裁判要旨
根據 《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作，并對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，對其行為后果承擔法律責任。由此可知，在國有土地上房屋征收與補償工作中，市縣級人民政府、房屋征收部門以及房屋征收實施單位的職責分工不同，所應承擔的法律責任也不同。
市、縣級人民政府對本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作負有法定職責，在沒有責任主體對行政強制行為負責的情況下，人民法院可以根據法定職責及證據材料作出認定或推定。但在法律法規(guī)規(guī)定清楚、部門職責明確的情況下，對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為，應當由房屋征收部門承擔法律責任。
基本案情
2016年，甲政府發(fā)布房屋征收決定，楊某某的房屋位于征收范圍內。在征收補償方案確定的簽約期限內，經多次協(xié)商，房屋征收部門與楊某某未能達成征收補償協(xié)議。之后，楊某某的房屋被拆除。楊某某向法院起訴要求確認甲政府強制拆除其房屋的行政行為違法。甲政府認為其未實施被訴強制拆除行為，不是適格被告。
一審法院認為，另案查明的事實可以證明涉案房屋系被甲政府成立的臨時性機構安排施工人員拆除，臨時性機構對外所作出行政行為的法律效力，應當由成立其的甲政府承擔責任，故而判決確認甲政府強制拆除楊某某房屋的行政行為違法。甲政府認為，涉案房屋是被房屋征收實施單位的工作人員安排拆遷人員拆除，應當由實施單位或委托實施單位的房屋征收部門承擔法律責任。
二審法院認為，甲政府系作出涉案房屋征收決定的機關，對該案所涉房屋征收工作負總責，涉案強拆行為的法律后果由甲政府承擔并無不當。
甲政府不服一、二審裁判結果，向最高人民法院申請再審。
爭議焦點
對于國有土地上房屋征收與補償過程中強制拆除行為的責任主體應當如何確定的問題，有兩種不同觀點：
第一種觀點認為，強制拆除房屋行為一般會對公民的財產權造成重大影響，無論是從法律上還是政策上，都應當至少由縣級以上人民政府組織實施。事實上，無論具體實施強制拆除房屋行為的主體是辦事處或是村鎮(zhèn)，基本上是在政府的默許甚至統(tǒng)一指揮下進行的，這些行為應當視為委托，由縣級以上人民政府承擔法律責任。對于被拆除房屋位于市、縣級人民政府確定的征收范圍內的情況，由于被征收人往往無能力自行準確識別實施強制拆除的行為主體，因此，除非市、縣級人民政府能夠舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由其他主體違法強拆，人民法院可以依法推定強制拆除行為系市、縣級人民政府或其委托的主體實施。此外，市、縣級人民政府對本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作負有主體責任，對拆除行為負有監(jiān)督管理的職責，出于實質解決糾紛的考慮，強制拆除行為的法律后果由市、縣級人民政府承擔并無不當。
第二種觀點認為，房屋征收與補償工作量大面廣，不可能都由縣級以上人民政府具體實施。市、縣級人民政府根據 《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條第2款的規(guī)定，確定房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。房屋征收部門雖然是由“市、縣級人民政府確定”，但其職責并非由市、縣級人民政府授權，也非由市、縣級人民政府委托，其和市、縣級人民政府一樣，都是在該條例的授權之下以自己的名義履行職責。依法成立并能獨立承擔責任的房屋征收部門，不僅應當對以自己的名義作出的行政行為承擔法律責任，還應當對其委托的房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任。
裁判結果
一審：確認甲政府強制拆除楊某某房屋的行政行為違法。
二審：駁回上訴，維持原判。
再審審查：指令再審。
評析
一、關于強制拆除房屋行政案件的適格被告問題《行政訴訟法》第49 條第（2）項規(guī)定，提起訴訟應當有明確的被告。對于提起行政訴訟的原告來說，只要起訴時 “所訴被告具體、明確，同時符合其起訴條件就應當立案受理”。具體到強制拆除房屋行政案件中，被征收人或其他利害關系人向法院提供了被訴行政機關的名稱等信息足以使被告與其他行政機關相區(qū)別的，即可認定有明確的被告，同時符合其他起訴條件的，人民法院應當立案受理；起訴狀所提供的被告信息不足以認定明確的被告的，人民法院可以告知被征收人或其他利害關系人進行補正。因此，對強制折除房屋行政案件的原告來說，向法院提供了被告名稱和證據材料，能夠初步證明是行政主體實施的強制拆除行為，并不會給被征收人或者利害關系人增加額外的舉證要求或訴訟負擔。當然，行政訴訟的適格被告還應當符合實質性要件，也就是《行政訴訟法》第26條第1款規(guī)定的，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告”。又按照《行政訴訟法》第40條第（3）項的規(guī)定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。這里的事實根據，就包括被告作出被訴行政行為的相關事實根據。就強制拆除房屋行政案件而言，原告在提起行政訴訟時還應當提交初步證據證明被告實施了被訴強制拆除房屋行為。本案中，楊某某向法院起訴要求確認甲政府強制拆除其房屋的行政行為違法，同時提供了房屋征收決定、另案生效裁判文書等證據材料，符合法定起訴條件，人民法院應當立案受理。甲政府認為其僅是作為征收主體作出了征收決定，并未實施被訴強制拆除房屋行為，不是強制拆除房屋行政案件的適格被告，在應訴過程中也提供了相關證據材料。在案件的審理過程中，人民法院就應當根據雙方提交的所有證據，查明甲政府是否實施或者委托了相關組織實施了被訴強制拆除房屋行為，以確認甲政府是否為本案適格被告。二、關于國有土地上房屋征收與補償過程中強制拆除行為的責任主體應當如何確定的問題被征收人位于征收決定范圍內的合法房屋被強制拆除后，被征收人提供的證據能夠初步證明是行政主體實施但無行政主體承認實施了強制拆除行為的，人民法院可以根據行政主體的法定職責及證據材料推定強制拆除實施主體。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第4條、第5條、第6條的規(guī)定，市、縣級人民政府，房屋征收部門，房屋征收實施單位，上述三家是國有土地上房屋征收與補償工作的主要參與主體，尤其是市、縣級人民政府與其所確定的房屋征收部門，在國有土地上房屋征收與補償工作中的職責分工各有不同，所應承擔的法律責任也不同。具體來說，市、縣級人民政府負責本行政區(qū)城的房屋征收與補償工作，通常作為征收主體主要責任作出房屋征收決定、房屋征收補償決定等工作。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，市、縣級人民政府的具體職責包括：（1）確定房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作（第4條）；（2）為了公共利益的需要作出房屋征收決定（第3條）;（3）組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見 （第10條）；（4）將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布，根據規(guī)定組織聽證會并根據聽證會情況修改方案（第11條)，(5）進行社會穩(wěn)定風險評估，涉及被征收人數量較多的情況下召開政府常務會議討論決定（第12 條);(6）作出房屋征收決定后及時公告(第13條)：（7）對被征收人給予補償，制定補助和獎勵辦法對被征收人給予補助和獎勵（第17條）；（8）對符合住房保障條件的被征收人優(yōu)先給予住房保障(第18條)；(9）為選擇房屋產權調換的被征收人提供用于產權調換的房屋并計算、結清差價，按照規(guī)定提供改建地段或者就近地段的房屋(第21 條）；(10）對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設的依法予以處理，作出房屋征收決定前組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理（第24條）；(11）作出補償決定并予以公告（第26條）；（12）依法申請人民法院強制執(zhí)行補償決定(第28條)。根據《國有土地上房屋征收與補償條例》所規(guī)定的市、縣級人民政府的上述職責，實踐中，由市、縣級人民政府作為被告承擔法律責任的情形主要包括針對房屋征收決定或者房屋補償決定提起的行政訴訟。除此之外，還存在其他以市、縣級人民政府為被告的行政訴訟，例如，被征收人針對市、縣級人民政府在房屋征收決定、補償決定的形成過程中是否組織過方案論證，是否征求過公眾意見，是否將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布，是否按要求召開聽證會并據此修改方案，是否進行過社會穩(wěn)定性風險評估或政府常務會議討論，以及征收補償方案的公布，征收決定和補償決定的公告范圍、方式等提起政府信息公開方面的訴訟；被征收人針對市、縣級人民政府是否及時對被征收人給予補償，是否及時制定補助和獎勵辦法，是否優(yōu)先給予符合住房保障條件的被征收人住房保障，是否為選擇房屋產權調換的被征收人提供用于產權調換的房屋等情形，可能提起行政不作為訴訟;被征收人或其他利害關系人對于市、縣級人民政府針對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設行為以及房屋征收補償中的一些處罰行為，可能提起行政處罰訴訟，被征收人或其他利害關系人在市、縣級人民政府依法申請人民法院理制執(zhí)行補償決定后，對于在強制執(zhí)行階段因市、縣級人民政府的過錯造成的其合法權益受侵害實務情形，可能以市、縣級人民政府為被告提起相關行政訴訟。房屋征收部門的具體職責包括：(1）委托房屋征收實施單位，承擔房層征收與補償的具體工作，對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房層征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任 （第5條）；（2)擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府（第10條），（3）做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作（第13條)；(4）對房屋征收范圍內房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，在房屋征收范圍內向被征收人公布調查結果（第15條)；（5）向被征收人支付搬遷費，向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉用房 （第22 條）；（6）與被征收人訂立補償協(xié)議（第25條)；(7）報請市、縣級人民政府作出補償決定（第26條);(8）建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布（第29條)。實踐中，房屋征收部門因承擔著組織實施的職責，很多情形下作為行政訴訟的被告承擔法律責任，包括：委托房屋征收實施單位承擔房屋征收與補償的具體工作，對房屋征收實施單位在委托范圍內的行為承擔法律責任；是否履行擬定征收補償方案并報市、縣級人民政府的法定職責；是否履行對征收范圍內房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調查登記并在房屋征收范圍內向被征收人公布調查結果的法定職責；是否向因征收房屋造成搬遷的被征收人支付搬遷費，向選擇房屋產權調換的被征收人支付臨時安置費或者提供周轉用房；是否與被征收人訂立補償協(xié)議以及補償協(xié)議訂立后因不履行補償協(xié)議約定的義務產生的糾紛；是否建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布等。本案中，根據涉案項目房屋征收決定，征收主體為甲政府，征收部門為乙住建局，具體征收工作委托丙政府組織實施。乙住建局作為能夠獨立承擔法律責任的行政主體，對丙政府在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為承擔法律責任。在沒有責任主體對本案被訴強制拆除行為承擔法律責任的情況下，人民法院可以根據行政主體的法定職責及證據材料作出認定或推定，但在法律法規(guī)規(guī)定內容清晰、部門職責明確的情況下，不能機械地認定房屋征收與補償工作中所有的行為后果均應當由甲政府承擔。綜上，人民法院在審理該類案件時，應當在對證據材料進行綜合審查的基礎上認定或者推定行為實施主體，對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的征收與補償行為，法律后果根據法律法規(guī)規(guī)定應當由依法成立并能獨立承擔責任的房屋征收部門承擔法律責任。