浙江省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2020）浙行終1145號
上訴人（原審原告）浙江衡態(tài)生物科技有限公司，住所地浙江省臨海市括蒼鎮(zhèn)山頭許村1-71號。
法定代表人陳中才，執(zhí)行董事。
委托代理人朱曉麗，浙江多聯(lián)律師事務所律師。
被上訴人（原審被告）臨海市人民政府，住所地浙江省臨海市東方大道99號市府大院。
法定代表人王丹，市長。
委托代理人吳群超。
委托代理人馮春貴，浙江時空律師事務所律師。
上訴人浙江衡態(tài)生物科技有限公司（以下簡稱衡態(tài)公司）因與被上訴人臨海市人民政府其他行政行為一案，不服臺州市中級人民法院于2020年5月13日作出的（2020）浙10行初3號行政判決，向本院提出上訴。本院于2020年6月15日立案受理后依法組成合議庭進行了審理。經(jīng)最高人民法院批準，本案依法延長審理期限至2020年12月15日。經(jīng)閱卷、調(diào)查，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院經(jīng)審理查明：2018年11月29日，原告與臨海市綜合行政執(zhí)法局簽訂《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》，約定服務內(nèi)容為臨海市餐廚垃圾處理試運行，包括餐廚垃圾的收集、運輸及處置，處置量按20噸/日標準（暫定），處置范圍以主城區(qū)5個街道餐廚垃圾為主（包括政府機關(guān)、事業(yè)單位等每日產(chǎn)生的剩菜剩飯（泔水）等）。服務期為合同簽訂之日起2年，如項目驗收達到質(zhì)量標準，如繼續(xù)實施該項目，優(yōu)先考慮與原告續(xù)簽合同。2019年3月6日，原告向臨海市綜合行政執(zhí)法局提交《關(guān)于臨海市餐廚垃圾處理試運行項目的報告》，載明“目前因為處置場地較小無法擴展，至今處于零收益虧損狀態(tài)，運行壓力較大，如繼續(xù)運行，我公司將涉（瀕）臨倒閉，為此我們特向貴局提出暫停運行的申請?！?019年4月28日，被告作出〔2019〕3號《常務會議紀要》，其中第七項載明：（一）采用目前國內(nèi)主流且較為成熟的“預處理＋厭氧消化＋沼氣發(fā)電”的工藝，處置我市餐廚（廚余）垃圾。（二）鑒于餐廚（廚余）垃圾處理設施選址一般緊鄰垃圾焚燒發(fā)電廠以避免“鄰避效應”、降低投資成本，同意浙江偉明環(huán)保股份有限公司在臨海市垃圾焚燒發(fā)電廠內(nèi)東北角的8.3畝土地，自行出資建設餐廚垃圾處理項目，日均處理能力為100噸。（三）在餐廚垃圾處理項目開工前，由市政府采取單一來源采購方式向偉明公司購買餐廚垃圾收運處置服務，服務年限5年，自項目正式投用開始計算；服務期滿后，在同等條件下，偉明公司擁有續(xù)簽全市餐廚垃圾收運處置服務合同的優(yōu)先權(quán)。原告認為會議紀要中的上述內(nèi)容侵害原告的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利及信賴利益，提起本案訴訟，請求撤銷被告作出的〔2019〕3號《常務會議紀要》第七項決定，訴訟費由被告承擔。
另查明，2019年9月12日，臨海市綜合行政執(zhí)法局作出《解除合同通知書》，決定解除與原告簽訂的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》，后原告向法院提起訴訟。三門縣人民法院于2019年11月28日作出（2019）浙1022行初19號行政判決書，查明事實中認定原告自2019年1月至7月的月收運處置量，分別為1月60011.8千克、2月28023.8千克、3月41816.2千克、4月28081.5千克、5月26036千克、6月25420千克、7月29701千克。該院認為臨海市綜合行政執(zhí)法局依據(jù)合同第十四條14.2.3和14.2.4規(guī)定解除合同的行為不符合合同約定，判決撤銷該《解除合同通知書》，《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》繼續(xù)履行。
再查明，2019年7月8日，臨海市發(fā)展和改革局作出關(guān)于臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項目核準的批復，核準臨海市偉明環(huán)保能源有限公司建設臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項目，項目設計處理量為150噸/天（100噸/天餐廚垃圾+50噸/天廚余垃圾），采用預處理+厭氧消化+沼氣綜合利用工藝。2019年12月3日，臨海市住房和城鄉(xiāng)建設局許可臨海市偉明環(huán)保能源有限公司餐廚（廚余）垃圾處理車間施工。
原審法院認為：一、浙江省高級人民法院作出的（2019）浙行終1613號行政裁定書已經(jīng)明確，案涉《常務會議紀要》第七項決定事項對原告衡態(tài)公司的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響，屬于行政訴訟的受案范圍。被告臨海市人民政府關(guān)于原告的起訴不符合法定條件的辯稱，該院不予支持。二、關(guān)于《常務會議紀要》第七項決定事項是否合法，有無侵犯原告的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益。該院認為，原告衡態(tài)公司的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益是基于其于2018年11月29日與臨海市綜合行政執(zhí)法局簽訂的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》。根據(jù)該合同書約定，處置餐廚垃圾量按20噸/日標準（暫定），處置范圍以主城區(qū)5個街道餐廚垃圾為主。服務期為合同簽訂之日起2年，如項目驗收達到質(zhì)量標準，如繼續(xù)實施該項目，優(yōu)先考慮與原告續(xù)簽合同。然而從原告2019年3月6日向臨海市綜合行政執(zhí)行局提交的《關(guān)于臨海市餐廚垃圾處理試運行項目的報告》看，原告其時已難以按照合同約定的標準量處置相應的餐廚垃圾。在原告無力處置的情況下，被告臨海市人民政府通過會議紀要確定啟動新的餐廚垃圾處理項目并無不當。原告認為第七項決定事項侵犯其續(xù)簽合同的優(yōu)先權(quán)，對此該院認為，優(yōu)先權(quán)的行使應以同等條件為前提。原告與臨海市綜合行政執(zhí)法局簽訂的合同書中約定“處置量按20噸/日標準”、“主城區(qū)5個街道餐廚垃圾為主”，與第七項決定事項中“日均處理能力為100噸”、“全市餐廚垃圾”，日處置量和處置范圍均不屬同等條件。原告認為該決定事項侵犯其優(yōu)先權(quán)的理由不能成立。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回原告衡態(tài)公司的訴訟請求。案件受理費人民幣50元，由原告衡態(tài)公司負擔。
衡態(tài)公司上訴稱：一、原審法院未認定上訴人2018年11月29日簽訂的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》系單一來源采購合同書，未對市政府采取單一來源采購方式向偉明公司購買餐廚垃圾收運處置服務合法性進行查明認定?！吨腥A人民共和國政府采購法》第三十一條規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：（一）只能從唯一供應商處采購的；……”。臨海市人民政府專題會議紀要〔2018〕80號明確臨海市僅上訴人一家擁有餐廚垃圾處理技術(shù)。被上訴人在回答法庭詢問時亦陳述上訴人和臨海市綜合行政執(zhí)法局簽訂合同時為當?shù)匚ㄒ灰患也蛷N垃圾處理企業(yè)。因此，政府采用單一來源方式向上訴人采購，符合法律規(guī)定的條件。2019年4月28日，被上訴人作出的《常務會議紀要》第七項決定向偉明公司采購餐廚垃圾處理服務，而偉明公司未投產(chǎn)，也不是本市唯一的餐廚垃圾處理供應商，不符合法律規(guī)定的單一來源采購的適用條件。黑水虻生物技術(shù)與厭氧發(fā)酵技術(shù)相比，在土地使用面積、處理后的二次污染、資源利用率、政府補貼、大建設周期等各項指標比較中，均具有明顯優(yōu)勢。無論從實際采購情況看，還是技術(shù)先進程度上看，上訴人完全符合餐廚垃圾處理的條件和要求，而《常務會議紀要》卻將衡態(tài)公司排除在餐廚垃圾處理市場之外，有違行政公平、公正。二、原審法院未查明《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》中關(guān)于“處置量按20噸/日標準（暫定）”的合同條款的正確理解，原審法院斷章取義錯誤認定“上訴人難以按照合同約定的標準量處置相應的餐廚處理”，有失公允。關(guān)于“處置量按20噸/日標準（暫定）”的理解，根據(jù)合同1.2條規(guī)定，試運行期內(nèi)餐廚垃圾處置不設保底量，按實際處置量結(jié)算。三門縣人民法院（2019）浙1022行初19號生效判決認定，“按照一般理解，合同對臨海市餐廚垃圾的處置量只是暫定為20噸/日，實際試運行過程中不設保底量，也就是不要求最低處置量，在結(jié)算上按實際處置量進行”；還認定“合同未約定上訴人具有餐廚垃圾處置量20噸義務?！倍瓕彿ㄔ赫J定上訴人“難以按照合同約定的標準量處置相應的餐廚垃圾”，該認定與前述生效判決相沖突，原審法院徑行作出錯誤認定有失公允。三、原審法院依據(jù)2019年3月6日上訴人向臨海市綜合行政執(zhí)法局提交的《關(guān)于臨海市餐廚垃圾處理試運行項目的報告》認定上訴人無力處置，認定事實錯誤。從字面意思，報告載明“目前因為處置場地較小無法擴展，至今將涉（瀕）臨倒閉，為此我們特向貴局提出暫停運行的申請”。上訴人并沒有表示自己無力處置，結(jié)合三門縣人民法院（2019）浙1022行初19號生效判決已經(jīng)查明臨海市綜合行政執(zhí)法局2019年3月18日作出回復要求上訴人按照合同繼續(xù)履行相關(guān)義務，并查明上訴人自2019年1月至7日每月均在履行餐廚垃圾的收運處置，且期間臨海市綜合行政執(zhí)法局一直按照約定支付相應的垃圾處置費用，從未提過上訴人無力處置的異議，表明上訴人具有履行合同的能力。關(guān)于為什么會提到“目前因為處置場地較小無法擴展”，上訴人提交的證據(jù)能反映出原因，因為臨海市有機廢棄物綜合處置中心項目建設方案中明確要求“2019年12月底前計劃建成日處理能力共170噸餐廚垃圾處理二期項目，2020年3月開始運行”，特別是在工作實施（一）臨海市有機廢棄物綜合處置中心項目情況匯報中“對于下一步的規(guī)劃和安排是計劃在東部、城區(qū)和西部利用建設用地再分別建設一座日處理能力為80噸、70噸和20噸的餐廚垃圾處置中心，目前已進入初步選址階段”。由此可以看出當時結(jié)合實際情況上級部門要求繼續(xù)實施餐廚垃圾處理項目，特別是將利用建設用地再分別建設一座日處理能力為80噸、70噸和20噸的餐廚垃圾處置中心，由于政府部門繼續(xù)實施餐廚垃圾處置項目，所以臨海市綜合行政執(zhí)法局當時與上訴人談新建垃圾處理場地選址，擴大處置能力，上訴人結(jié)合自己的處置能力作出臨海市餐廚垃圾黑水虻終端資源化日處理100噸的可行性報告，后來臨海市綜合行政執(zhí)法局不配合新建垃圾處理場地選址工作，遂才作出報告，該報告并不代表上訴人無力處置。臨海市人民政府也不是因為上訴人的報告才通過會議紀確定啟動新的餐廚垃圾處理項目，啟動日處理能力為100噸的餐廚垃圾處理項目本身就是和上訴人先前達成的計劃。四、原審法院不顧（2019）浙行終1613號判決確認的事實，作出錯誤認定，應認定《常務會議紀要》造成餐廚垃圾處置市場的混亂，侵害了上訴人的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利，損害了上訴人已經(jīng)取得的信賴利益。（2019）浙行終1613號判決已經(jīng)認定，上訴人“二審期間還提供了被上訴人下屬部門執(zhí)行案涉《常務會議紀要》第七項決定，一審期間相關(guān)餐廚垃圾單位已經(jīng)更換上訴人收送餐廚垃圾聯(lián)系電話，臨海市發(fā)展和改革局對偉明公司餐廚（廚余）垃圾處理項目核準批復、開展建設項目環(huán)境影響評價，臨海市綜合行政執(zhí)法局2019年9月16日發(fā)布以單一來源采購方式擬以偉明公司為供應商的餐廚（廚余）垃圾處理項目公示等材料”。臨海市綜合行政執(zhí)法局于2019年9月12日向上訴人寄送了《解除合同通知書》，該《解除合同通知書》目前已被三門縣人民法院判決撤銷，責令臨海市綜合行政執(zhí)法局繼續(xù)履行《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》。目前臨海市綜合行政執(zhí)法局無視生效判決，不履行義務，再一次于一審期間（2020年2月19日）向上訴人寄送解除合同律師函。（2019）浙行終1613號判決已經(jīng)認定“案涉《常務會議紀要》第七項決定事項具體明確，與上訴人在先簽訂的合同利益明顯沖突，決定事項已經(jīng)外化直接付諸實施”，特別是上訴人提交的合作備忘錄背景是2019年3月29日臨海市第十六屆政府第22次常務會議精神，原則同意偉明公司自行出資建設臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項目，還編制臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項目計劃進度安排表，《常務會議紀要》第七項內(nèi)容存在延續(xù)性，實際已經(jīng)涉及多個其他行政行為，對上訴人權(quán)利義務已經(jīng)產(chǎn)生實際影響，本案應當及時作出法律評析，也有利于阻卻之后當事人可能存在的訴累，懇請二審法院從根本上、實質(zhì)上化解本案糾紛，從源頭糾正違法行政，助力依法行政。上訴人認為，《常務會議紀要》第七項侵害了上訴人的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利，損害了上訴人已經(jīng)取得的信賴利益，《常務會議紀要》確定的偉明公司在臨海市餐廚垃圾采購方式、處置量、范圍、時間、續(xù)簽合同的優(yōu)先權(quán)等事項明顯涵蓋上訴人與臨海市綜合行政執(zhí)法局簽訂的合同書中約定的“單一性來源采購方式”“處置量按20噸/日標準（暫定）”“處置范圍以主城區(qū)5個街道餐廚垃圾為主（包括政府機關(guān)、事業(yè)單位等每日產(chǎn)生的剩菜剩飯（泔水）等）”“服務期限為合同簽訂之日起2年，如項目驗收達到質(zhì)量標準，如繼續(xù)實施該項目，優(yōu)先考慮與上訴人續(xù)簽合同”等事項，決定事項已經(jīng)外化直接付諸實施，對上訴人權(quán)利義務已經(jīng)產(chǎn)生實際影響，明顯不當，應予撤銷，原審法院的認定無視事實，因為在庭審時被上訴人明確表示垃圾處置量、范圍、時間、續(xù)簽合同的優(yōu)先權(quán)等事項是重合、涵蓋的。原審法院想當然認定優(yōu)先權(quán)的行使應以同等條件為前提，違背雙方真實意思表示?！杜R海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》中雙方并沒有約定續(xù)簽合同的優(yōu)先權(quán)是以同等條件為前提，結(jié)合上訴人提交的系列證據(jù)也能反映出，當時臨海市綜合行政執(zhí)法局意向后續(xù)項目的建設都由衡態(tài)公司處理運營，所以并沒有約定同等條件為前提，合同約定如繼續(xù)實施該項目，優(yōu)先考慮與上訴人續(xù)簽合同，而原審法院以日處置量和處置范圍均不屬同等條件為由，認為第七項決定未侵犯上訴人的優(yōu)先權(quán)，明顯有失偏頗?！冻諘h紀要》第七項決定事項侵犯上訴人續(xù)簽合同的優(yōu)先權(quán)，損害了上訴人已經(jīng)取得的信賴利益。五、原審法院在認定事實不清、錯誤的基礎上，適用法律錯誤。原審法院一方面認定《常務會議紀要》第七項決定對上訴人的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響，另一方面又認定被上訴人啟動新的餐廚垃圾處理項目并無不當，認為決定事項未侵犯優(yōu)先權(quán)，存在邏輯上的錯誤。上訴人認為《常務會議紀要》第七項決定確定的偉明公司在臨海市餐廚垃圾采購方式、處置量、范圍、時間、續(xù)簽合同的優(yōu)先權(quán)等事項，對上訴人的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響，違反《中華人民共和國政府采購法》，違反法定程序，存在越權(quán)代替下級機關(guān)直接作出決定之嫌，明顯不當，應當予以撤銷?；谏鲜隼碛?，上訴人認為《常務會議紀要》將上訴人近千萬資金投入和付出合盤推翻，于法是對規(guī)則的違背、對上訴人生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利的侵害；于情是對企業(yè)生存、發(fā)展和貢獻的漠視；于理是對環(huán)保建設的損害。原審法院認定事實不清、錯誤，適用法律錯誤，導致作出不公判決，嚴重損害了上訴人的合法權(quán)益，請求依法撤銷原審判決，改判撤銷臨海市人民政府〔2019〕3號《常務會議紀要》第七項決定或?qū)⒈景赴l(fā)回重審，本案一、二審訴訟費用由被上訴人承擔。
被上訴人臨海市人民政府在法定期限內(nèi)未提交書面答辯意見，其在本院調(diào)查、詢問過程中答辯稱：上訴人提出的上訴請求和理由依法均不能成立。2018年11月29日，臨海市綜合行政執(zhí)法局與上訴人簽訂《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》，明確約定“處理量按20噸／日標準，范圍為主城區(qū)5個街道餐廚垃圾為主”，與臨海市常務會議紀要第七項中提到的“日均處理能力為100噸”“全市餐廚垃圾”，無論是日處置量和處理范圍均為不一樣的條件，不屬于法律上的同等條件，不可能侵犯上訴人的優(yōu)先權(quán)。另外，上訴人沒有按約履行合同，其于2019年3月6日向臨海市綜合行政執(zhí)法局書面申請暫停運行。市政府的常務會議紀要第七項就是在這樣的背景下出臺的。餐廚垃圾處理是省政府在2018、2019這兩年期間重點抓的民生項目，該項目關(guān)系到臨海市120多萬人民群眾的生活以及臨海市××的形象。上訴人在2019年3月以后，基本上沒有按照合同的約定進行餐廚垃圾處置。特別是在2019年8月10日臺風以后完全停止了生產(chǎn)經(jīng)營行為。在這樣的情況下，臨海市綜合行政執(zhí)法局決定解除合同，上訴人不服，向三門縣人民法院提起行政訴訟，三門縣人民法院判決繼續(xù)履行合同。但此后到目前為止上訴人仍沒有進行任何的正常生產(chǎn)。上訴人以優(yōu)先權(quán)為由，就本案提起上訴，其上訴請求和理由顯然不能成立。綜上，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求駁回上訴，維持原判。
原審期間案件雙方當事人提交的全部證據(jù)材料，均由原審法院移送至本院。二審期間，雙方當事人均未提交新的證據(jù)材料。
本院經(jīng)審理查明，2018年7月16日，臨海市人民政府制定《臨海市有機廢棄物綜合處置中心項目建設方案》，明確衡態(tài)公司在臨海市啟動餐廚垃圾生物技術(shù)處理試點工作。2018年11月29日，臨海市綜合行政執(zhí)法局與衡態(tài)公司簽訂《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》，約定服務內(nèi)容為臨海市餐廚垃圾處理試運行，包括餐廚垃圾的收集、運輸及處置，處置量按20噸/日標準（暫定），處置范圍以主城區(qū)5個街道餐廚垃圾為主（包括政府機關(guān)、事業(yè)單位等每日產(chǎn)生的剩菜剩飯（泔水）等）。服務期為合同簽訂之日起2年。如項目驗收達到質(zhì)量標準，如繼續(xù)實施該項目，優(yōu)先考慮與原告續(xù)簽合同。2019年3月6日，衡態(tài)公司向臨海市綜合行政執(zhí)法局提交《關(guān)于臨海市餐廚垃圾處理試運行項目的報告》，載明：“目前因為處置場地較小無法擴展，至今處于零收益虧損狀態(tài)，運行壓力較大，如繼續(xù)運行，我公司將涉（瀕）臨倒閉，為此我們特向貴局提出暫停運行的申請?！迸R海市綜合行政執(zhí)法局于2019年3月18日作出《關(guān)于臨海市餐廚垃圾處理試運行項目暫停運行報告的回復》，回復中認為衡態(tài)公司提出暫停運行的理由與雙方簽訂的合同條款不符，要求衡態(tài)公司按照合同繼續(xù)履行相關(guān)義務，恢復已停運單位的餐廚垃圾收運處置工作，臨海市綜合行政執(zhí)法局將保留對衡態(tài)公司因私自停運產(chǎn)生損失的追訴權(quán)，如不及時整改，造成的一切后果由衡態(tài)公司承擔。2019年4月28日，臨海市人民政府作出〔2019〕3號《常務會議紀要》，其中第七項載明：（一）采用目前國內(nèi)主流且較為成熟的“預處理＋厭氧消化＋沼氣發(fā)電”的工藝，處置我市餐廚（廚余）垃圾。（二）鑒于餐廚（廚余）垃圾處理設施選址一般緊鄰垃圾焚燒發(fā)電廠以避免“鄰避效應”、降低投資成本，同意浙江偉明環(huán)保股份有限公司在臨海市垃圾焚燒發(fā)電廠內(nèi)東北角的8.3畝土地，自行出資建設餐廚垃圾處理項目，日均處理能力為100噸。（三）在餐廚垃圾處理項目開工前，由市政府采取單一來源采購方式向偉明公司購買餐廚垃圾收運處置服務，服務年限5年，自項目正式投用開始計算；服務期滿后，在同等條件下，偉明公司擁有續(xù)簽全市餐廚垃圾收運處置服務合同的優(yōu)先權(quán)。衡態(tài)公司認為會議紀要中的上述內(nèi)容侵害其生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)利及信賴利益，于2019年5月31日向原審法院提起本案訴訟，請求撤銷臨海市人民政府作出的〔2019〕3號《常務會議紀要》第七項決定。
另查明，2019年9月12日，臨海市綜合行政執(zhí)法局作出《解除合同通知書》，決定解除與衡態(tài)公司簽訂的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》，后衡態(tài)公司提起訴訟。三門縣人民法院于2019年11月28日作出（2019）浙1022行初19號行政判決，查明：衡態(tài)公司自2019年1月至7月的月收運處置量，分別為1月60011.8千克、2月28023.8千克、3月41816.2千克、4月28081.5千克、5月26036千克、6月25420千克、7月29701千克；臨海市綜合行政執(zhí)法局自2019年1月至4月按合同約定以每噸218元支付的餐廚垃圾處置服務費，分別為1月13082.57元，2月6109.18元，3月9115.93元，4月6121.76元。該院認定，合同未約定衡態(tài)公司具有餐廚垃圾日處置量20噸的義務，試運行過程中不要求最低處置量，按實際處置量進行結(jié)算，故衡態(tài)公司對餐廚垃圾的實際日處置量未違反合同約定，衡態(tài)公司自2019年3月初起停止收運城區(qū)學校產(chǎn)生的餐廚垃圾上雖構(gòu)成違約，但臨海市綜合行政執(zhí)法局并未向衡態(tài)公司發(fā)出要求限期改正、采取補救措施的書面通知，其依據(jù)合同第十四條14.2.3和14.2.4規(guī)定解除合同的行為不符合合同約定，遂判決撤銷該《解除合同通知書》，《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》繼續(xù)履行。該判決已發(fā)生法律效力。
2020年1月16日，臨海市綜合行政執(zhí)法局委托法律顧問向衡態(tài)公司郵寄《律師函》，要求其在30日內(nèi)全面恢復餐廚垃圾的收運和處置，否則將根據(jù)《合同法》第九十四條的規(guī)定行使“法定解除權(quán)”。2020年2月19日，臨海市綜合行政執(zhí)法局委托法律顧問再次向衡態(tài)公司發(fā)送《律師函》，以衡態(tài)公司收到前述《律師函》后，在指定期限內(nèi)仍不按合同約定履行全面恢復餐廚垃圾的收運和處置義務，嚴重違約狀態(tài)持續(xù)為由，解除雙方簽訂的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》。衡態(tài)公司提起訴訟，三門縣人民法院于2020年10月12日作出（2020）浙1022行初5號行政判決，認為：衡態(tài)公司未收到臨海市綜合行政執(zhí)法局于2020年1月16日郵寄的《律師函》，臨海市綜合行政執(zhí)法局在給予衡態(tài)公司寬限期的情況下，即在2020年2月19日再次發(fā)出律師函解除合同，依據(jù)不足，也不符合法定程序；同時涉案解除合同的律師函實際上是一種行使告知義務的通知，不具備作出行政行為時所具有的法律效力。據(jù)此，判決撤銷臨海市綜合行政執(zhí)法局于2020年2月19日作出的解除《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》的通知，《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》繼續(xù)履行。臨海市綜合行政執(zhí)法局不服該判決，向臺州市中級人民法院提起上訴，目前該案尚在二審審理中。
再查明，2019年7月8日，臨海市發(fā)展和改革局作出關(guān)于臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項目核準的批復，核準臨海市偉明環(huán)保能源有限公司建設臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項目，項目設計處理量為150噸/天（100噸/天餐廚垃圾+50噸/天廚余垃圾），采用預處理+厭氧消化+沼氣綜合利用工藝。2019年12月3日，臨海市住房和城鄉(xiāng)建設局許可臨海市偉明環(huán)保能源有限公司餐廚（廚余）垃圾處理車間施工。目前，該項目已基本建設完成。
還查明，臨海市偉明環(huán)保能源有限公司系浙江偉明環(huán)保股份有限公司的全資子公司。
本院認為，本案系上訴人衡態(tài)公司不服被上訴人臨海市人民政府作出的〔2019〕3號《常務會議紀要》第七項決定而提起的訴訟，故本案的審查事項是該決定事項的合法性。根據(jù)上訴理由、請求，答辯意見，結(jié)合原審判決要點，現(xiàn)就本案的爭議焦點評析如下：
一、臨海市人民政府作出被訴決定事項是否具有職權(quán)依據(jù)。
《浙江省餐廚垃圾管理辦法》第四條規(guī)定：“市、縣（市、區(qū)）人民政府應當加強對餐廚垃圾管理工作的領(lǐng)導和組織協(xié)調(diào)，將餐廚垃圾管理工作納入政府工作范圍?！钡诹鶙l規(guī)定：“市、縣（市）人民政府應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，將餐廚垃圾處理納入環(huán)境衛(wèi)生專項規(guī)劃，統(tǒng)籌安排餐廚垃圾收運、處置設施的布局、用地和規(guī)模。市、縣（市、區(qū)）人民政府應當按照環(huán)境衛(wèi)生專項規(guī)劃和國家、省有關(guān)規(guī)定，組織建設餐廚垃圾收運、處置設施和運行體系?！钡谄邨l第二款規(guī)定：“市、縣（市、區(qū)）人民政府可以通過購買服務、與社會資本合作等方式，推進餐廚垃圾收運、處置設施建設和運營?！睋?jù)此，臨海市人民政府具有組織領(lǐng)導轄區(qū)內(nèi)餐廚垃圾管理工作的職權(quán)依據(jù)，有權(quán)依法作出被訴決定事項。
二、以單一來源采購方式購買案涉餐廚垃圾收運處置服務是否符合法律規(guī)定。
《中華人民共和國行政許可法》第十二條第二項、第五十三條規(guī)定，實施有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等事項行政許可的，行政機關(guān)應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實施特許經(jīng)營的，適用本辦法?！钡诎藯l規(guī)定，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項目，應當向社會發(fā)布公開招標條件，通過公開招標，擇優(yōu)選擇特許經(jīng)營授予對象，并向社會公示中標結(jié)果。《浙江省餐廚垃圾管理辦法》第八條規(guī)定：“從事餐廚垃圾收運、處置活動應當具備相應的條件。市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門通過招標、特許經(jīng)營等方式確定餐廚垃圾收運企業(yè)、餐廚垃圾處置企業(yè)，并與其簽訂餐廚垃圾收運、處置經(jīng)營服務協(xié)議?！睋?jù)此，案涉餐廚垃圾收運處置項目的投資者或者經(jīng)營者，應依法采取公開招標的市場競爭機制確定。單一來源采購是《中華人民共和國政府采購法》所規(guī)定的非招標采購方式之一，該法第三十一條規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：（一）只能從唯一供應商處采購的；（二）發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；（三）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的?！北景钢?，臨海市人民政府未提供證據(jù)證明采取單一來源采購方式向偉明公司購買餐廚垃圾收運處置服務符合上述三個條件其中之一，其未經(jīng)公開招標程序，徑行確定偉明公司為臨海全市餐廚垃圾收運處置服務的投資者和經(jīng)營者，不符合法律規(guī)定。
三、被訴決定事項是否侵犯了衡態(tài)公司基于在先合同享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益和信賴利益。
被訴決定事項中關(guān)于餐廚垃圾的處理工藝、日處置量、處置范圍雖然不同于衡態(tài)公司和臨海市綜合行政執(zhí)法局簽訂的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》，但被訴決定事項系在該合同服務期內(nèi)作出，且明顯涵蓋了該合同的服務內(nèi)容，本院已生效的（2019）浙行終1613號行政裁定亦明確認定“案涉《常務會議紀要》議定事項……與上訴人（指衡態(tài)公司）之前簽訂尚有效的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》的合同利益明顯沖突……”。關(guān)于臨海市人民政府作出該具有利益沖突的決定事項，是否侵犯了衡態(tài)公司依據(jù)在先合同享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益和信賴利益問題。臨海市人民政府主張被訴決定事項是在衡態(tài)公司未按約履行合同，且于2019年3月6日向臨海市綜合行政執(zhí)法局書面提出暫停運行申請的背景下出臺的，之后衡態(tài)公司仍未按照合同的約定進行餐廚垃圾處置，特別是在2019年8月10日臺風以后到目前為止完全停止了生產(chǎn)經(jīng)營行為。本院認為：其一，被訴決定事項的合法性應以作出時是否具備事實和法律依據(jù)為判斷標準，衡態(tài)公司在此之后是否按約履行合同與被訴決定事項的合法性并無關(guān)聯(lián)。其二，依據(jù)案涉合同，衡態(tài)公司對臨海市餐廚垃圾收運處置行業(yè)的經(jīng)營權(quán)僅限于主城區(qū)5個街道，臨海市人民政府在不侵犯衡態(tài)公司在先合同權(quán)益的情況下，有權(quán)統(tǒng)籌安排其轄區(qū)范圍內(nèi)餐廚垃圾收運處置設施和運行體系。衡態(tài)公司與臨海市綜合行政執(zhí)法局簽訂的合同也并不產(chǎn)生限制其他企業(yè)參與臨海市餐廚垃圾收運處置行業(yè)競爭的效力。其三，餐廚垃圾的收運處置既要符合環(huán)保要求又具有很強的時效性，如不能及時有效進行收運處置將極大地影響城市市容、環(huán)境衛(wèi)生和公眾健康等公共利益，因此，在現(xiàn)有的餐廚垃圾收運處置設施和運行體系無法正常運作的情況下，市、縣人民政府基于其自身的職責，應當做好組織協(xié)調(diào)工作，及時采取有效措施或制定相應的預案。本案中，在衡態(tài)公司于2019年3月主動向臨海市綜合行政執(zhí)法局申請暫停運行并擅自停止收運城區(qū)學校產(chǎn)生的餐廚垃圾的情況下，臨海市人民政府作出被訴決定事項可以認為確系事出有因。但衡態(tài)公司提出的暫停運行申請并未獲得準許，臨海市綜合行政執(zhí)法局明確要求衡態(tài)公司繼續(xù)履行合同義務，此后衡態(tài)公司雖然存在擅自停止部分收運處置服務的違約行為，但從2019年3月、4月的收運處置量和服務費的支付情況看，雙方均未停止履行合同。根據(jù)生效判決的認定，在被訴決定事項作出之前，衡態(tài)公司對餐廚垃圾的實際日處置量未違反合同約定，臨海市綜合行政執(zhí)法局亦未作出解除合同的決定。在案涉合同效力未被否定且合同雙方仍實際履行的情況下，臨海市人民政府決定將包括衡態(tài)公司處置范圍內(nèi)的餐廚垃圾，向其他企業(yè)采購收運處置服務，并更改了工藝類型，侵犯了衡態(tài)公司依據(jù)在先合同產(chǎn)生的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益。其四，案涉合同關(guān)于“服務期為合同簽訂之日起2年。如項目驗收達到質(zhì)量標準，如繼續(xù)實施該項目，優(yōu)先考慮與衡態(tài)公司續(xù)簽合同”的約定，使衡態(tài)公司對于合同服務期滿后行政機關(guān)繼續(xù)在合同約定的服務范圍內(nèi)使用黑水虻生物技術(shù)開展餐廚垃圾處置以及雙方繼續(xù)合作產(chǎn)生了合理預期，形成了依法應予保護的信賴利益。被訴決定事項的內(nèi)容隱含了不再與衡態(tài)公司合作的意思表示，侵犯了其信賴利益。
綜上，臨海市人民政府作出被訴決定事項侵犯了衡態(tài)公司依據(jù)在先合同享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益和信賴利益，且決定以單一來源采購方式購買案涉購買餐廚垃圾收運處置服務不符合法律規(guī)定，依法本應撤銷。但被訴決定事項所涉臨海市餐廚垃圾收運處置設施的布局和建設方案事關(guān)公共利益，且客觀上衡態(tài)公司自2019年8月至案涉合同約定的服務期屆滿前均未恢復生產(chǎn)經(jīng)營，導致案涉合同約定范圍內(nèi)的餐廚垃圾主要依靠傳統(tǒng)的焚燒方式由臨海市偉明環(huán)保能源有限公司的垃圾焚燒發(fā)電廠進行焚燒，而該公司在垃圾焚燒發(fā)電廠旁新建的餐廚垃圾處理項目亦已基本完工，撤銷被訴決定事項會對社會公共利益造成重大損害，據(jù)此，應確認被訴決定事項違法。原審判決適用法律錯誤，依法應予撤銷。衡態(tài)公司認為由此造成損失的，可以依法尋求救濟。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項、第八十九條第一款第二項之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷浙江省臺州市中級人民法院（2020）浙10行初3號行政判決；
二、確認被上訴人臨海市人民政府于2019年4月28日作出的〔2019〕3號《常務會議紀要》第七項決定違法。
一、二審案件受理費人民幣各50元，均由被上訴人臨海市人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長 許勤
審判員 惠憶
審判員 黃寒
二〇二〇年十二月十四日
書記員 張維