七、瓊山法院11號(hào)行政判決認(rèn)定：“該項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案被批準(zhǔn)實(shí)施后，原告海南世外桃源公司便在堆插村啟動(dòng)該項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)，利用該村前面的水塘堤岸的荒坡廢地、邊角地建起了慢行系統(tǒng)接待中心、雨林餐廳、客房等21幢二層樓房及水上休閑平臺(tái)，還在水塘對(duì)面的坡地上建設(shè)3幢辦公區(qū)的樓房。同時(shí)，原告還為堆插村建設(shè)約4公里的水泥硬化的村莊道路和村內(nèi)巷道，為村民建設(shè)1個(gè)養(yǎng)殖小區(qū)，2個(gè)100立方米的沼氣池，打一口深水井供自來(lái)水至村中每家每戶?！?/div>
該判決認(rèn)為：“舊州鎮(zhèn)堆插村新農(nóng)村休閑旅游建設(shè)項(xiàng)目，是瓊山區(qū)人民政府通過(guò)招商引進(jìn)的經(jīng)瓊山區(qū)人民政府批準(zhǔn)和瓊山區(qū)發(fā)改委立項(xiàng)備案的項(xiàng)目，是海南省農(nóng)業(yè)廳確定為省休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和瓊山區(qū)重點(diǎn)休閑旅游項(xiàng)目。原告海南世外桃源公司正是通過(guò)瓊山區(qū)人民政府的招商進(jìn)來(lái)與第三人堆插村民小組簽訂該項(xiàng)目合作建設(shè)協(xié)議的。該《合作協(xié)議書》主要約定由第三人提供土地和生態(tài)資源，原告投入資金進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。從現(xiàn)場(chǎng)來(lái)看，原告開(kāi)發(fā)建設(shè)的涉案建筑物主要是利用沿著堆插村南側(cè)一個(gè)自然形成的水塘岸邊的荒坡地及村中的空閑地和宅基地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的，多數(shù)建筑物一半面積以上延伸到水面上，只有水塘對(duì)面的三幢辦公樓房是建設(shè)在灌木叢地上，且該項(xiàng)目建設(shè)用地符合?？谑型恋乩每傮w規(guī)劃。因此被告認(rèn)定原告擅自占用集體農(nóng)用地進(jìn)行新農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)屬定性錯(cuò)誤。該項(xiàng)目是瓊山區(qū)人民政府通過(guò)招商途徑引進(jìn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，且瓊山區(qū)人民政府也要求被告給原告完善用地審批手續(xù)。但被告在該項(xiàng)目符合土地利用規(guī)劃，沒(méi)有給予原告限期補(bǔ)辦用地審批手續(xù)的情況下，便對(duì)原告和第三人作出退還非法占用的土地，沒(méi)收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并按非法占用土地面積6793.37平方米處每平方米30元罰款，共計(jì)罰款203801元的行政處罰，屬處罰失當(dāng)。另，被告提供的全部證據(jù)也不能充分證明原告開(kāi)發(fā)該項(xiàng)目建設(shè)的涉案建筑物全部是占用農(nóng)用地。因此，被告認(rèn)定原告在未辦理合法用地手續(xù)的情況下，擅自將瓊山區(qū)舊州鎮(zhèn)堆插村南側(cè)的集體農(nóng)用地用于合作開(kāi)發(fā)建設(shè)的違法事實(shí)，主要證據(jù)不足?！?/div>
市國(guó)土局不服，向?？谥性禾崞鹕显V。?？谥性?76號(hào)行政判決經(jīng)審理查明的事實(shí)與一審判決查明的事實(shí)基本一致。該判決認(rèn)為：根據(jù)《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。市國(guó)土局向桃源公司告知擬作出的行政處罰為“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀”及罰款203801元，但954號(hào)處罰決定給予的處罰卻是“退還非法占用的土地，沒(méi)收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”及罰款203801元。市國(guó)土局將原先在處罰告知書中告知當(dāng)事人的“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”的處罰措施，變更為“沒(méi)收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”，而“限期拆除”和“沒(méi)收”是兩種不同的處罰措施，市國(guó)土局并未就變更的行政處罰履行法定的告知義務(wù)，違反法定程序。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第3目的規(guī)定，被訴行政行為違反法定程序的，判決撤銷。綜上所述，市國(guó)土局的上訴理由不能成立，一審判決認(rèn)定事實(shí)基本清楚，處理結(jié)果并無(wú)不當(dāng)，應(yīng)予維持。依照《行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決：駁回上訴，維持原判。
根據(jù)該證據(jù)，本院查明以下事實(shí)：
瓊山法院11號(hào)行政判決認(rèn)定：桃源公司通過(guò)政府招商引資與堆插村簽訂合作開(kāi)發(fā)協(xié)議；涉案項(xiàng)目建設(shè)利用的是荒坡廢地、邊角地、灌木叢坡地，不是直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地；桃源公司為支持新農(nóng)村建設(shè)采取了多項(xiàng)舉措；954號(hào)處罰決定認(rèn)定桃源公司擅自占用集體農(nóng)用地進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目定性錯(cuò)誤、處罰失當(dāng)。對(duì)上述事實(shí)，海口中院176號(hào)行政判決沒(méi)有作出相反的認(rèn)定；該判決撤銷954號(hào)處罰決定的理由是程序違法。
二審中，本院組織各方當(dāng)事人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查。涉案項(xiàng)目建設(shè)情況與一審判決查明的事實(shí)一致；桃源公司支持新農(nóng)村建設(shè)的情況與1號(hào)《說(shuō)明》載明的情況相符，本院予以確認(rèn)。
一審期間雙方當(dāng)事人提交的證據(jù)均已移送至本院。本院對(duì)一審判決認(rèn)定的其他事實(shí)予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，本案審查的是152號(hào)處罰決定的合法性。
一、關(guān)于涉案項(xiàng)目建設(shè)是否構(gòu)成非法占地的問(wèn)題
2004年修訂的《土地管理法》第六十條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。第四十四條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”根據(jù)本案查明的事實(shí)，堆插村以土地出資占有項(xiàng)目份額，以土地使用權(quán)入股的形式與桃源公司合作建設(shè)鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目，利潤(rùn)按產(chǎn)權(quán)比例分成，因涉案項(xiàng)目用地按土地利用總體規(guī)劃被確定為建設(shè)用地，按照2004年修訂的《土地管理法》第六十條、第四十四條的規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部國(guó)土資發(fā)〔2010〕155號(hào)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)土部155號(hào)通知）規(guī)定：“在以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷等的用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，按非農(nóng)建設(shè)用地管理。確需建設(shè)的，必須符合土地利用規(guī)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)?！眹?guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部國(guó)土資發(fā)〔2014〕127號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)土部127號(hào)通知）規(guī)定：“以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂(lè)；以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，”“必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理?！北景钢?，涉案項(xiàng)目從名稱、性質(zhì)、合作雙方以及建筑物的構(gòu)成情況來(lái)看，屬于農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目、休閑農(nóng)莊項(xiàng)目，應(yīng)依法依規(guī)按建設(shè)用地管理，辦理非農(nóng)建設(shè)用地審批手續(xù)。但直至152號(hào)處罰決定作出之時(shí)，涉案項(xiàng)目用地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)尚未辦結(jié)，構(gòu)成非法占地的事實(shí)清楚。
二、關(guān)于152號(hào)處罰決定認(rèn)定事實(shí)是否清楚，適用法律是否正確，程序是否合法的問(wèn)題
《行政處罰法》第三十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)；違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰?！薄缎姓V訟法》第七十條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)摹！备鶕?jù)本案查明的事實(shí)，152號(hào)處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，程序違法，應(yīng)予撤銷。
（一）152號(hào)處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清
主要理由：
一是152號(hào)處罰決定遺漏共同違法行為人。根據(jù)2004年修訂的《土地管理法》第六十條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)?！逗Ｄ辖?jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》（1999年修訂）第二條規(guī)定：集體所有土地使用權(quán)可以依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與他人聯(lián)合舉辦企業(yè)，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本以租賃、承包、聯(lián)營(yíng)、股份合作等多種形式投資開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。租賃與股份合作是兩種不同的合作模式。對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民而言，前者主要是收取租金，利益是靜態(tài)的、短期的；后者則可以分享產(chǎn)業(yè)增值收益，利益是動(dòng)態(tài)的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的。農(nóng)村、農(nóng)民與企業(yè)共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，更有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)村、農(nóng)民的積極性，有效整合土地資源。本案中，涉案項(xiàng)目按招商政策要求采取“公司+農(nóng)戶”的合作模式，這就使得堆插村與桃源公司之間不再是傳統(tǒng)的、普通的、簡(jiǎn)單的土地租賃關(guān)系，而是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地出資占有項(xiàng)目股份，并按產(chǎn)權(quán)比例分成，雙方雖未共同成立新的公司，本質(zhì)上仍是以土地使用權(quán)入股的形式與招商企業(yè)合作建設(shè)鄉(xiāng)村休閑旅游項(xiàng)目。并且，對(duì)于雙方合作建設(shè)堆插村新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，既是瓊山區(qū)政府《申請(qǐng)用地指標(biāo)函》確認(rèn)的事實(shí)，也是舊州鎮(zhèn)政府在協(xié)議上簽章確認(rèn)的事實(shí)；既是瓊山法院11號(hào)行政判決、?？谥性?76號(hào)行政判決認(rèn)定的事實(shí)，也是市國(guó)土局954號(hào)處罰決定認(rèn)定的事實(shí)，故堆插村與桃源公司都是涉案項(xiàng)目非法占地的行為人。152號(hào)處罰決定只處罰提供資金的一方，對(duì)涉案項(xiàng)目建設(shè)的違法行為實(shí)施主體認(rèn)定事實(shí)不清；堆插村作為提供土地的一方，只按份額獲取收益而無(wú)不利后果，顯失公平；如此處罰，對(duì)村集體非法供地亦不能起到應(yīng)有的懲戒作用。
二是瓊山區(qū)政府對(duì)涉案項(xiàng)目用地2017年土地利用現(xiàn)狀地類調(diào)整、海口市“多規(guī)合一”規(guī)劃調(diào)整的情況沒(méi)有調(diào)查清楚并相應(yīng)地確定行政處罰的內(nèi)容。行政行為應(yīng)當(dāng)基于其作出時(shí)的事實(shí)作出判斷、認(rèn)定和處理，本案中，152號(hào)處罰決定所依據(jù)的土地利用現(xiàn)狀地類，是2009年第二次全國(guó)土地調(diào)查時(shí)的狀況，并根據(jù)當(dāng)時(shí)的土地現(xiàn)狀地類分別作出責(zé)令退還非法占用的332.64平方米土地并罰款、沒(méi)收在非法占用的7125.33平方米土地上新建的建筑物和其他設(shè)施并罰款的處罰決定。152號(hào)處罰決定的作出時(shí)間，是2019年4月；而在2017年之前，國(guó)土部門已啟動(dòng)涉案項(xiàng)目用地土地利用現(xiàn)狀調(diào)整工作，在152號(hào)處罰決定作出時(shí)，該項(xiàng)工作是否已經(jīng)完成，瓊山區(qū)政府沒(méi)有調(diào)查清楚。按照2017年度土地變更調(diào)查成果載明的情況，涉案項(xiàng)目部分用地的土地利用現(xiàn)狀地類為村莊、道路等建設(shè)用地，不屬于農(nóng)用地；對(duì)其中已變更為建設(shè)用地的四至、面積以及尚未變更為建設(shè)用地的四至、面積，瓊山區(qū)政府亦均未調(diào)查清楚。涉案項(xiàng)目用地是否在已經(jīng)調(diào)整的建設(shè)用地范圍內(nèi)，是否應(yīng)按調(diào)整后的土地利用現(xiàn)狀地類進(jìn)行處罰，確定責(zé)令退還土地和沒(méi)收建筑物的面積，152號(hào)處罰決定對(duì)此認(rèn)定事實(shí)不清。
（二）152號(hào)處罰決定適用法律錯(cuò)誤
主要理由：
一是152號(hào)處罰決定認(rèn)定涉案項(xiàng)目建設(shè)構(gòu)成非法占地的法律依據(jù)錯(cuò)誤。152號(hào)處罰決定認(rèn)為涉案項(xiàng)目建設(shè)違反了2004年修訂的《土地管理法》第二條、第四十三條的規(guī)定。該法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”即152號(hào)處罰決定認(rèn)為涉案項(xiàng)目建設(shè)必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地。第六十條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。第四十四條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，”“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！薄逗Ｄ辖?jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》（1999年修訂）第二十四條規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用的，由市、縣、自治縣人民政府?dāng)M定方案，由省土地行政主管部門提出申請(qǐng)，經(jīng)省土地行政主管部門審核后，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。如上所述，涉案項(xiàng)目是農(nóng)家樂(lè)、休閑農(nóng)莊項(xiàng)目，不是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；堆插村以土地使用權(quán)入股的形式與桃源公司合作建設(shè)，根據(jù)《舊州鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020）》，涉案項(xiàng)目用地土地利用總體規(guī)劃已調(diào)整為建設(shè)用地（以風(fēng)景名勝設(shè)施用地為主），項(xiàng)目建設(shè)符合規(guī)劃。為實(shí)施該規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照2004年修訂的《土地管理法》第六十條、第四十四條，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》（1999年修訂）第二十四條等規(guī)定，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。另外，關(guān)于建設(shè)用地的種類，《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》（1999年修訂）第二條規(guī)定：集體所有土地使用權(quán)可以依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與他人聯(lián)合舉辦企業(yè)，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。按照國(guó)土部155號(hào)通知、國(guó)土部127號(hào)通知關(guān)于農(nóng)業(yè)休閑觀光項(xiàng)目“按非農(nóng)建設(shè)用地管理”的規(guī)定，建設(shè)用地也并非僅指國(guó)有建設(shè)用地。152號(hào)處罰決定要求涉案項(xiàng)目建設(shè)必須申請(qǐng)使用國(guó)有建設(shè)用地，適用法律錯(cuò)誤。
二是152號(hào)處罰決定對(duì)涉案項(xiàng)目用地是否屬于2004年修訂的《土地管理法》第四十三條的“但書”情形，沒(méi)有作出分析認(rèn)定。國(guó)土資源部國(guó)土資發(fā)﹝2001﹞255號(hào)《關(guān)于印發(fā)試行<土地分類>的通知》規(guī)定，建設(shè)用地的二級(jí)分類之一是“公用設(shè)施用地”，其種類之一為“瞻仰景觀休閑用地”，包括名勝古跡、景點(diǎn)、公園、廣場(chǎng)、公用綠地等。國(guó)務(wù)院第二次全國(guó)土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室國(guó)土調(diào)查辦發(fā)〔2009〕24號(hào)《關(guān)于開(kāi)展第二次全國(guó)土地調(diào)查城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)匯總有關(guān)事項(xiàng)的通知》規(guī)定：土地利用現(xiàn)狀分類的一級(jí)分類之一為“公共管理與公共服務(wù)用地”，其種類之一為“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”。本案中，根據(jù)《舊州鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2010-2020）》，涉案土地主要為風(fēng)景名勝設(shè)施用地，按上述規(guī)定，屬于建設(shè)用地中的“公共管理與公共服務(wù)用地”、“公用設(shè)施用地”。另外，根據(jù)《投資指南》載明的情況，行政機(jī)關(guān)在招商引資過(guò)程中，明確涉案項(xiàng)目“符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針政策，符合海南建設(shè)國(guó)際旅游島的發(fā)展戰(zhàn)略，是促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)民增收的具有一定公益性的社會(huì)投資項(xiàng)目?！睆膶?shí)際情況來(lái)看，桃源公司積極支持新農(nóng)村建設(shè)，出資硬化村莊道路、村巷道，為村民建設(shè)養(yǎng)殖小區(qū)、沼氣池，打深水井供自來(lái)水至村中每家每戶，建設(shè)防洪堤，開(kāi)發(fā)30余畝荒坡地整合土地資源等，新農(nóng)村建設(shè)本身即具有一定的公益性。152號(hào)處罰決定對(duì)涉案項(xiàng)目建設(shè)是否具有公益性，涉案項(xiàng)目用地是否屬于“公共管理與公共服務(wù)用地”、“公用設(shè)施用地”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”用地，沒(méi)有作出分析認(rèn)定，影響了案件的定性和處理。
（三）152號(hào)處罰決定程序違法
2017年修訂的《行政處罰法》第三十八條規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定，”“在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格?！北景钢?，涉案項(xiàng)目企業(yè)投資較大，責(zé)令退還土地和沒(méi)收地上建筑物屬于較重的行政處罰。瓊山區(qū)政府作出152號(hào)處罰決定，應(yīng)當(dāng)由本級(jí)政府行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定，并在作出決定之前由從事行政處罰決定審核的人員進(jìn)行審核。瓊山區(qū)政府未提交相關(guān)證據(jù)證明履行上述程序，不符合2017年修訂的《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，程序違法。
本案中，桃源公司認(rèn)為，152號(hào)處罰決定屬于重復(fù)處罰。根據(jù)本案查明的事實(shí)，2012年12月，市國(guó)土局作出954號(hào)處罰決定之后，桃源公司沒(méi)有進(jìn)行擴(kuò)建、改建，沒(méi)有新的違法事實(shí)，152號(hào)處罰決定與954號(hào)處罰決定所針對(duì)的是同一違法行為?！缎姓V訟法》第七十一條規(guī)定：“人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為?！比嗣穹ㄔ号袥Q撤銷行政行為并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為后，行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為要受到法院撤銷判決所認(rèn)定事實(shí)和闡述理由的約束，不得以同一事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。該規(guī)定是通過(guò)判決的形式要求行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，旨在避免循環(huán)訴訟。另一方面，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第九十條第二款規(guī)定：“人民法院以違反法定程序?yàn)橛?，判決撤銷被訴行政行為的，行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為不受行政訴訟法第七十一條規(guī)定的限制。”本案中，瓊山法院11號(hào)行政判決以認(rèn)定事實(shí)不清、程序違法為由判決撤銷954號(hào)處罰決定；?？谥性?76號(hào)行政判決對(duì)一審判決認(rèn)定的事實(shí)予以確認(rèn)，判決撤銷的理由則是程序違法。按照上述司法解釋的規(guī)定，瓊山區(qū)政府作出152號(hào)處罰決定，并不違反《行政訴訟法》第七十一條的規(guī)定。故對(duì)桃源公司的該項(xiàng)主張，本院不予支持。至于桃源公司主張的政府信賴?yán)姹Ｗo(hù)問(wèn)題，如有相關(guān)損失，可依法另行尋求法律救濟(jì)。
綜上，152號(hào)處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，程序違法，應(yīng)予撤銷。一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律和判決結(jié)果錯(cuò)誤，亦應(yīng)予以撤銷。桃源公司的上訴請(qǐng)求和部分上訴理由成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、第三款，第七十條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)、第（三）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷海南省?？谑兄屑?jí)人民法院（2019）瓊01行初694號(hào)行政判決；
二、撤銷海口市瓊山區(qū)人民政府于2019年4月4日向海南世外桃源休閑農(nóng)業(yè)有限公司作出的瓊山土資執(zhí)字﹝2019﹞152號(hào)《行政處罰決定書》。
一、二審案件受理費(fèi)各50元共100元，由被上訴人?？谑协偵絽^(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
附本判決相關(guān)法律依據(jù)
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》
第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：
（一）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；
（二）原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤或者適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的，依法改判、撤銷或者變更；
（三）原判決認(rèn)定基本事實(shí)不清、證據(jù)不足的，發(fā)回原審人民法院重審，或者查清事實(shí)后改判；
（四）原判決遺漏當(dāng)事人或者違法缺席判決等嚴(yán)重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發(fā)回原審人民法院重審。
原審人民法院對(duì)發(fā)回重審的案件作出判決后，當(dāng)事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發(fā)回重審。
人民法院審理上訴案件，需要改變?cè)瓕徟袥Q的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)被訴行政行為作出判決。
第七十條行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：
（一）主要證據(jù)不足的；
（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；
（三）違反法定程序的；
（四）超越職權(quán)的；
（五）濫用職權(quán)的；
（六）明顯不當(dāng)?shù)摹?/div>
審 判 長(zhǎng) 聶海波
審 判 員 吳天月
審 判 員 單 宇
二〇二〇年十二月八日
法官助理 梁 棚
書 記 員 賴麗安