【第958號(hào)】高世銀非國家工作人員受賄案——村民委員會(huì)主任在村自行修建道路中收受他人賄賂的如何定性
一、基本案情
被告人高世銀，男，1955年10月4日出生，原系綦江縣永新鎮(zhèn)長田村村民委員會(huì)主任。2010年10月30日因涉嫌犯受賄罪被逮捕。
重慶市綦江縣人民檢察院以被告人高世銀犯受賄罪，向綦江縣人民法院提起公訴。
被告人高世銀對指控的事實(shí)及罪名無異議，但辯解其系在投案途中被偵查機(jī)關(guān)抓獲，并如實(shí)供述了自己的罪行，具有自首情節(jié)，提請法庭對其從輕處罰。其辯護(hù)人提出，高世銀檢舉他人犯罪，且積極退贓，提請法庭對其從輕或者減輕處罰。
綦江縣人民法院經(jīng)公開審理查明：
2007年12月，綦江縣公路建設(shè)指揮部規(guī)定村級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目由鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，后又明確村級(jí)公路可由村民委員會(huì)在鎮(zhèn)政府監(jiān)督指導(dǎo)下自建，縣財(cái)政對每公里補(bǔ)貼30萬元，不足部分由鎮(zhèn)、村自籌。2009年3月，綦江縣永新鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府規(guī)定，新改建村級(jí)公路由各村組織施工，鎮(zhèn)政府每公里追加補(bǔ)貼4萬元。鎮(zhèn)政府為此成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織全鎮(zhèn)公路建設(shè)項(xiàng)目的申報(bào)、規(guī)劃、招投標(biāo)和組織實(shí)施，同時(shí)要求各村成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由村黨支部書記任組長、村委會(huì)主任任副組長，負(fù)責(zé)本村公路建設(shè)管理協(xié)調(diào)和公路籌資投勞等工作。
2009年5月，重慶市綦江縣永新鎮(zhèn)長田村村民委員會(huì)召集村民代表會(huì)議，決定通過自籌資金、社會(huì)募捐和政府補(bǔ)貼，硬化該村“柑木”公路。同年6月5日，時(shí)任長田村村民委員會(huì)主任的被告人高世銀以村民委員會(huì)的名義，書面承諾將該工程交給蘭文仕承包，蘭文仕遂向馮鷹、王斌收取項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓費(fèi)20余萬元，并于次日給予高世銀好處費(fèi)6萬元。同月12日，高世銀以長田村村民委員會(huì)的名義，與馮鷹、王斌掛靠的重慶斌鑫建筑工程有限公司簽訂施工合同。但鎮(zhèn)政府認(rèn)為該合同違反簽訂程序，遂將該工程交給吳某承包。后高世銀等人與吳某協(xié)商，吳某將工程轉(zhuǎn)讓給馮鷹、王斌等。一審期間，高世銀退回贓款6萬元。此外，高世銀在關(guān)押期間檢舉他人非法持有槍支，經(jīng)查證屬實(shí)。
綦江縣法院認(rèn)為，被告人擔(dān)任綦江縣永新鎮(zhèn)長田村村民委員會(huì)主任期間，在修建本村公路的村內(nèi)事務(wù)活動(dòng)中，利用職務(wù)之便，非法收受他人6萬元，為他人謀取利益，其行為構(gòu)成非國家工作人員受賄罪。高世銀系在接到通知到鎮(zhèn)政府后被帶至偵查機(jī)關(guān)，又系在法制教育后才供認(rèn)罪行，故不構(gòu)成自首。綜合高世銀犯罪情節(jié)和立功、退贓情節(jié)，可以對其從輕處罰。據(jù)此，依照《刑法》第163條、第64條、第68條之規(guī)定，綦江縣法院以被告人犯非國家工作人員受賄罪，判處有期徒刑一年二個(gè)月。
宣判后，被告人高世銀未提起上訴，檢察機(jī)關(guān)亦未抗訴，該判決已發(fā)生法律效力。
二、主要問題
村民委員會(huì)主任在村自行修建道路中收受他人賄賂的，如何定性？
三、裁判理由
本案在審理過程中，對被告人的行為如何定性形成兩種意見：一種意見認(rèn)為，“柑木”公路硬化工程是有關(guān)政府部門依據(jù)國家機(jī)關(guān)的行政管理職能組織實(shí)施的，是“政府工程”，不屬于公路所在村村內(nèi)事務(wù)。高世銀作為長田村村民委員會(huì)主任，協(xié)助永新鎮(zhèn)政府監(jiān)督、管理和組織實(shí)施工程的相關(guān)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論。另一種意見認(rèn)為，該工程系在村農(nóng)民集體土地上進(jìn)行的公共建設(shè)項(xiàng)目，縣、鎮(zhèn)政府雖然有經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，但該工程建設(shè)仍屬村民自治范疇的行為，而非政府行為。高世銀組織實(shí)施“柑木”.公路硬化工程，是具體履行村民委員會(huì)對村集體事務(wù)的自我管理、自我服務(wù)職責(zé)，不屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。
我們贊同后一種意見。具體理由如下：
?。ㄒ唬┙?jīng)村民代表會(huì)議決定，在村集體土地上自行修建道路，屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)
“柑木”公路硬化工程所占土地的性質(zhì)為農(nóng)民集體所有土地，而非國有土地。根據(jù)《土地管理法》第十條的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理”。第八條第二款規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。而國土資源部對在集體所有的土地上修建并管理的道路的權(quán)屬則作了進(jìn)一步明確。國土資源部印發(fā)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十二條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村在集體所有的土地上修建并管理的道路、水利設(shè)施用地，分別屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村農(nóng)民集體所有?！睋?jù)此，各級(jí)政府在農(nóng)民集體土地上修建道路等公共設(shè)施，只有經(jīng)法定程序，將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并按標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償后，才能把農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地。本案中，綦江縣建設(shè)鄉(xiāng)村道路，并不是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后由有關(guān)政府部門組織建設(shè)，而是由政府補(bǔ)貼部分資金，在不改變土地性質(zhì)的前提下，由各村自行修建并負(fù)責(zé)給予農(nóng)戶相應(yīng)補(bǔ)償。所以，綦江縣、永新鎮(zhèn)兩級(jí)政府雖然給予了相應(yīng)X的資金補(bǔ)貼，并規(guī)定鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)工程的組織實(shí)施，以及鎮(zhèn)政府或者鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下的村民委員會(huì)為道路建設(shè)的責(zé)任主體，但均未改變“柑木”公路所占土地的性質(zhì)為村集體土地。
“柑木”公路硬化工程屬于長田村村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，建設(shè)主體為長田村及村民委員會(huì)。關(guān)于村民委員會(huì)的主體性質(zhì)、工作職能，《村民委員會(huì)組織法》作了十分明確的規(guī)定?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！钡诎藯l規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！北景钢?，“柑木”公路硬化工程，系在村農(nóng)民集體土地上建設(shè)的公共項(xiàng)目，系村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，永新鎮(zhèn)政府賦予鎮(zhèn)公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組對全鎮(zhèn)公路建設(shè)項(xiàng)目的申報(bào)、規(guī)劃、招投標(biāo)和組織實(shí)施的權(quán)力，不及于“柑木”公路硬化工程。長田村村民代表會(huì)議依法有權(quán)決定硬化“柑木”公路，村民委員會(huì)具體執(zhí)行村民代表會(huì)議的決定，是合法的修路主體。
?。ǘ┍桓嫒瞬粚儆凇捌渌勒辗蓮氖鹿珓?wù)的人員，以國家工作人員論”的情形
從立法沿革和相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定來看，村民委員會(huì)等村基層組織人員從事村民自治范圍內(nèi)的活動(dòng)不屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。（1）全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)向全國人大常委會(huì)所作的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋（草案）》的說明中，建議全國人大常委會(huì)把《刑法》九十三條第二款解釋為“農(nóng)村村民委員會(huì)等基層組織依法……從事村公共事務(wù)的管理工作屬于依法從事公務(wù)，應(yīng)以國家工作人員論”。但全國人大常委會(huì)最終刪除了“從事村公共事務(wù)的管理工作”，改為“協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作”。（2）最高人民檢察院《關(guān)于貫徹執(zhí)行全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋的通知》明確指出：“對村民委員會(huì)等村基層組織人員從事屬于村民自治范圍的經(jīng)營、管理活動(dòng)不能適用《解釋》的規(guī)定?！备鶕?jù)上述法律及文件規(guī)定，高世銀組織、實(shí)施“柑木”公路硬化工程建設(shè)，屬于從事村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，不能“以國家工作人員論”。
同時(shí)，依據(jù)綦江縣、永新鎮(zhèn)兩級(jí)政府的相關(guān)規(guī)定，雖然高世銀有協(xié)助政府從事指導(dǎo)工程建設(shè)及監(jiān)管政府補(bǔ)貼資金等行政管理工作的責(zé)任，但是高世銀未利用這種便利，而是利用其代表長田村村民委員會(huì)組織、實(shí)施“柑木”公路硬化工程建設(shè)具有的便利條件收受賄賂，被告人實(shí)施犯罪與協(xié)助政府工作無關(guān)。
綜上，只有依法把村農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，在該土地上修建道路等公共設(shè)施才屬于公務(wù)活動(dòng)，系“政府工程”。反之，相關(guān)建設(shè)活動(dòng)仍然屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)，建設(shè)主體為村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)。從事村民自治范圍經(jīng)營、管理活動(dòng)的村民委員會(huì)人員，不屬于其他依照法律從事公務(wù)的人員。如果該類人員利用上述便利條件，非法收受他人財(cái)物，為他人謀取利益構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)以非國家工作人員受賄罪追究刑事責(zé)任。