【201914025】基層組織人員職務犯罪的認定
文/廖麗紅，方曉澤
【裁判要旨】
社區(qū)工作站的工作人員可以認定為基層組織人員?；鶎咏M織人員是否協(xié)助人民政府從事行政管理工作，應當從實質(zhì)上判斷行為是否體現(xiàn)政府的管理意志，注意從行為人所從事的公務性質(zhì)、內(nèi)容、來源進行區(qū)分。雖然基層組織人員協(xié)助非政府部門完成某一實施階段的工作，但整體上該項目屬于政府管理，并非屬于村民（居民）自治范圍的內(nèi)部事務，也應當認定基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作。
□案號 一審：（2014）深中法刑二初字第19號 二審：（2018）粵刑終396號
【案情】
公訴機關：廣東省深圳市人民檢察院。
被告人：周偉思、范勝命。
2003年底至2004年初，廣東省深圳市龍崗區(qū)南聯(lián)村委會（南聯(lián)社區(qū)居委會）欲自行進行南聯(lián)小學片區(qū)舊城改造項目，項目面積為20100平方米。南聯(lián)社區(qū)居委會決定交由被告人范勝命任法定代表人的泰德建實業(yè)公司進行拆遷開發(fā)，并由泰德建實業(yè)公司負責引進沃爾瑪以收取租金。2004年2月，龍崗街道辦計劃將南聯(lián)小學片區(qū)約17萬平米土地向龍崗區(qū)政府申報舊城改造，南聯(lián)社區(qū)居委會不能再自行處置該地塊。此時，范勝命引進沃爾瑪失敗，且其資金實力已不足以承擔擴大以后的改造項目，范勝命推薦了法定代表人為葉某的葉氏電氣公司作為南聯(lián)小學片區(qū)舊城改造項目的開發(fā)商。2004年5月，龍崗區(qū)政府把南聯(lián)小學片區(qū)納入城市更新年內(nèi)計劃；6月，龍崗街道辦發(fā)函確認葉氏電氣公司具有該項目的開發(fā)權；7月，龍崗區(qū)城市推進辦同意對該項目立項；8月，葉氏電氣公司與龍崗街道辦簽訂拆遷補償協(xié)議，作為開發(fā)商對南聯(lián)小學片區(qū)舊城改造項目進行拆遷。
起初，由龍崗街道辦設立南基公司專門進行拆遷談判，但收效甚微。自2006年起，天基公司（葉氏電氣公司2005年變更后名稱）開始直接和被拆遷戶進行拆遷談判。在舊城改造項目拆遷期間，被告人周偉思先后擔任南聯(lián)社區(qū)居委會主任、南聯(lián)社區(qū)工作站副站長、常務副站長，其舊城改造工作的職責之一是協(xié)助政府推動城市更新及市政工程拆遷談判。周偉思和被告人范勝命采取多種方式對天基公司的拆遷談判進行大力協(xié)助，為天基公司節(jié)省了大量的拆遷補償款。其中，周偉思幫助天基公司于2011年6月在深惠路段70-120米拆遷范圍內(nèi)拆遷四棟物業(yè)，于2011年9月用訴訟方式清走租戶謝某。天基公司法定代表人葉某為感謝周偉思在此兩次拆遷中的幫助，分兩次送給周偉思400萬元。周偉思將該款存至本人在農(nóng)村商業(yè)銀行南聯(lián)支行的賬戶中。
2011年9月，天基公司將南聯(lián)小學片區(qū)舊城改造項目轉(zhuǎn)讓給遠洋地產(chǎn)有限公司，天基公司獲利20多億元。天基公司轉(zhuǎn)讓舊城改造項目后，范勝命向周偉思提出由自己出面向葉某索要錢款。范勝命找到葉某后，葉某表示為感謝范勝命多年的幫助，愿意給其500萬元。范勝命嫌少不同意，提出要2500萬元。葉某考慮到后續(xù)的舊城改造項目自己仍有少部分股權，還需要周偉思和范勝命的幫助，同意支付范勝命2500萬元。范勝命又提出還需要感謝周偉思，葉某即找到周偉思，經(jīng)商談后，葉某通過地下錢莊等方式共向周偉思支付2000萬元。
廣東省深圳市人民檢察院認為，在該起犯罪中，被告人周偉思構成受賄罪，被告人范勝命系受賄罪的共犯，亦構成受賄罪，向深圳市中級人民法院提起公訴。
被告人周偉思及其辯護人辯稱：公訴機關指控周偉思在該起犯罪中收受葉某2400萬元構成受賄罪不當，周偉思應構成非國家工作人員受賄罪。理由：周偉思不是國家工作人員，在本案中也不屬于其他依照法律從事公務人員，客觀上也無利用職務之便；本案南聯(lián)小學片區(qū)改造拆遷、安置補償及談判工作是被拆遷戶與天基公司之間的民商事行為，與政府行政職能無關。
【審判】
深圳中院經(jīng)審理認為，被告人周偉思系南聯(lián)社區(qū)工作站副站長，后任常務副站長，而社區(qū)工作站屬于深圳市龍崗區(qū)龍崗街道辦的派出機構。在職責方面，社區(qū)工作站具有協(xié)助拆遷談判的義務，且該舊城改造項目整體上屬于政府管理的項目，故周偉思可以視為依法從事公務的人員。被告人周偉思身為依法從事公務的人員，利用協(xié)助政府進行拆遷工作的職務便利，為葉某及其公司提供拆遷談判等幫助，收受葉某給予的2400萬元，其行為已構成受賄罪。被告人周偉思歸案后如實供述犯罪，是坦白，依法可從輕處罰；被告人周偉思積極退繳贓款，具有悔罪表現(xiàn)，依法可酌情從輕處罰。深圳中院一審對周偉思該起犯罪事實以受賄罪判處有期徒刑11年，并處罰金200萬元。
一審宣判后，被告人周偉思、范勝命未提出上訴，深圳市人民檢察院提起抗訴。
二審審理過程中，廣東省人民檢察院認為抗訴不當，向廣東省高級人民法院撤回抗訴。
2018年8月22日，廣東高院作出裁定，準許廣東省檢察院撤回抗訴。
【評析】
2000年，全國人民代表大會常務委員會根據(jù)實務界和理論界反映比較突出的、亟待解決的村民委員會等村基層組織人員的身份認定問題作出立法解釋，即《關于刑法第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《立法解釋》）。該解釋列舉式規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列七項行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的其他依照法律從事公務的人員。這七項工作分別是：（一）救災、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國有土地的經(jīng)營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。2003年最高人民法院印發(fā)的《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》（以下簡稱《會議紀要》）又進一步規(guī)定：其他依照法律從事公務的人員應當具有兩個特征：一是在特定條件下行使國家管理職能。二是必須依照法律規(guī)定從事公務。具體包括：……（3）協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會、居民委員會等農(nóng)村和城市基層組織人員；（4）其他由法律授權從事公務的人員。《會議紀要》明確了農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會等基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員，以及協(xié)助人民政府從事行政管理的人員，可以成為貪賄受賄類的犯罪主體。隨著城鄉(xiāng)一體化建設步伐的加快，基層組織內(nèi)職務犯罪現(xiàn)象愈加突出。由于基層組織工作人員身份的特殊性及從事事務的復雜性，司法實踐中對基層組織人員職務犯罪的主體認定和犯罪對象的適用范圍等方面存在較大分歧，影響了案件的及時、準確處理。
本案中，爭議的焦點在于：《立法解釋》是否適用于城市社區(qū)工作站工作人員；如何認定基層組織人員的職務行為是否屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作。
一、城市社區(qū)工作站工作人員是否屬于其他依照法律從事公務的人員
目前我國部分省市地區(qū)，如廣東深圳、福建廈門等地，創(chuàng)新城市社區(qū)管理模式，在社區(qū)居委會之外獨立設置社區(qū)工作站，以社區(qū)為單位，以工作站的形式治理基層。案件處理過程中，控辯雙方，一審、二審對周偉思作為社區(qū)工作站的工作人員是否屬于刑法意義上的基層組織人員，存在不同理解。
一種觀點認為，憲法第一百一十一條規(guī)定，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，因此，居民委員會與村民委員會的性質(zhì)是同一的。社區(qū)工作站承接了居民委員會一部分工作職能，但社區(qū)工作站不同于居民委員會。雖然《深圳市社區(qū)工作站管理試行辦法》對社區(qū)工作站的成立、經(jīng)費來源、工作內(nèi)容、人員管理作了明確規(guī)定，卻未明確社區(qū)工作站的法律定位、性質(zhì)及身份，因此不宜將社區(qū)工作站的工作人員認定為《立法解釋》規(guī)定的具有刑法意義上的基層組織人員。
另一種觀點認為，深圳的社區(qū)工作站模式推行的是工作站與居委會并行的管理模式?！渡钲谑猩鐓^(qū)工作站管理試行辦法》規(guī)定，社區(qū)工作站在街道黨工委和街道辦事處的領導下開展工作，主要職責是承辦政府職能部門在社區(qū)開展的治安、衛(wèi)生、人口、計生、文化、法律、科教、民政、就業(yè)、維穩(wěn)綜治和離退休人員管理等工作，以及其他由各區(qū)政府確定需要進人社區(qū)的工作事項?？梢?，社區(qū)工作站與居民委員會均屬于街道辦事處在社區(qū)的工作平臺?！稌h紀要》規(guī)定，協(xié)助街道辦事處從事行政管理工作的居民委員會等城市基層組織人員，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的其他依照法律從事公務的人員。因此，社區(qū)工作站的工作人員在協(xié)助人民政府從事行政管理工作時，可以認定為《立法解釋》及《會議紀要》規(guī)定的刑法意義上的基層組織人員。
筆者認可第二種觀點。村民委員會與居民委員會是群眾自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，不屬于政府機關，其工作人員沒有國家編制，不享受國家工作人員待遇，所從事的事務也不完全是國家公務，還包括依法從事村自治事務、村經(jīng)營事務等。因此，對上述人員不能簡單地以國家工作人員論。但是實踐中，基層組織工作人員除了管理自治事務外，還要協(xié)助上級人民政府完成國家各項行政事務，又具有一定的行政管理職能，實際上承擔著大量政府行政工作。對這些人員來說，他們往往能夠利用協(xié)助政府行使行政管理職能的機會進行權力尋租。這些問題如果不能正確地處理，就會影響基層組織中的反腐敗工作。因此，對基層組織所從事的各類事務必須區(qū)別對待和處理。隨著城市管理中心的下移，作為區(qū)政府派出機關的城市街道管理機構不得不將大量行政性事務向社區(qū)轉(zhuǎn)移，使得居委會承擔起原不是它所承擔的任務，影響了居民自治的有效發(fā)展。在“議行分設”的原則指導下，社區(qū)管理體制進行了改革，把不屬于社區(qū)居委會工作職責的行政性工作分離出來，交由社區(qū)工作站協(xié)助處理，目前社區(qū)工作站這一機構已在深圳各轄區(qū)全面設立。對于村、居委會等基層群眾自治組織中的工作人員在協(xié)助從事行政管理工作時，可以認定為依照法律從事公務的人員，那么屬于街道辦派出機構的社區(qū)工作站的工作人員在協(xié)助從事行政管理工作時，亦應當認定為依照法律從事公務的人員。
二、協(xié)助人民政府從事行政管理工作與從事村內(nèi)自治事務的區(qū)分
基層組織人員能否認定為依法從事公務的國家工作人員，除其身份角色外，關鍵在于其從事的事務性質(zhì)。司法實踐中，法院在處理具體案件過程時，在判斷基層組織工作人員是利用協(xié)助人民政府從事行政管理工作的職務便利，還是利用管理村內(nèi)事務的職務便利存在一定難度。本案中，對城中村進行舊城改造，是由街道辦事處與開發(fā)商簽訂改造合作協(xié)議合作實施，拆遷合同均由開發(fā)商與被拆遷戶居民簽訂，而非街道辦與居民簽訂。故對周偉思在協(xié)助完成舊城改造時是否屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作，存在不同理解。
一種觀點認為，在認定村基層組織人員是否屬于國家工作人員時，不能認為與政府打交道的所有事務都是協(xié)助政府從事行政管理工作，只有以政府的名義協(xié)助政府行事才屬于從事公務。某些工作事項雖系政府主導，但具體的實施工作非政府部門負責，村基層組織人員在協(xié)助非政府部門從事某一階段的具體工作時，并非代表政府的意志，故并非是履行政府的行政管理職能。
另一種觀點認為，村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作，并不以政府授權委托關系的存在為必須，必須在實質(zhì)上判斷行為是否體現(xiàn)政府的管理意志，只要村基層組織人員客觀上實施了協(xié)助人民政府從事行政管理工作的行為，就可以認定政府與村基層組織人員具有委托授權關系。雖然村基層組織人員協(xié)助非政府部門完成某一實施階段的工作，但整體上該項目屬于政府管理，并非屬于村民自治范圍的內(nèi)部事務，故應當認定村基層組織人員屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作。
筆者贊同第二種觀點。《立法解釋》雖未明確舊城改造屬于基層組織人員協(xié)助人民政府從事的行政管理工作，但為準確把握立法精神提供了可供遵循的途徑。
?。ㄒ唬┡f城改造屬于國家管理職能
國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條規(guī)定：“市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償之作?！薄渡钲谑谐鞘懈罗k法》第八條規(guī)定，各區(qū)政府組織轄區(qū)內(nèi)拆除重建類更新項目的實施?！渡钲谑谐鞘懈罗k法實施細則》第二條規(guī)定：“市查違和城市更新工作領導小組負責領導全市城市更新工作，對全市城市更新工作涉及的重大事項進行決策?！鄙鲜鲛k法和實施細則證明，城市更新屬于政府職能。
《深圳市城市更新辦法實施細則》第三十三條規(guī)定，對于拆除重建類城市更新，實施方式包括合作實施和政府組織實施。其中合作實施是指城中村改造項目中，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織繼受單位可以與單一市場主體通過簽訂改造合作協(xié)議合作實施；政府組織實施是政府通過公開方式確定項目實施主體，或者由政府城市更新實施機構直接實施。如果采取合作實施的方式，合作方是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和房產(chǎn)公司，則與政府職能關系較弱。如果采取政府組織實施的方式，政府作為一方主體出現(xiàn)，應當認為與政府職能有關。本案中，葉某的天基公司先跟南聯(lián)社區(qū)居委會簽訂合同，后來又跟龍崗街道辦簽訂拆遷補償協(xié)議。如果采取的是合作實施的方式，天基公司與南聯(lián)社區(qū)居委會簽訂合同即可，沒有必要再和街道辦簽訂一次合同。對此周偉思和葉某兩人都有供述。周偉思供述稱在南聯(lián)舊城改造納入市里的項目后，南聯(lián)居委會已經(jīng)沒有拆遷合作單位的決策權。葉某供述稱南聯(lián)社區(qū)簽訂的是南聯(lián)小學建筑物的拆遷補償合同，而土地的開發(fā)使用必須要街道辦同意，因此土地開發(fā)的決定權是在街道辦，必須跟街道辦簽訂合同。因此，本案中的合作方式應當認定為政府組織實施，屬于政府職能范圍。
此外，涉案拆遷工作屬于大運會的配套工程，更是政府主導實施的一項重要工作，龍崗街道辦專門為此成立了領導小組，政府職能的特征更為明顯。
?。ǘ┍桓嫒酥軅ニ紖⑴c拆遷屬于從事公務
社區(qū)工作站是街道辦的派出機構，街道辦領導社區(qū)工作站，主要承擔政府職能部門在社區(qū)內(nèi)的各項工作職能。社區(qū)工作站的具體職責中沒有列出拆遷這項職能，但包括承辦區(qū)人民政府交辦的、與其工作手段相適應的其他工作任務。在城市更新工作中，拆遷是其中極其重要的組成部分，沒有社區(qū)工作站的介入難以完成?！渡钲谑谐鞘懈罗k法實施細則》要求社區(qū)工作站積極維護城市更新活動的正常秩序。《深圳市龍崗區(qū)城中村（舊村）改造實施辦法（試行）》要求各街道城中村改造管理職能部門協(xié)助改造單位開展改造項目的拆遷補償和安置工作。上述規(guī)定都對社區(qū)工作站的拆遷職責作出了具體的規(guī)定，因此，社區(qū)工作站的拆遷職責是有法可依的。被告人周偉思在協(xié)助完成拆遷工作時，實際上就是在履行公務。
證人證言以及被告人周偉思的供述也證實，所有相關人員包括周偉思本人都認為其參與的拆遷行為屬于公務行為。證人楊某、鄧某、姚某等街道辦領導的證言證實，他們都知道拆遷是自己的一項重要工作，街道辦領導直接給社區(qū)工作站副站長周偉思布置征地拆遷的任務，要求其組織落實完成，周偉思在完成任務后均會反饋辦理結果。據(jù)此，拆遷屬于社區(qū)工作站的職責范圍之內(nèi)，周偉思作為南聯(lián)社區(qū)工作站常務副站長，屬于其他依照法律從事公務的人員。
政府在舊城改造中實際起到了宏觀管理作用，主要體現(xiàn)在立項舊城改造計劃、引入舊城改造公司、制定舊城改造方案、監(jiān)督舊城改造落實，具體的舊城改造拆遷工作一般是由引入的舊城改造公司負責。但在整個舊城改造工作實施的過程中，政府并不缺位，特別是在舊城改造公司遇到困難的時候，政府會及時介入推動舊城改造。本案中，天基公司在舊城改造拆遷工作進展緩慢的時候直接打報告給街道辦，葉某也是直接找街道辦的主任請求協(xié)助，街道辦主任要求周偉思協(xié)助做好拆遷工作。從形式上看，周偉思是協(xié)助天基公司進行拆遷，但究其實質(zhì)，周偉思也是在完成領導交辦的任務。
綜上，周偉思作為社區(qū)工作站的副站長，利用協(xié)助政府進行舊城改造工作的職務便利，為葉某及其公司提供拆遷談判等幫助，收受葉某給予的2400萬元，其行為構成受賄罪。一審判決是正確的。
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