比例原則有其特定的意涵、價值功能和適用前提，其適用范圍不能被無限拓展。比例原則發(fā)源于行政法，與行政法的調(diào)整對象和理論基礎(chǔ)牢牢契合，其適用范圍理應(yīng)回歸行政法這一固有領(lǐng)地。當(dāng)然，比例原則在行政法領(lǐng)域中的適用也存在范圍和限度的問題。
隨著行政法治實踐的發(fā)展與變化，比例原則在行政法中的適用范圍需要作出適當(dāng)調(diào)整，既要在侵益行政行為領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮作用，也有必要向授益行政行為和互益行政行為的領(lǐng)域拓展。此外，比例原則為公民權(quán)利的保護設(shè)置了“最小侵害”的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，并以實現(xiàn)公私法益均衡為適用目標(biāo)，該標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)是對常規(guī)狀態(tài)下行政權(quán)力行使的要求，與緊急狀態(tài)的現(xiàn)實境遇不相吻合甚至相互抵觸，比例原則在緊急狀態(tài)中的適用空間有限。
（一）比例原則的適用范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋行政行為的全部類型
基于行政任務(wù)的多樣化，行政權(quán)力的運行形式日益紛繁復(fù)雜、類型多樣。依據(jù)行政行為效果的不同，目前行政行為大致可以分為侵益行政行為、授益行政行為、互益行政行為三類。不同類型的行政行為對相對人權(quán)益的影響有所不同。比例原則要在行政法領(lǐng)域更加精準(zhǔn)地發(fā)揮其價值功能，有必要考察并結(jié)合上述不同類型行政行為的各自特征，有針對性地設(shè)計不同的適用規(guī)則。
1.比例原則在侵益行政行為中的適用
侵益行政行為在行政機關(guān)的行為體系中長期占據(jù)主導(dǎo)地位，這與早期公共行政的內(nèi)涵不謀而合——政府職能主要限定在社會秩序的維護上，而社會秩序的維護又不免需要借助帶有懲罰性、壓迫性特征的侵益行政行為進行全面管制。行政處罰是最早類型化的一種行政行為，幾乎存在于所有的行政執(zhí)法領(lǐng)域，是各國行政法的重點關(guān)注對象。我國早在1957年就頒布了《治安管理處罰條例》，1996年頒布了統(tǒng)一的行政處罰法。時至今日，涉及行政處罰的法律法規(guī)規(guī)章已達上百件，行政處罰法律體系基本成熟。比例原則不僅起源于規(guī)制侵益行政行為的需要，在發(fā)展與實踐過程中重點針對的也是侵益行政行為。當(dāng)前，比例原則的適用規(guī)則主要是圍繞侵益行政行為設(shè)計的，以“最小侵害”為核心，即要求行政機關(guān)在可能達致目的的手段群中選擇一個對相對人權(quán)益侵害最小的手段。在我國，比例原則已經(jīng)成為法院審查侵益行政行為合理性的重要基準(zhǔn)，其規(guī)制能力輻射行政處罰、行政強制、行政征收等多個領(lǐng)域。
2.比例原則在授益行政行為中的適用
授益行政行為是行政機關(guān)服務(wù)者角色的體現(xiàn)，是國家對人民的生存、生活以及發(fā)展等承擔(dān)的一種保障義務(wù)，其實質(zhì)是對公共資源的再調(diào)節(jié)和再分配。授益行政行為雖然摒棄了“治民”的觀念，樹立了“為人民服務(wù)”的基本理念，但并不意味著行政機關(guān)與相對人的地位就近乎平等。授益行政行為的作出在很大程度上還是行政機關(guān)的單方意志之輸送，行政機關(guān)在許多事項上享有決定權(quán)和支配權(quán)，其與相對人之間的關(guān)系，仍然是一種不對等的法律關(guān)系。
授益行政行為的特征決定了其潛在負面效應(yīng)通常具有隱蔽性，不易被察覺。侵益行政行為如果作出不當(dāng)，相對人失去的是其原本就享有的東西，屬于“既有利益損失”的問題。授益行政行為則不同，其如果作出不當(dāng)，相對人頂多是未能得到其原本就沒有的東西。受此影響，授益行政行為領(lǐng)域的立法長期不受重視，立法動力不足、進程緩慢。行政機關(guān)在授益行政行為中也就因此享有非常廣泛的裁量權(quán)，遠超其在侵益行政行為中所享有的裁量權(quán)。授益行政行為的這些特質(zhì)與比例原則的原旨和適用條件相契合，將比例原則的適用范圍擴大到行政救助等授益行政行為，具有充分的正當(dāng)性。比例原則可以成為審查判斷處于優(yōu)勢地位的行政機關(guān)是否濫用其裁量權(quán)的一個基準(zhǔn)，以保護相對人的合法權(quán)益，使公共資源得到優(yōu)化配置。
由于授益行政行為與侵益行政行為在行為效果上截然不同，將比例原則適用到授益行政行為領(lǐng)域，需要對其適用規(guī)則作適當(dāng)調(diào)整，賦予三階段審查以不同的內(nèi)涵和任務(wù)。具體來說，適當(dāng)性原則要求行政機關(guān)采取的授益手段必須有助于增進公共福祉。必要性原則要求行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在可能達致增進公共福祉目的的手段群中選擇一個給予相對人以“最大保護”的授益手段。例如，《江蘇省行政程序規(guī)定》第5條規(guī)定，行政機關(guān)行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的和原則，采取的措施應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種措施實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施。這既與授益行政行為的本質(zhì)特征相符合，也能夠最大限度地激發(fā)授益行政行為的內(nèi)在價值。通過適當(dāng)性原則、必要性原則兩個層次的審查，可以為行政機關(guān)確定一個對相對人“最大保護”的授益手段，但在一些時候，“最大保護”的授益手段對相對人的保護程度可能超過現(xiàn)階段經(jīng)濟水平下國家財政的承受能力。由于國家資源總量有限，一方的過多受益就可能意味著其他方的受益不足或受損。此外，此種情況如果廣泛并長期存在，還極易形成所謂的福利陷阱。為此，在適當(dāng)性和必要性兩個階段的審查基礎(chǔ)上，均衡性原則進一步要求，國家機關(guān)選取的授益手段必須與國家財政的承受能力相適應(yīng)。
3.比例原則在互益行政行為中的適用
互益行政行為是指行政主體與相對人通過合意互惠的方式，達成行政目標(biāo)的活動，實踐中以行政合同最為常見。由于行政合同產(chǎn)生的特殊背景及其承載的特殊價值，以往學(xué)界較多關(guān)注行政合同涉及的民法問題。近年來，人們逐漸意識到行政合同中的行政權(quán)力色彩在某種程度上有所淡化卻并未完全祛除。作為公共利益的代表者，行政機關(guān)在行政合同中享有行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)的種類繁多，立法卻沒有規(guī)定每類行政優(yōu)益權(quán)的具體行使條件和內(nèi)容。行政機關(guān)在行政合同中享有何種行政優(yōu)益權(quán)以及行使到何種程度，都是由行政機關(guān)裁量決定的。例如，《江蘇省行政程序規(guī)定》第82條第2款規(guī)定，行政合同在履行過程中，出現(xiàn)嚴(yán)重損害國家利益或者公共利益的情形，行政機關(guān)有權(quán)變更或者解除合同。根據(jù)這一條文，行政機關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的條件是出現(xiàn)嚴(yán)重損害國家利益或者公共利益的情形，這是一個合法性問題。在此種情形下，行政機關(guān)究竟應(yīng)當(dāng)行使何種行政優(yōu)益權(quán)？是單方解除行政合同還是單方變更行政合同？如果是變更行政合同，又涉及如何變更的問題。這些都要由行政機關(guān)裁量決定，屬于合理性問題。裁量決定的合理性問題正屬于比例原則所關(guān)心的內(nèi)容。為防止行政機關(guān)以行政合同的合法形式掩蓋濫用行政優(yōu)益權(quán)的事實，比例原則有必要在行政合同領(lǐng)域得到適用。在行政合同領(lǐng)域適用比例原則，同樣需要經(jīng)過適當(dāng)性、必要性、均衡性的三階段審查，確保行政機關(guān)選擇的行政優(yōu)益權(quán)的類型及其程度有助于保護國家利益或者公共利益，將行政優(yōu)益權(quán)對行政合同相對一方私主體利益的損害限制在盡可能小的范圍內(nèi)，在合同雙方主體之間實現(xiàn)利益平衡。假如行政機關(guān)能夠通過單方變更行政合同解決問題，就不應(yīng)單方解除行政合同；單方變更行政合同的程度還應(yīng)限制在“國家利益或者公共利益”所需要的范圍內(nèi)。
比例原則的適用對行政合同至關(guān)重要。合同的精髓在于平衡，無論什么類型的合同，利益平衡都是其賴以存在和維系的基石。在行政合同的締結(jié)履行過程中，雖然行政機關(guān)的出發(fā)點和落腳點都是追求公共利益，是為公共利益之目的借用私主體在技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢，以更好地完成行政任務(wù)，但行政合同相對一方私主體的權(quán)益保障也不可被忽視。在市場經(jīng)濟條件下，私主體之所以會同行政機關(guān)簽訂行政合同，必然是經(jīng)過理性計算、深思熟慮的，其希望通過簽訂行政合同與行政機關(guān)結(jié)成一種“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的合作關(guān)系。私主體也期待通過行政合同的履行獲取一定利益或避免某些風(fēng)險，同行政機關(guān)的合作須是“有利可圖”。倘若行政合同中私主體一方的利益總是被犧牲，行政機關(guān)再想找到合作者就會比較困難。目前，在我國的行政合同司法審查實踐中，比例原則已經(jīng)獲得了一些適用，成為法院審查判斷行政優(yōu)益權(quán)的行使是否合理的重要基準(zhǔn)。
（二）比例原則在緊急狀態(tài)下的適用限度
比例原則通過規(guī)范和調(diào)整國家裁量權(quán)的行使，在公共利益與個人利益之間反復(fù)權(quán)衡，其不偏向任何一端，也不將哪方利益置于絕對優(yōu)先地位。盡管在比例原則適用的三階段中，不同階段審查的側(cè)重點有所不同，但最終目的還是為了實現(xiàn)公私法益的均衡。適當(dāng)性審查以公共利益為導(dǎo)向，相對偏向于對公共利益的維護。適當(dāng)性要求的僅僅是手段“部分有助于”實現(xiàn)目的，其是通過設(shè)置一個較為寬松的審查要件，為國家機關(guān)描繪出一幅“手段之多少”的圖譜。必要性審查的觀察點則轉(zhuǎn)移到個人利益上，相對偏向?qū)€人利益的保障，其堅持“最小侵害”的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，將傳統(tǒng)的控權(quán)理念發(fā)揮到了極致。均衡性審查在公共利益與個人利益之間進行衡量，其在適當(dāng)性審查和必要性審查的基礎(chǔ)上，明確指向比例原則的終極價值，即國家機關(guān)行使國家權(quán)力所追求的公共利益，相對于其所限制的個人利益，要合乎一定比例，既不可小題大做，也不可大題小做。均衡性是比例原則的精髓，也因此被稱為“狹義的比例原則”。
比例原則既然以實現(xiàn)公私法益均衡為適用目標(biāo)，就意味著作為比例原則適用對象的法律關(guān)系必須是需要被均衡的。就公共利益與個人利益的關(guān)系而言，在常態(tài)意義上二者始終處于對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系：維護公共利益與個人利益的統(tǒng)一（均衡）是必須的，出現(xiàn)公共利益與個人利益的對立（失衡）是必然的，適用比例原則均衡二者之關(guān)系就是必要的。在非常態(tài)時，公共利益可能會被格外強調(diào)，甚至被確定為壓倒一切的目標(biāo)，比例原則的適用也就失去了意義。更不用說在一些極端緊急時刻，要實現(xiàn)公共利益與個人利益的均衡，既不現(xiàn)實，也不劃算。
“緊急狀態(tài)”就是上述非常態(tài)時刻的典型。國家機關(guān)在面對諸如戰(zhàn)爭、嚴(yán)重暴亂、大規(guī)模傳染病疫情等有著極大破壞力的突發(fā)情形時，有權(quán)依據(jù)憲法、法律賦予的職責(zé)和權(quán)限行使緊急權(quán)力，予以強力應(yīng)對和管控。之所以賦予國家機關(guān)此種權(quán)力，就是因為在這些情形下，形勢變化極為迅速，事態(tài)的發(fā)展難以得到準(zhǔn)確評估和預(yù)測。為取得最佳的處理效果，國家機關(guān)必須當(dāng)機立斷，采取特別措施，避免因錯過最佳時機而造成形勢急劇惡化。緊急狀態(tài)下，國家安全和公共秩序面臨極大危險，對公共利益的保障需求更加迫切，有必要突破常規(guī)體制、懸置法律執(zhí)行，而個人利益只能被暫時置于一邊。世界上的許多國家都在憲法中確立了緊急狀態(tài)制度，明確規(guī)定在緊急狀態(tài)下可以中止某些公民權(quán)利。例如，西班牙憲法（1978年）第55條第1款規(guī)定，在依法宣布緊急狀態(tài)時，中止憲法規(guī)定的人身自由、住宅不受侵犯、通訊秘密受保障、自由選擇住所和遷徙、和平集會與游行示威自由等方面的權(quán)利。
行政機關(guān)在緊急狀態(tài)下的角色和作用極為重要，其身處一線，直面社會公眾。面對諸如戰(zhàn)爭、嚴(yán)重暴亂、大規(guī)模傳染病疫情等突發(fā)情形，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時啟動行政應(yīng)急機制，遵循行政應(yīng)急性原則，實施行政應(yīng)急措施。行政機關(guān)既可以采取行政行為法上已有明確規(guī)定的措施，也可以采取一些暫無法律依據(jù)的措施，甚至得以突破一般行政程序規(guī)范。表面上看，行政機關(guān)在緊急狀態(tài)下實施行政應(yīng)急措施似乎有違形式法治，但實際上是為了國家、社會以及全體公民的長遠和根本利益而作的理性選擇，與實質(zhì)法治相符合，利大于弊。有學(xué)者認(rèn)為比例原則也可以在此種緊急狀態(tài)中適用，因為即使是在緊急狀態(tài)下，公民的某些權(quán)利，如人格權(quán)，也不得受到行政機關(guān)的侵犯。對此，可作兩點回應(yīng)：其一，在緊急狀態(tài)下，某些公民權(quán)利由于比較特殊，確實不能受到限制，如“不可克減的公民權(quán)利”。但這只是對于“質(zhì)”的判斷，涉及的是“能否限制”。比例原則主要解決的是“量”的問題，涉及的是“限制多少”。其二，緊急狀態(tài)也有類型之分，有學(xué)者依照危險和緊迫程度的不同，將緊急狀態(tài)劃分為一般緊急狀態(tài)、特殊緊急狀態(tài)以及戰(zhàn)爭狀態(tài)三種。一般緊急狀態(tài)下，公共利益的危險程度并不是特別緊迫和重大，比例原則還有一定的適用余地，但對于特殊緊急狀態(tài)和戰(zhàn)爭狀態(tài)，考慮到時間特別緊迫，比例原則絕沒有適用的可能。試想，如果戰(zhàn)爭狀態(tài)下還要求行政機關(guān)適用比例原則，對所選擇的應(yīng)對措施和管控手段的適當(dāng)性、必要性和均衡性進行反復(fù)斟酌和權(quán)衡，那將是對行政機關(guān)應(yīng)對效率和管控能力的極大削弱，而一旦造成國家秩序和公共安全的破壞甚至顛覆，其代價之高昂更是難以計量。
我國1982年憲法正式確立了國家緊急狀態(tài)制度。從內(nèi)容來看，憲法層面的緊急狀態(tài)制度僅適用于戰(zhàn)爭與內(nèi)亂兩種情形。在這兩種情況下，比例原則明顯沒有適用空間。此后，我國又陸續(xù)頒布了一系列有關(guān)緊急狀態(tài)的法律法規(guī)，如傳染病防治法、戒嚴(yán)法、動物防疫法、防震減災(zāi)法、防洪法、突發(fā)事件應(yīng)對法等。這些法律法規(guī)涉及的多是一般緊急狀態(tài)。在一般緊急狀態(tài)下，比例原則還有一定的適用空間。2020年初發(fā)生的“新型冠狀病毒肺炎疫情”就屬于一種典型的一般緊急狀態(tài)，在依法防治的同時還要做到科學(xué)合理防治。于此，比例原則可以被用來判斷行政機關(guān)采取的防治措施是否超過了必要限度，即防治措施對個人利益所造成的侵犯與所追求的公共利益是否相稱。當(dāng)前，各地政府在疫情防控過程中，會根據(jù)疫情的危急程度將疫區(qū)劃分為不同的等級和類型，實施不同的行政應(yīng)急措施，以避免“一刀切”。對于疫情危急等級較高的地區(qū)，實施封城、封社區(qū)等硬性的行政應(yīng)急措施；對于疫情危急等級較低的地區(qū)，實施交通管制、有限復(fù)工等相對柔性的行政應(yīng)急措施；對于疫情危險已經(jīng)消失的地區(qū)，則應(yīng)及時變更或解除某些行政應(yīng)急措施。這種分地區(qū)、分等級、分類型的處理方式，就是合乎比例原則的體現(xiàn)。