiān)督? 沒(méi)收違法建（構(gòu)）筑物? 檢察建議? 長(zhǎng)效治理
【基本案情】
2012年，根據(jù)廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于同意調(diào)整某市城市管理綜合行政執(zhí)法范圍的批復(fù)，某市政府發(fā)布《關(guān)于調(diào)整城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)范圍的通知》，將對(duì)城市規(guī)劃
區(qū)內(nèi)未依法取得用地審批手續(xù)非法占用土地的行政處罰權(quán)納入城市管理綜合行政執(zhí)法范圍，由某市和城區(qū)兩級(jí)城市管理綜合行政執(zhí)法局行使。2016年9月起，某投資公司未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用該市某區(qū)某路延長(zhǎng)線西側(cè)的2512.87平方米農(nóng)用地用于建設(shè)臨時(shí)停車場(chǎng)。2017年6月，某區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱區(qū)綜合執(zhí)法局）對(duì)某投資公司作出行政處罰決定：1.責(zé)令退還非法占用的2512.87平方米土地；2. 沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；3.并處罰款37693.05元。該處罰決定于同月送達(dá)后，某投資公司僅履行了繳納罰款的義務(wù)，對(duì)行政處罰決定書(shū)的其他處罰內(nèi)容，既沒(méi)有主動(dòng)履行，又沒(méi)有在法定期限內(nèi)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。2018年1月，區(qū)綜合執(zhí)法局對(duì)某投資公司進(jìn)行催告，但該公司仍不履行義務(wù)。3月，區(qū)綜合執(zhí)法局向區(qū)法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。4月，區(qū)法院作出裁定，對(duì)區(qū)綜合執(zhí)法局作出的“責(zé)令退還非法占用的2512.87平方米土地”“沒(méi)收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”等處罰決定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，由區(qū)政府組織實(shí)施，但區(qū)政府未及時(shí)組織對(duì)涉案違法建筑物和其他設(shè)施的沒(méi)收。
【檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況】
案件來(lái)源。2022年8月，某區(qū)檢察院在開(kāi)展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)該案線索，依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。
調(diào)查核實(shí)。區(qū)檢察院通過(guò)調(diào)閱卷宗、詢問(wèn)相關(guān)人員、實(shí)地勘查發(fā)現(xiàn)，區(qū)法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定后，將裁定書(shū)送達(dá)區(qū)綜合執(zhí)法局，未送達(dá)區(qū)政府。區(qū)綜合執(zhí)法局收到裁定后向區(qū)政府報(bào)告，區(qū)政府指令區(qū)綜合執(zhí)法局組織實(shí)施沒(méi)收工作，但區(qū)綜合執(zhí)法局一直未移交同級(jí)財(cái)政部門處理或擬定處置方案報(bào)同級(jí)人民政府，導(dǎo)致該案一直處于“裁而不執(zhí)”的狀態(tài)。經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)區(qū)法院裁定由區(qū)政府組織實(shí)施沒(méi)收違法建（構(gòu)）筑物的非法占地案件，均經(jīng)區(qū)政府指令，由區(qū)綜合執(zhí)法局組織實(shí)施沒(méi)收。區(qū)檢察院依托與區(qū)綜合執(zhí)法局、自然資源局建立的土地執(zhí)法查處工作銜接機(jī)制，獲取2021年以來(lái)的行政非訴執(zhí)行案件數(shù)據(jù)和已執(zhí)行數(shù)據(jù)，全面篩查發(fā)現(xiàn)，另有陳某非法占地案等四起案件也存在法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后未及時(shí)辦理移交手續(xù)或擬制處置方案的情況，被非法占用的農(nóng)用地達(dá)27125.7平方米（約41畝），遂決定依職權(quán)監(jiān)督。
監(jiān)督意見(jiàn)。區(qū)檢察院認(rèn)為，區(qū)綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)組織實(shí)施沒(méi)收，但未及時(shí)辦理違法建筑物和其他設(shè)施的移交處置手續(xù)，消除其違法狀態(tài)，確有不當(dāng)。2022年9月，區(qū)檢察院向區(qū)綜合執(zhí)法局發(fā)出檢察建議，建議其及時(shí)組織實(shí)施沒(méi)收，妥善處置沒(méi)收的違法建筑物和其他設(shè)施。
監(jiān)督結(jié)果。區(qū)綜合執(zhí)法局收到檢察建議后，高度重視，安排人員分析梳理某投資公司非法占地案等五起案件的違法建筑物和其他設(shè)施的具體情況，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核，勸說(shuō)違法行為人搬離，同時(shí)擬定處置方案報(bào)區(qū)政府審定，推進(jìn)沒(méi)收工作。目前，經(jīng)區(qū)政府同意，區(qū)綜合執(zhí)法局已對(duì)某投資公司非法占地案、陳某非法占地案的涉案建筑物和其他設(shè)施進(jìn)行處置。
長(zhǎng)效治理。區(qū)檢察院與區(qū)綜合執(zhí)法局召開(kāi)座談會(huì)，對(duì)土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件沒(méi)收工作存在的困難和問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，了解到區(qū)綜合執(zhí)法局曾將部分案件的違法建筑物和其他設(shè)施移交區(qū)財(cái)政部門處置，但被區(qū)財(cái)政部門以不具備可操作性為由退回，此后未再移交。沒(méi)收?qǐng)?zhí)行程序尚無(wú)操作性規(guī)定，是該局未能及時(shí)移交違法建筑物和其他設(shè)施的主要原因。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，區(qū)法院辦理的“裁執(zhí)分離”案件普遍存在未將準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定書(shū)送達(dá)區(qū)政府的問(wèn)題。為此，區(qū)檢察院就該案的處理及調(diào)研情況向某市檢察院匯報(bào)，積極推動(dòng)區(qū)綜合執(zhí)法局根據(jù)本地工作實(shí)際制定
《關(guān)于處置違法用地上建筑物的內(nèi)部工作規(guī)程》，規(guī)定對(duì)沒(méi)收違法建筑物和其他設(shè)施予以“拆除”和“保留”的具體情形，明確轄區(qū)違法用地案件中沒(méi)收建筑物和其他設(shè)施的移交、處置工作流程。同時(shí)，區(qū)檢察院向區(qū)法院制發(fā)檢察建議，督促該院改進(jìn)“裁執(zhí)分離”案件的送達(dá)工作，將準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定書(shū)送達(dá)執(zhí)行機(jī)關(guān)，確保執(zhí)行機(jī)關(guān)及時(shí)掌握?qǐng)?zhí)行依據(jù)、執(zhí)行內(nèi)容，提升執(zhí)行效率。
【典型意義】
十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。我國(guó)一直堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，但土地執(zhí)法查處領(lǐng)域存在沒(méi)收的違法建筑物和其他設(shè)施不及時(shí)移交、處置的問(wèn)題，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)能動(dòng)履職，對(duì)法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，負(fù)責(zé)組織實(shí)施的行政機(jī)關(guān)不及時(shí)移交、處置沒(méi)收的違法建筑物和其他設(shè)施的行為，依法予以監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)積極履行主體責(zé)任，采取有效措施進(jìn)行處置。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)以個(gè)案為切入點(diǎn)，深入挖掘行政非訴執(zhí)行案件中源頭性、普遍性問(wèn)題，通過(guò)制發(fā)檢察建議，督促審判機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，助推行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)行效率，并聚焦沒(méi)收違法建筑物和其他設(shè)施的移交和處置尚無(wú)具體規(guī)定的問(wèn)題，積極研判、充分溝通，集各方力量推動(dòng)行政機(jī)關(guān)健全工作制度，規(guī)范工作程序，為當(dāng)?shù)亟窈笳_組織實(shí)施同類案件的沒(méi)收工作提供制度保障，有效維護(hù)執(zhí)法權(quán)威，保護(hù)國(guó)家土地資源。
案例三
河北省某市自然資源和規(guī)劃局某分局申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行張某退還土地、沒(méi)收違法建筑物行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
行政非訴執(zhí)行監(jiān)督? 違法占地? 沒(méi)收程序? 受理審查
【基本案情】
河北省某市某區(qū)張某未經(jīng)批準(zhǔn)，違法占用某鄉(xiāng)某村集體土地1051.75平方米（合1.58畝）建房。2020年9月，某市自然資源和規(guī)劃局某分局（以下簡(jiǎn)稱區(qū)自然資源局）對(duì)張某作出行政處罰決定：1.責(zé)令退還土地；2. 沒(méi)收地上建筑物和其他設(shè)施；3.罰款10567.5元。張某既不履行處罰決定又未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，區(qū)自然資源局催告無(wú)效后向區(qū)法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。區(qū)法院受理后作出裁定，準(zhǔn)予執(zhí)行處罰決定書(shū)中的退還土地和罰款，其中退還土地由區(qū)自然資源局報(bào)請(qǐng)區(qū)政府組織實(shí)施，罰款由區(qū)法院執(zhí)行局執(zhí)行；但對(duì)沒(méi)收處罰不予受理，理由是根據(jù)《自然資源行政處罰辦法》（2020年修正）第三十五條規(guī)定，沒(méi)收處罰由自然資源部門直接移交財(cái)政部門，無(wú)需經(jīng)過(guò)人民法院審查。
區(qū)自然資源局對(duì)區(qū)法院的裁定有異議，認(rèn)為本部門無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，沒(méi)收處罰若不經(jīng)過(guò)人民法院的受理和審查，本部門無(wú)權(quán)對(duì)違法建筑物強(qiáng)制沒(méi)收。關(guān)于沒(méi)收的法律規(guī)定不細(xì)致、部門銜接不順暢，區(qū)財(cái)政局對(duì)接收存在畏難情緒，區(qū)自然資源局自身也無(wú)力、無(wú)權(quán)獨(dú)自移交違法建筑。沒(méi)收處罰如不能執(zhí)行，退還土地處罰也無(wú)法執(zhí)行，故一直未對(duì)涉案違法建筑物予以處置，導(dǎo)致該宗土地仍由違法行為人違法占用。
【檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況】
案件來(lái)源。2021年5月，某市某區(qū)檢察院在開(kāi)展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)中，與區(qū)自然資源局召開(kāi)聯(lián)席會(huì)，建立土地執(zhí)法行政檢察與行政執(zhí)法工作銜接機(jī)制。區(qū)自然資源局主動(dòng)向檢察機(jī)關(guān)移送該案線索，區(qū)檢察院決定依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。
監(jiān)督意見(jiàn)。檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰非訴執(zhí)行申請(qǐng)予以受理并審查是強(qiáng)制執(zhí)行的第一步，沒(méi)收違法建筑物和其他設(shè)施的處罰決定也不例外?！蹲匀毁Y源行政處罰辦法》（2020年修正）第三十五條的規(guī)定應(yīng)僅限于違法行為人自愿履行、主動(dòng)上繳違法建（構(gòu)）筑物情形，此時(shí)自然資源部門可從違法行為人手中獲取鑰匙、建筑物相關(guān)文件等，實(shí)現(xiàn)對(duì)建（構(gòu)）筑物的和平、合法控制。若經(jīng)多方溝通、釋法說(shuō)理、催告等，違法行為人不同意履行，自然資源部門還應(yīng)當(dāng)按《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后才能進(jìn)行下一步?jīng)]收移交工作。2020年9月，該市中級(jí)法院、市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)的《強(qiáng)化“府院聯(lián)動(dòng)”推進(jìn)“裁執(zhí)分離”切實(shí)整治違法用地、違法建設(shè)行為的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“對(duì)涉及自然資源行政處罰類非訴執(zhí)行案件，積極推進(jìn)由縣（市、區(qū)）人民法院負(fù)責(zé)合法性審查、縣（市、區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施的‘裁執(zhí)分離’工作模式；對(duì)沒(méi)收、限期拆除違法建筑物和其他設(shè)施等行政處罰決定，人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的，由縣（市、區(qū)）人民政府組織實(shí)施或接收及后續(xù)管理工作?！痹撘?guī)定明確，對(duì)于沒(méi)收處罰的強(qiáng)制執(zhí)行與退還土地、拆除違法建筑一樣，實(shí)施“裁執(zhí)分離”模式，且必須先由人民法院“裁”，才能由政府部門“執(zhí)”，裁是執(zhí)的前提；若無(wú)人民法院針對(duì)處罰決定合法與否的“裁”，行政機(jī)關(guān)則缺乏“執(zhí)”的基礎(chǔ)與底氣。該案中的沒(méi)收處罰，區(qū)自然資源局在行為人不配合的情況下申請(qǐng)區(qū)法院強(qiáng)制執(zhí)行合法合理，而區(qū)法院不予受理、審查，不符合法律規(guī)定。同時(shí)查明，類似案件還有四件，區(qū)法院均裁定不予受理。
監(jiān)督結(jié)果。2022年5月，區(qū)檢察院向區(qū)法院提出檢察建議，建議對(duì)沒(méi)收處罰非訴執(zhí)行申請(qǐng)不予受理的違法行為予以糾正，并以此為鑒，完善合法性審查程序，避免此類錯(cuò)誤再次發(fā)生。區(qū)法院高度重視，經(jīng)審委會(huì)專題討論研究，采納檢察建議并重新作出裁定，確定退還土地和沒(méi)收地上違法建（構(gòu)）筑物由區(qū)自然資源局報(bào)請(qǐng)區(qū)政府組織實(shí)施。
長(zhǎng)效治理。為確保沒(méi)收處罰執(zhí)行到位，經(jīng)區(qū)政府決定，區(qū)檢察院、法院、自然資源局、財(cái)政局以及違法建筑物所在地鄉(xiāng)政府多次座談研究，最終確定將涉案違法建筑物交由屬地鄉(xiāng)政府接管。法檢干警和行政執(zhí)法人員多次對(duì)張某面對(duì)面釋法說(shuō)理，促使張某消除抵觸情緒，主動(dòng)退還土地、上繳違法建筑物使用權(quán)。區(qū)自然資源局、財(cái)政局及時(shí)總結(jié)該案經(jīng)驗(yàn)，以區(qū)政府名義起草了做好違法建（構(gòu)）筑物罰沒(méi)執(zhí)行和處置工作的實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)全區(qū)非法占地違法建筑物和其他設(shè)施的罰沒(méi)程序予以細(xì)化，明確了文書(shū)送達(dá)、移交手續(xù)、登記造冊(cè)、評(píng)估分類、納入國(guó)有資產(chǎn)管理等執(zhí)行步驟和責(zé)任單位，推動(dòng)建立“法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行、政府組織實(shí)施、法院到場(chǎng)監(jiān)督”的違法建（構(gòu)）筑物處置機(jī)制，落實(shí)土地管理責(zé)任。
【典型意義】
違法用地上的建筑物和其他設(shè)施沒(méi)收?qǐng)?zhí)行難是土地執(zhí)法查處領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法履職、能動(dòng)履職，對(duì)土地非訴執(zhí)行的受理審查、執(zhí)行實(shí)施開(kāi)展全鏈條監(jiān)督，強(qiáng)化法律監(jiān)督和協(xié)作配合，共同破解土地執(zhí)法查處難題。本案中，檢察機(jī)關(guān)既督促法院糾正對(duì)沒(méi)收處罰不予受理和審查的違法行為，理順土地執(zhí)法裁執(zhí)關(guān)系，為后續(xù)違法建（構(gòu)）筑物和其他設(shè)施移交處置工作的順利進(jìn)行打下良好基礎(chǔ)，又協(xié)助行政機(jī)關(guān)落實(shí)沒(méi)收裁定，檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)同向發(fā)力，切實(shí)解決土地執(zhí)法查處執(zhí)行“最后一公里”問(wèn)題，同時(shí)推動(dòng)建章立制，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)違法建筑物和其他設(shè)施沒(méi)收工作規(guī)范化，提升土地保護(hù)力度。
案例四
黑龍江省某市某縣非法占地行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案
【關(guān)鍵詞】
行政非訴執(zhí)行監(jiān)督? 公共活動(dòng)場(chǎng)所? 和解協(xié)議?
【基本案情】
2018年5月，黑龍江省某縣某鎮(zhèn)某村村民委員會(huì)未取得用地審批手續(xù)，占用有林地等農(nóng)用地建設(shè)村委會(huì)辦公室、文體中心、活動(dòng)中心廣場(chǎng)及場(chǎng)地硬化項(xiàng)目。同年8月，原某縣國(guó)土資源局發(fā)現(xiàn)后，對(duì)該村委會(huì)下達(dá)責(zé)令停止違法行為通知書(shū)，并根據(jù)《黑龍江省國(guó)土資源行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)》，對(duì)非法占用的4.04畝農(nóng)用地，處以罰款13460.8元。該村委會(huì)在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，經(jīng)縣自然資源局依法催告后，仍未履行處罰決定書(shū)確定的義務(wù)。
2019年3月，縣自然資源局因某村委會(huì)行政處罰一案向縣法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行?？h法院審查認(rèn)為，縣自然資源局作出的處罰決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序，裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。2020年12月，縣自然資源局與該村委會(huì)雙方達(dá)成和解，同意長(zhǎng)期履行，縣法院以暫未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，申請(qǐng)執(zhí)行人亦未提供相關(guān)財(cái)產(chǎn)線索，雙方達(dá)成和解為由，裁定終結(jié)本次執(zhí)行。
【檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)履職情況】
案件來(lái)源?？h檢察院在開(kāi)展土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)，縣法院未依法向縣自然資源局送達(dá)執(zhí)行裁定書(shū)?？h檢察院依托黑龍江省檢察院與省自然資源廳聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與自然資源行政執(zhí)法銜接工作的意見(jiàn)（試行）》，與縣自然資源局進(jìn)行溝通，并開(kāi)展調(diào)查核實(shí)。另發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七章關(guān)于“法律責(zé)任”的規(guī)定，不存在單獨(dú)處以罰款的情形，而本案僅對(duì)某村委會(huì)處以罰款。經(jīng)全面檢索中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上公布的土地執(zhí)法領(lǐng)域行政裁判和執(zhí)行文書(shū)，對(duì)本案進(jìn)行對(duì)比梳理后，發(fā)現(xiàn)在未辦理用地審批手續(xù)情況下，建設(shè)村委會(huì)辦公場(chǎng)所的情況較多，且多以和解方式結(jié)案，和解協(xié)議未實(shí)際履行到位?？h檢察院依職權(quán)受理該案。
調(diào)查核實(shí)。通過(guò)調(diào)閱審查縣法院執(zhí)行案卷和縣自然資源局的行政執(zhí)法案卷；向原縣國(guó)土資源局人員了解本案行政處罰、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行以及未實(shí)際履行的原因；對(duì)涉案土地進(jìn)行實(shí)地查看，了解涉案土地目前的使用情況；與鎮(zhèn)政府進(jìn)行座談，了解上級(jí)部門要求建設(shè)村委會(huì)的相關(guān)政策；到涉案村委會(huì)進(jìn)行走訪，了解未執(zhí)行和解協(xié)議的主要原因及存在的顧慮。縣檢察院發(fā)現(xiàn)：2018年5月，因村級(jí)組織辦公、活動(dòng)場(chǎng)所老舊狹小，某村委會(huì)按照上級(jí)要求對(duì)辦公場(chǎng)所進(jìn)行了重新建設(shè)。辦公場(chǎng)所包括村委會(huì)辦公室、文體中心、活動(dòng)中心等。項(xiàng)目一直沒(méi)有辦理用地審批手續(xù)。由于某村委會(huì)沒(méi)有資金，原縣國(guó)土資源局在作出處罰、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行后，與某村委會(huì)達(dá)成了和解協(xié)議。在和解協(xié)議履行過(guò)程中，某村委會(huì)認(rèn)為，建設(shè)村委會(huì)辦公場(chǎng)所系按照相關(guān)部門要求啟動(dòng)，且繳納罰款后仍然不能解決非法占地的問(wèn)題，至縣檢察院調(diào)查時(shí)仍未履行和解協(xié)議。縣自然資源局認(rèn)為，案涉土地仍為集體所有，但地上建（構(gòu)）筑物屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)收后歸國(guó)家所有，不符合“房地一體”處置原則；案涉土地為集體所有，退還給集體無(wú)實(shí)際意義，保留使用的建（構(gòu)）筑物可作為村集體公共活動(dòng)場(chǎng)所，故僅對(duì)某村委會(huì)的違法行為作出罰款的行政處罰。
監(jiān)督結(jié)果。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，縣檢察院認(rèn)為：縣自然資源局僅對(duì)某村委會(huì)的違法行為進(jìn)行罰款，未對(duì)消除建（構(gòu)）筑物違法狀態(tài)進(jìn)行處理?？h自然資源局對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行了全面清理，防止類似錯(cuò)誤再次發(fā)生?？h檢察院對(duì)縣法院文書(shū)送達(dá)違法情形制發(fā)檢察建議，督促糾正。與某村委會(huì)、村民代表等各方開(kāi)展座談交流，并對(duì)某村委會(huì)進(jìn)行了釋法說(shuō)理，促使某村委會(huì)消除抵觸情緒，及時(shí)繳納了罰款，利用荒地補(bǔ)林，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。縣檢察院與縣自然資源局開(kāi)展同堂培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)土地執(zhí)法查處過(guò)程中法律適用、黑龍江省相關(guān)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)、農(nóng)用地上違法建（構(gòu)）筑物處置等相關(guān)規(guī)定，為精準(zhǔn)執(zhí)法打下了良好基礎(chǔ)，召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議共同商議如何破除土地違法案件查處中“沒(méi)收難”“移交難”“處置難”等問(wèn)題。縣檢察院與縣自然資源局聯(lián)合屬地鎮(zhèn)政府、縣財(cái)政局就案涉建（構(gòu)）筑物辦理用地審批手續(xù)后是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否具有可利用價(jià)值進(jìn)行研判。經(jīng)上述部門研究后認(rèn)為，案涉建（構(gòu)）筑物符合總體城鄉(xiāng)規(guī)劃，地上建（構(gòu)）筑物屬于公用基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)收后歸國(guó)家所有，但案涉土地仍為集體所有，不符合“房地一體”處置原則，案涉建（構(gòu)）筑物處置難題仍未解決。如能夠補(bǔ)辦規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)，就能保留案涉建（構(gòu)）筑物繼續(xù)作為養(yǎng)老設(shè)施、村集體公共活動(dòng)場(chǎng)所等公益用途。最終，協(xié)調(diào)相關(guān)部門為村委會(huì)辦公場(chǎng)所辦理了規(guī)劃、行政審批手續(xù)。
【典型意義】
土地執(zhí)法查處實(shí)踐中，因沒(méi)收的違法建（構(gòu)）筑物涉及違法行為人切身利益，存在阻力大、無(wú)合法產(chǎn)權(quán)難“變現(xiàn)”“房地一體”違法部分無(wú)法分割等問(wèn)題，導(dǎo)致沒(méi)收的違法建（構(gòu)）筑物“移交難”“處置難”，加之沒(méi)收建（構(gòu)）筑物的處置法律制度不健全，導(dǎo)致處置“出口”不暢等問(wèn)題。本案中，縣檢察院和縣自然資源局通過(guò)加強(qiáng)協(xié)作配合，聯(lián)合相關(guān)部門對(duì)沒(méi)收建（構(gòu)）筑物是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、是否具有可利用價(jià)值等進(jìn)行研判，對(duì)符合完善行政審批手續(xù)條件，且具有利用價(jià)值的違法建（構(gòu)）筑物，協(xié)助辦理規(guī)劃、用地等手續(xù)，將保留使用的建（構(gòu)）筑物用作村集體公共活動(dòng)場(chǎng)所等公益用途。通過(guò)各部門的協(xié)調(diào)配合、擔(dān)當(dāng)作為，解決處置難題，打通土地執(zhí)法查處“最后一公里”，探索形成了自然資源主管部門與檢察機(jī)關(guān)依法依規(guī)推動(dòng)提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)鄉(xiāng)村振興的好做法。