【第1608號】李某受賄案——參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作的醫(yī)學專家身份性質(zhì)的認定
一、基本案情
被告人李某，男，1957年××月××日出生。因涉嫌職務(wù)犯罪，于2022年7月7日被留置，2023年1月18日被逮捕。
江蘇省鎮(zhèn)江市人民檢察院指控，被告人李某身為國家工作人員，利用職務(wù)上的便利，為他人謀取利益，以及利用職權(quán)或者地位形成的便利條件，通過其他國家工作人員職務(wù)上的行為，為他人謀取不正當利益，非法收受他人財物，共計2900余萬元，數(shù)額特別巨大，應(yīng)當以受賄罪追究刑事責任。
被告人李某對起訴指控事實無異議。
江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院經(jīng)審理查明：2006年至2018年，被告人李某利用擔任某國有控股醫(yī)藥公司黨委書記、總裁等職務(wù)上的便利，以及利用本人職權(quán)或者地位形成的便利條件，通過其他國家工作人員職務(wù)上的行為，為有關(guān)單位和個人在藥品代理、原料藥采購、藥品進人國家醫(yī)保藥品目錄、股權(quán)合作等事項上提供幫助02006年至2022年5月，被告人李某直接或通過他人非法收受鄒某某等人給予的財物，共計折合人民幣2900萬余元。
其中第一筆受賄事實為：2015年至2017年，被告人李某利用擔任某國有控股醫(yī)藥公司黨委書記、總裁等職權(quán)或者地位形成的便利條件，通過時任國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整綜合組專家組成員熊某某、胡某等人職務(wù)上的行為，為某醫(yī)藥公司在相關(guān)藥品進入國家醫(yī)保藥品目錄等事項上提供幫助。2017年3月至2022年5月，李某通過其子李某甲收受該公司法定代表人鄒某某給予的錢款共計人民幣1000余萬元。
�。ㄆ渌苜V事實略。）
江蘇省鎮(zhèn)江市中級人民法院認為，被告人李某身為國家工作人員，利用職務(wù)上的便利，為他人謀取利益，以及利用本人職權(quán)或者地位形成的便利條件，通過其他國家工作人員職務(wù)上的行為，為他人謀取不正當利益，非法收受他人財物，數(shù)額特別巨大，其行為已構(gòu)成受賄罪。李某到案后主動交代大部分受賄犯罪事實，如實供述自己的罪行，愿意接受處罰，對其可以從寬處理。案發(fā)后，李某退出全部贓款，依法可以酌情從輕處罰。根據(jù)李某犯罪的事實、情節(jié)和對社會的危害程度，依照刑法第三百八十五條第一款，第三百八十八條，第三百八十六條，第三百八十三條第一款第三項、第二款、第三款，第九十三條，第六十四條，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》第三條、第十九祭以及刑事訴訟法第十五條、第二百零一條之規(guī)定，以受賄罪判處李某有期徒刑十二年六個月，并處罰金人民幣三百萬元。
一審宣判后，被告人李某不服，提出上訴。上訴理由為：其收受鄒某某財物不構(gòu)成斡旋受賄。熊某某、胡某基于朋友關(guān)系，接受其請托，為其提供幫助；其并未利用職權(quán)或地位形成的便利條件，為鄒某某謀取不正當利益。李某辯護人提出的辯護意見為：熊某某、胡某并未以國家工作人員身份參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作，二人作為專業(yè)技術(shù)人員，系受邀參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作，并未受到聘用；工作中，二人不代表原單位，只是基于專業(yè)知識，作為咨詢專家發(fā)表個人意見，為行政機關(guān)提供咨詢服務(wù)，相關(guān)咨詢服務(wù)屬于勞務(wù)，并非公務(wù)；工作完成后，人力資源和社會保障部為二人發(fā)放的報酬備注為“勞務(wù)費”，這進一步證明二人所從事的系專家咨詢型勞務(wù)。
江蘇省高級人民法院經(jīng)二審審理查明事實與一審判決一致。
江蘇省高級人民法院認為。熊某某、胡某屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以園家工作人員論。李某利用擔任粟國有控股醫(yī)藥公司黨委書記、總裁職權(quán)或地位形成的便利條件，道過其他國家工作人員職務(wù)上的行為，為某醫(yī)藥公司謀取不正當利益，并收受財物，構(gòu)成受賄罪。據(jù)此，一審判決認定的事實清楚，證據(jù)確實、無分，定性準確，量刑適當，審判程序合法。依照刑事訴訟法第二百三十六條第一款第一項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原判。
二、主要問題
參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作的第三方醫(yī)學專家的身份應(yīng)當如何認定？
三、裁判理由
本案爭議焦點為熊某某、胡某能否認定為國家工作人員。如果熊某某、胡某屬于國家工作人員，則被告人李某系通過熊某某、胡某等國家工作人員職務(wù)上的行為，為某醫(yī)藥公司在相關(guān)藥品進入國家醫(yī)保藥品目錄事項上提供幫助，構(gòu)成斡旋受賄；如果熊某某、胡某不屬于國家工作人員，則李某并未通過其他國家工作人員職務(wù)上的行為，為某醫(yī)藥公司在相關(guān)藥品進入國家醫(yī)保藥品目錄事項上提供幫助，李某的行為不構(gòu)成斡旋受賄。對于熊某某、胡某二入身份性質(zhì)的認定，審理期間存在以下觀點。
第一種觀點認為，熊某某、胡某不屬于國家工作人員。理由為：（l）熊某某、胡某并未以國家工作人員身份參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作。二人屬于第三方單位的醫(yī)學專家，系受邀參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作，未受人力資源和社會保障部聘用。盡管二人均系事業(yè)單位人員，但二人不代表本單位。工作中，二人基于專業(yè)知識，發(fā)表個人意見，為行政機關(guān)提供咨詢服務(wù)。（2）熊某某、胡某并非從事公務(wù)的人員。一是二人的意見不具有決定性。盡管二人作為專家組成員，參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作，確定調(diào)入、調(diào)出藥品名單，但專家組經(jīng)研究形成的調(diào)入、調(diào)出藥品名單僅具有咨詢建議性質(zhì)，不具有決定性。專家組提出的調(diào)人、調(diào)出藥品名單，需經(jīng)人力資源和社會保障部審核確認，經(jīng)過行政審批流程最終確定。二是二人提供的咨詢服務(wù)與職權(quán)因素無關(guān)聯(lián)，屬于勞務(wù)范疇。工作完成后，人力資源和社會保障部為二人發(fā)放的報酬備注為“勞務(wù)費”，這進一步證明二人所從事的系專家咨詢型勞務(wù)。
第二種觀點認為，熊某某、胡某屬于國家工作人員。但對于二人身份性質(zhì)的認定依據(jù)，又存在不同的意見，具體包括以下幾種。
�。�1）2016年國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作由人力資源和社會保障部聯(lián)合國家發(fā)改委等多單位負責。該項工作屬于行政管理工作，系公共事務(wù)。熊某某、胡某受人力資源和社會保障部聘用，作為咨詢專家參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作，系受國家機關(guān)委托從事公務(wù)的人員，屬于國家工作人員。
�。�2）2016年國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作由人力資源和社會保障部聯(lián)合國家發(fā)改委等多單位負貴，具體由多單位聯(lián)合成立的國家醫(yī)保藥品目錄評審領(lǐng)導小組組織實施。領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室，具體負責評審工作。國家醫(yī)保藥品目錄評審領(lǐng)導小組，或評審領(lǐng)導小組辦公室，屬于受人力資源和社會保障部等國家機關(guān)委托，代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織。熊某某、胡某屬于“在受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員”，系國家工作人員。
�。�3）熊某某、胡某系接受人力資源和社會保障部聘用，參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作。二人雖未列人人力資源和社會保障部編制，但在人力資源和社會保障部實際從事工作，屬于“雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”，系國家工作人員。
�。�4）熊某某、胡某屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國家工作人員論。
我們同意熊某某、胡某屬于國家工作人員的觀點，并同意第四種意見，具體分析如下。
（一）熊某某、胡某不應(yīng)視為國家機關(guān)工作人員
全國人民代表大會常務(wù)委員會2002年制定的《關(guān)于（中華人民共和國刑法第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》（以下簡稱《瀆職主體解釋）規(guī)定：“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機關(guān)行使職權(quán)時，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任�！弊罡呷嗣穹ㄔ�2003年印發(fā)的（全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》（以下簡稱《2003年紀要））進一步規(guī)定：“根據(jù)有關(guān)立法解釋的規(guī)定，在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，視為國家機關(guān)工作人員。”
本案中，認為熊某某、胡某屬于國家工作人員的部分意見（第一種至第三種），其法律依據(jù)系《瀆職主體解釋》及《2003年紀要》之規(guī)定。相關(guān)意見或認為，熊某某、胡某系受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的人員，或認為熊某某、胡某系在受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或認為熊某某、胡某系雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，視為國家機關(guān)工作人員。因熊某某、胡某被視為國家機關(guān)工作人員，故可認定二人屬于國家工作人員。我們認為：二人不應(yīng)視為國家機關(guān)工作人員，理由有如下幾個。
第一，《瀆職主體解釋》規(guī)定的受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的對象為“組織”，并非個人。根據(jù)文義，“在受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員”，強調(diào)的受托對象為“組織”，即在“組織”代表國家機關(guān)行使行政管理職權(quán)的情況下，可將“組織”中的個人視為國家工作人員�！稙^職主體解釋》作出該規(guī)定，系因為實踐中有些行政機關(guān)將自己的職權(quán)依法委托給一些組織行使，如部分衛(wèi)生行政部門委托衛(wèi)生防疫站向食品藥品衛(wèi)生經(jīng)營企業(yè)和食品經(jīng)營人員發(fā)放衛(wèi)生許可證，文化局委托其事業(yè)單位文化市場管理辦公室負責開辦文化娛樂場所審批等。①行政處罰法第二十條第一款也規(guī)定：“行政機關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)書面委托符合本法第二十一條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”
將《瀆職主體解釋》規(guī)定的受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的對象理解為個人，并認為國家機關(guān)工作人員與“受托個人”適用同類法律規(guī)定的觀點，明顯違反了《瀆職主體解釋》的規(guī)定。本案中，上述認為熊某某、胡某系受人力資源和社會保障部委托從事公務(wù)的人員的觀點，不能成立。
第二，熊某某、胡某不屬于“在受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員”。本案中，認為國家醫(yī)保藥品目錄評審領(lǐng)導小組，或評審領(lǐng)導小組辦公室屬于受托“組織”的觀點，未能正確理解《瀆職主體解釋》規(guī)定的“組織”的性質(zhì)，混淆了直接行使行政管埋職權(quán)的國家機關(guān)內(nèi)設(shè)組織與代表國家機關(guān)行使行政管理職權(quán)的受托“組織”。國家醫(yī)保藥品目錄評審領(lǐng)導小組，或評審領(lǐng)導小組辦公室均系人力資源和社會保障部等國家機關(guān)為開展年度國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作臨時成立的單位內(nèi)部工作組織。該組織為開展年度國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作而臨時成立，本質(zhì)上仍屬于國家機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、部門或其延伸，系直接代表國家機關(guān)行使職權(quán)。該組織與國家機關(guān)以外，受國家機關(guān)委托代表國家機關(guān)行使職權(quán)的獨立“組織”或單位性質(zhì)明顯不同。
第三，熊某某、胡某不屬于“雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”o《瀆職主體解釋》規(guī)定的“雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”，主要是指那些雖未列入國家機關(guān)的正式在編人員，但由于臨時借調(diào)、聘用關(guān)系而在國家機關(guān)行使國家機關(guān)職權(quán)的人員。例如，各級人民法院的聘用制書記員，在監(jiān)獄行使監(jiān)管、看守職責的合同制民警等。該類人員的特征包括：與國家機關(guān)之間存在形式上聘用關(guān)系等關(guān)系；實際行使國家機關(guān)工作人員的權(quán)力或者在國家機關(guān)中工作。②
本案中，熊某某、胡某與人力資源和社會保障部之間未簽訂聘用合同，且實際上并未受到聘用。二人系在收到人力資源和社會保障部發(fā)出邀請函的情況下，受邀參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作。工作職責上，熊某某、胡某系以第三方專家身份參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作，獨立發(fā)表專家意見，并就專家個人意見署名，并未代表人力資源和社會保障部履職，不能認為系代表人力資源和社會保障部實際行使職權(quán)。因此，熊某某、胡某與國家機關(guān)的臨時借調(diào)、聘用人員的身份性質(zhì)不同，不能界定為“雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”。
（二）熊某某、胡某屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國家工作人員論
刑法第九十三條規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事韭單位、人民團體中從事公務(wù)的人員和國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。”本案中，熊某某、胡某明顯不屬于國家機關(guān)工作人員，國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體中從事公務(wù)的人員，國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體從事公務(wù)的人員。認定二人是否屬于國家工作人員，關(guān)鍵是能否認定二人系“其他依照法律從事公務(wù)”的人員。
《2003年紀要》規(guī)定，“其他依照法律從事公務(wù)的人員”應(yīng)當具有兩個特征：一是在特定條件下行使國家管理職能：二是依照法律規(guī)定從事公務(wù)。具體包括：（1）依法履行職責的各級人民代表大會代表；（2）依法履行審判職責的人民陪審員；（3）協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會、居民委員會等農(nóng)村和城市基層組織人員；（4）其他由法律授權(quán)從事公務(wù)的人員。根據(jù)刑法及《2003年紀要》的規(guī)定，認定相關(guān)主體是否屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，關(guān)鍵看行為人是否依據(jù)法律的規(guī)定，在特定情況下行使國家管理職能，從事公務(wù)。
l，熊某某、胡某系在特定條件下行使國家行政管理職權(quán)
根據(jù)原勞動和社會保障部、原國家發(fā)展計劃委員會等單位1999年印發(fā)的《城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險用藥范圍管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）以及人力資源和社會保障部發(fā)布的《2016年國家基本醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄調(diào)整方案》的規(guī)定，基本醫(yī)療保險用藥范圍通過制定《基本醫(yī)療保險藥品目錄》進行管理；《基本醫(yī)療保險藥品目錄》的組織制定由原勞動保障部負責，成立由原勞動保障部等單位組成的評審領(lǐng)尋小組，負責評審藥品目錄及每年增補刪除藥品：領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在勞動和社會保障部，負責具體工作。據(jù)此，2016年國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作屬于人力資源和社會保障部門牽頭多個國家部委開展的行政管理工作。
熊某某系某研究所副所長，醫(yī)療保險領(lǐng)域?qū)＜�；胡某系北京某醫(yī)院某科室副主任，藥學領(lǐng)域?qū)＜�。二人均屬于在事業(yè)單位從事公務(wù)的人員。但二人并非基于所在單位身份，代表所在單位參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作，而是個人收到人力資源和社會保障部發(fā)出的邀請函后，以行業(yè)專家身份，受邀參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作。熊某某、胡某屬于在本單位工作以外，臨時性參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作，屬于在特定條件下參與行政管理事務(wù)。
2．熊某某、胡某等咨詢專家系依法參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作1998年《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（國發(fā)〔1998〕44號，以下簡稱《決定》）規(guī)定“勞動保障部會同衛(wèi)生部、財政部等有關(guān)部門……制定國家基本醫(yī)療保險藥品目錄”。1999年《暫行辦法》規(guī)定，國家醫(yī)保藥品目錄評審領(lǐng)導小組辦公室要聘請專業(yè)技術(shù)水平較高的臨床醫(yī)學、藥學、藥品經(jīng)濟學和醫(yī)療保險、衛(wèi)生管理等方面的專家，組成專家咨詢小組，負責對領(lǐng)導小組辦公室的工作提出專家咨詢和建議�！稕Q定》《暫行辦法》均對聘請專家參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作作出規(guī)定，且根據(jù)《決定》《暫行辦法》，專家參與并提出意見，是法律規(guī)定的國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整的重要必經(jīng)程序。故熊某某、胡某系依據(jù)《決定》及《暫行辦法》等廣義法律的規(guī)定，依法參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作。
熊某某、胡某系從事公務(wù)�！�2003年紀要》規(guī)定：“從事公務(wù)，是指代表國家機火、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體等履行組織、領(lǐng)導、監(jiān)督、管理等職責。公務(wù)主要表現(xiàn)為與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)售、管理圍有財產(chǎn)的職務(wù)活動�！睋�(jù)此，從事公務(wù)體現(xiàn)為代表國家行使對公共事務(wù)的管理職能。具體而言，公共事務(wù)系關(guān)系社會公眾利益的事項：管理職能表現(xiàn)力對公共財物的管理、控制、監(jiān)督等，以及對事項的決定、決策、裁量、裁決等。
本案中，人力資源和社會保障部依法開展圍家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作，是為了逐步提高全民基本醫(yī)保用藥保障水平，切實維護人民群眾健康。該項工作關(guān)系廣大人民群眾切身利益，系公共事務(wù)。具體工作上，圍家醫(yī)保目錄調(diào)整工作的工作流程依次為：由咨詢專家確定評審技術(shù)要點；由咨詢專家根據(jù)確定的技術(shù)要點，審查全部藥品，確定調(diào)入、調(diào)出目錄的備選藥品名單；由逃選專家對備選藥品名單進行投票；咨詢專家根據(jù)投票結(jié)果進行審查，綜合藥效、管理成本等多種因素，確定調(diào)入、調(diào)出藥品名單；經(jīng)行政審批程序確認，最終確定調(diào)入、調(diào)出藥品名單。具體工作職責上，熊某某、胡某系咨詢專家，工作職能為：（1）確定藥品評審技術(shù)要點；（2）根據(jù)技術(shù)要點審查全部藥品，確定備選藥品名單；（3）根據(jù)投票結(jié)果，綜合多種因素，確定調(diào)人、調(diào)出藥品名單。熊某某、胡某等咨詢專家確定的調(diào)入、調(diào)出藥品名單，并非一般意義上的咨詢建議，而是行政機關(guān)確認發(fā)布醫(yī)保藥品名單的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，不能因為熊某某、胡某某等人的意見不具有終局性，就否認其行為屬于從事公務(wù)。另外，行為人是否獲取工作報酬及所獲取工作報酬的名目等，均不是行為人從事公務(wù)或勞務(wù)的認定標準。
綜上所述，熊某某、胡某屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國家工作人員論。被告人李某利用擔任某國有控股醫(yī)藥公司黨委書記、總裁職權(quán)或地位形成的便利條件，通過參與國家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作專家組咨詢專家熊某某、胡某職務(wù)上的行為，為某醫(yī)藥公司所代理的藥品進入國家醫(yī)保藥品目錄提供幫助，謀取不正當利益，并收受財物，構(gòu)成受賄罪。
�。ㄗ澹航K省高級人民法院 葉巍 王天奇
審編：最高人民法院刑二庭 陳鵬展）