全國(guó)法院系統(tǒng)2022年度優(yōu)秀案例分析三等獎(jiǎng)
田某訴北京市東城區(qū)人民政府永定門外街道辦事處強(qiáng)制拆除房屋案——后續(xù)行為案件中對(duì)關(guān)聯(lián)先行行為的審查認(rèn)定【內(nèi)容摘要】本案例涉及行政行為違法性的繼承問(wèn)題。在先的責(zé)令限期拆除決定因超過(guò)法定起訴期限而不可爭(zhēng)訟，且有屬于無(wú)效行政行為之嫌，與之構(gòu)成“事實(shí)要件—結(jié)果”關(guān)系的強(qiáng)制拆除行為繼承其違法性而被確認(rèn)違法。生效裁判對(duì)責(zé)令限期拆除決定進(jìn)行了實(shí)質(zhì)審查，既明確了責(zé)令限期拆除決定實(shí)體上認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤的問(wèn)題，也指出了責(zé)令限期拆除決定和強(qiáng)制拆除行為程序違法的問(wèn)題，體現(xiàn)出整體性司法審查的理念。本案裁判說(shuō)理充分，判決方式得當(dāng)，有力規(guī)制了違建查處領(lǐng)域的相關(guān)違法行為，為公民提供了更為有效的權(quán)利救濟(jì)，對(duì)于同類案件的審理具有較好的示范意義。
【關(guān)鍵詞】強(qiáng)制拆除 責(zé)令限期拆除 違法性繼承 實(shí)質(zhì)審查【裁判要旨】1.在訴強(qiáng)制拆除行為的案件中，若責(zé)令限期拆除決定已超過(guò)起訴期限，法院仍可基于全面審查原則對(duì)責(zé)令限期拆除決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。當(dāng)責(zé)令限期拆除決定存在違法性時(shí)，應(yīng)確認(rèn)作為后續(xù)行政行為的強(qiáng)制拆除行為也具有違法性。2.在對(duì)建成時(shí)間較早、存續(xù)期間規(guī)劃等管理規(guī)范發(fā)生變化的建筑物或構(gòu)筑物的性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，法院應(yīng)充分考慮建筑物或構(gòu)筑物的形成年代、法律規(guī)范變更情況、行政管理狀況、實(shí)際使用狀況等因素，不能以未滿足當(dāng)前法定許可條件為由，一律認(rèn)定為違建。【相關(guān)法條】《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六條 人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第四十四條 對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。
【基本案情】原告（上訴人）田某訴稱：北京市東城區(qū)某號(hào)院內(nèi)共有5間房屋，其中北房3間，南房2間。某號(hào)院內(nèi)房屋由其父田某海（2018年去世）于1960年左右建造，田某香（田某之姐）居住使用南房，田某居住使用北房西數(shù)第1間，另外2間北房自田某海去世后閑置。2007年，北京市東城區(qū)住房和城市建設(shè)委員會(huì)向北京某地產(chǎn)有限公司（以下簡(jiǎn)稱某地產(chǎn)公司）核發(fā)《房屋拆遷許可證》，某號(hào)院內(nèi)房屋位于拆遷范圍內(nèi)。在田某與某地產(chǎn)公司未就拆遷安置補(bǔ)償達(dá)成一致意見(jiàn)的情況下，2020年7月10日，北京市東城區(qū)人民政府永定門外街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱永外街道辦）非法拆除了某號(hào)院內(nèi)全部房屋。田某認(rèn)為，某號(hào)院內(nèi)房屋始建于上世紀(jì)六十年代，屬于歷史遺留問(wèn)題，盡管沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證明系合法建筑，也不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為違法建設(shè)。永外街道辦針對(duì)某號(hào)院內(nèi)房屋進(jìn)行的行政處罰、行政強(qiáng)制過(guò)程中剝奪了田某的知情權(quán)、申辯權(quán)，拆除行為在實(shí)體上和程序上均嚴(yán)重違法。綜上，田某請(qǐng)求法院確認(rèn)永外街道辦強(qiáng)制拆除某號(hào)院內(nèi)全部房屋的行為違法。被告（被上訴人）永外街道辦辯稱：一、2020年6月15日，永外街道辦通過(guò)北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)東城分局（以下簡(jiǎn)稱規(guī)自委東城分局）的書面函件確認(rèn)某號(hào)房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，系違法建設(shè)。2020年7月6日，永外街道辦在某號(hào)房屋處張貼《限期拆除違法建設(shè)告知書》（以下簡(jiǎn)稱《限拆告知書》），督促田某自行拆除違法建設(shè)及清理屋內(nèi)物品。2020年7月9日，永外街道辦在田某未自行拆除違法建設(shè)的情況下，在某號(hào)院內(nèi)房屋處張貼《關(guān)于強(qiáng)制拆除違法建筑物的公告》，告知田某仍不自行拆除違建，則永外街道辦將實(shí)施強(qiáng)制拆除。2020年7月10日，永外街道辦對(duì)某號(hào)院內(nèi)房屋組織實(shí)施了拆除行為。永外街道辦組織拆除某號(hào)院內(nèi)房屋時(shí)，北京市信德公證處進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)公證，對(duì)拆除前的違法建設(shè)內(nèi)的物品進(jìn)行了清點(diǎn)、封存及搬運(yùn)，將物品搬運(yùn)至北京市朝陽(yáng)區(qū)小紅門鄉(xiāng)某村平房院南區(qū)周轉(zhuǎn)房保存，對(duì)田某合法財(cái)產(chǎn)未造成任何損毀。綜上，永外街道辦請(qǐng)求法院駁回田某的訴訟請(qǐng)求。法院經(jīng)審理查明：北京市東城區(qū)某號(hào)院內(nèi)有房屋5間，其中北房3間，南房2間，均由田某之父田某海（2018年去世）于1984年之前建成。田某之姐田某香居住使用其中2間南房，田某居住使用北房西數(shù)第1間，另外2間北房自田某海去世后閑置。2019年1月1日，東城區(qū)房屋拆遷主管機(jī)關(guān)向某地產(chǎn)公司核發(fā)了《房屋拆遷許可證》，許可某地產(chǎn)公司進(jìn)行“某小區(qū)危改小區(qū)”項(xiàng)目的拆遷工作。東城區(qū)某號(hào)院位于上述項(xiàng)目的拆遷范圍內(nèi)。2020年6月12日，永外街道辦向規(guī)自委東城分局去函，要求對(duì)包括寶華里1號(hào)在內(nèi)的9處建筑物是否取得規(guī)劃許可予以認(rèn)定。2020年6月15日，規(guī)自委東城分局向永外街道辦出具《關(guān)于北京市東城區(qū)永外街道某地區(qū)加建建筑物規(guī)劃審批情況的復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃復(fù)函），認(rèn)定“東城區(qū)某號(hào)等加建建筑物未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證”。2020年7月6日，永外街道辦將作出的《限拆告知書》張貼于某號(hào)院的院門上，告知書稱“居民朋友，依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》和《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》，請(qǐng)您于2020年7月9日前自行拆除自家的違法建設(shè)，如逾期不拆，綜合執(zhí)法部門將對(duì)此違法建設(shè)予以強(qiáng)制拆除，一切損失由您自行承擔(dān)?！碧锬臣捌渌幼∈褂媚程?hào)院內(nèi)房屋的人員未自行拆除院內(nèi)房屋。2020年7月10日，永外街道辦對(duì)某號(hào)院內(nèi)房屋5間實(shí)施了強(qiáng)制拆除，其中包括田某居住使用的北房西數(shù)第1間。永外街道辦組織拆除某號(hào)院內(nèi)房屋時(shí)，北京市信德公證處進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)公證，對(duì)拆除前的房屋內(nèi)的物品進(jìn)行了清點(diǎn)、封存及搬運(yùn)，將物品搬運(yùn)至朝陽(yáng)區(qū)小紅門鄉(xiāng)某村平房院南區(qū)周轉(zhuǎn)房保存。
【裁判結(jié)果】北京市東城區(qū)人民法院于2021年7月5日作出（2021）京0101行初19號(hào)行政判決：一、確認(rèn)永外街道辦于2020年7月10日對(duì)田某使用的位于北京市東城區(qū)某號(hào)院內(nèi)北房西數(shù)第1間（1間）房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除的行為違法；二、駁回田某的其他訴訟請(qǐng)求。宣判后，田某不服，提出上訴。北京市第二中級(jí)人民法院于2021年11月3日作出（2021）京02行終1224號(hào)行政判決：駁回上訴，維持一審判決。
【裁判理由】法院生效判決認(rèn)為：根據(jù)田某一審訴訟期間提交的證據(jù)《北京市稅務(wù)局城市房地產(chǎn)稅交款書》，結(jié)合其陳述，可以認(rèn)定田某主張權(quán)利的涉案房屋建于1984年前。對(duì)認(rèn)定此類建成時(shí)間較早、存續(xù)期間規(guī)劃等管理規(guī)范發(fā)生變化的建筑物或構(gòu)建物是否屬于違法建設(shè)，及決定如何處理時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮建筑物或構(gòu)建物的形成年代、法律規(guī)范變更情況、行政管理狀況、實(shí)際使用狀況等因素，不能以未滿足當(dāng)前法定許可條件為由，一律認(rèn)定為違法建設(shè)。在作出處理決定時(shí)亦應(yīng)充分考慮對(duì)該建筑物或構(gòu)建物是否可以要求行政管理相對(duì)人依照現(xiàn)行法律規(guī)范補(bǔ)辦手續(xù)、限期改正。本案中，永外街道辦一審舉證期限內(nèi)提交的認(rèn)定涉案房屋屬于違法建設(shè)的證據(jù)，僅有規(guī)自委東城分局出具的規(guī)劃復(fù)函。永外街道辦未提交證據(jù)，證明該機(jī)關(guān)在對(duì)涉案房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除行為之前，對(duì)涉案房屋的形成年代、法律規(guī)范變更情況、行政管理狀況、實(shí)際使用狀況等因素進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)能否采取強(qiáng)制拆除的處理方式之外的，例如要求田某依照現(xiàn)行法律規(guī)范補(bǔ)辦手續(xù)、限期改正等處理方式進(jìn)行過(guò)考量。永外街道辦僅以“被拆除的房屋并未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證”為由，認(rèn)定涉案房屋“屬于違法建設(shè)”，并予以強(qiáng)制拆除，屬于認(rèn)定事實(shí)不清、法律依據(jù)不足。永外街道辦于2020年7月10日對(duì)位于某號(hào)院內(nèi)5間房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除前，未履行直接向田某或其他居住使用院內(nèi)房屋的人員發(fā)送涉案建筑物被認(rèn)定為違法建設(shè)的書面通知，亦沒(méi)有直接向田某等相關(guān)人員送達(dá)責(zé)令改正通知書、限期拆除的行政決定或強(qiáng)制拆除的決定。雖然永外街道辦在現(xiàn)場(chǎng)張貼了公告，但該公告并未明確擬強(qiáng)制拆除房屋的具體座落及間數(shù)，也沒(méi)有通知田某等相關(guān)人員清理屋內(nèi)有關(guān)物品，故應(yīng)認(rèn)定永外街道辦對(duì)涉案房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除的行為違反了法定程序。鑒于田某居住使用的房屋1間已被拆除，永外街道辦實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為已不具備撤銷內(nèi)容，故應(yīng)當(dāng)確認(rèn)其強(qiáng)制拆除行為違法。綜上，二審法院對(duì)一審判決結(jié)果予以維持。
【案例注解】對(duì)于強(qiáng)制拆除違法建設(shè)而言，其行政過(guò)程是一種典型的“一機(jī)關(guān)、多程序、多處分”的連貫程序構(gòu)造。在整個(gè)行政過(guò)程中，存在諸如限期拆除決定、強(qiáng)制拆除決定、強(qiáng)制拆除行為等多個(gè)可訴的行政行為，且這些行政行為之間存在法定的先后關(guān)系。在原告未對(duì)先行行為提起訴訟，而直接起訴強(qiáng)制拆除行為的情形下，司法審查的范圍及強(qiáng)度均存在爭(zhēng)議。若認(rèn)為應(yīng)對(duì)先行行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，則違法建設(shè)的認(rèn)定特別是涉及歷史遺留問(wèn)題建筑的性質(zhì)認(rèn)定又是另一難題。
一、在強(qiáng)制拆除行為案件中對(duì)先行行為的審查在對(duì)后續(xù)行為進(jìn)行爭(zhēng)訟時(shí)，能否主張和審查先行行為的合法性，以及能否將先行行為違法作為確認(rèn)后續(xù)行為違法或撤銷后續(xù)行為的主要理由，這便是行政行為的違法性繼承問(wèn)題。[1]學(xué)界一般將違法性繼承問(wèn)題分為四種情形，其中最廣義的“違法性繼承”是指“在后續(xù)行政行為的撤銷訴訟中，主張先行行政行為違法，請(qǐng)求撤銷后續(xù)行政行為，至于先行行為是否屬于受案范圍，在所不問(wèn)”；廣義的“違法性繼承”則要求先行行為屬于受案范圍；狹義的“違法性繼承”進(jìn)一步要求“先行行為本可訴卻未被請(qǐng)求”的條件限制；最狹義的“違法性繼承”發(fā)生情形則更為嚴(yán)苛，即在前述構(gòu)成要件的基礎(chǔ)上要求“后續(xù)行為自身不存在固有瑕疵”。[2]司法實(shí)踐中，在上述四個(gè)內(nèi)涵層面使用違法性繼承理論的案例均有之，不同法院在不同個(gè)案中展現(xiàn)的立場(chǎng)存在較大差異。
（一）違法性繼承理論在本案中的可適用性基于所討論的違法性繼承問(wèn)題內(nèi)涵的不同，對(duì)于違法性繼承的適用條件亦存有不同主張。有觀點(diǎn)從最廣義的違法性繼承內(nèi)涵切入，只要求先行行為與后續(xù)行為具有內(nèi)容上的關(guān)聯(lián)性即可。[3]有觀點(diǎn)從狹義的違法性繼承內(nèi)涵切入，提出三項(xiàng)適用條件，包括存在法定先后關(guān)系的兩個(gè)行為，先行行為不可訴，以及在后續(xù)行為的撤銷訴訟中審查先行行為的合法性。[4]最高人民法院行政庭的觀點(diǎn)則是從最狹義的違法性繼承內(nèi)涵出發(fā)，提出了四項(xiàng)適用條件[5]，對(duì)照本案逐項(xiàng)檢視如下：其一，存在時(shí)間上先行后續(xù)的兩個(gè)行政行為，且兩行為均應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍。本案中，《限拆告知書》與強(qiáng)制拆除行為屬于具有先后關(guān)系的兩個(gè)行政行為，且均具有可訴性。其二，兩個(gè)行政行為之間要具有一定的關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性包括程序上的聯(lián)動(dòng)關(guān)系、要件上的先決關(guān)系和執(zhí)行上的依據(jù)關(guān)系等。本案中，《限拆告知書》為強(qiáng)制拆除行為提供依據(jù)，強(qiáng)制拆除行為是對(duì)《限拆告知書》的執(zhí)行，《限拆告知書》可作為強(qiáng)制拆除行為的事實(shí)要件，兩者構(gòu)成“事實(shí)要件—結(jié)果”關(guān)系。其三，要有違法性繼承的必要性。當(dāng)先前違法行政行為具有不可爭(zhēng)訟性[6]，且后續(xù)行政行為具有合法性時(shí)，才需通過(guò)對(duì)行政行為公定力理論進(jìn)行突破，實(shí)現(xiàn)行政行為的違法性繼承。本案中，田某并未對(duì)《限拆告知書》提起行政訴訟，及至本案一審立案時(shí)，《限拆告知書》已經(jīng)超過(guò)起訴期限，具有不可爭(zhēng)訟性。強(qiáng)制拆除行為本身沒(méi)有固有瑕疵（拆除全程有公證，對(duì)室內(nèi)物品進(jìn)行了清登、轉(zhuǎn)運(yùn)和保存），即便認(rèn)為存在程序違法，僅僅確認(rèn)程序違法也無(wú)法達(dá)到原告權(quán)利救濟(jì)的目的，故有違法性繼承的必要性。其四，要有有效救濟(jì)權(quán)利和實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的較高預(yù)期。本案中，《限拆告知書》認(rèn)定的事實(shí)即涉案建筑是否為違法建設(shè)，對(duì)田某權(quán)益影響較大，直接關(guān)系其能否獲得拆遷補(bǔ)償或行政賠償，有必要突破行政行為公定力理論，以更有效地進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。綜上，本案滿足前述四項(xiàng)條件，具有適用違法性繼承的可能性。需要討論的是，本案中的《限拆告知書》似乎已經(jīng)達(dá)到了“重大且明顯違法”而無(wú)效的程度。首先，《限拆告知書》在作出前沒(méi)有聽(tīng)取田某的陳述和申辯；其次，《限拆告知書》沒(méi)有寫明行政相對(duì)人，亦沒(méi)有明確違法建設(shè)的坐落、間數(shù)、面積等關(guān)鍵信息；再次，《限拆告知書》沒(méi)有向田某直接送達(dá)。那么，構(gòu)成無(wú)效的先行行為是否阻礙違法性繼承的適用？對(duì)此亦存在爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為若先行行為無(wú)效，不用論及違法性繼承，后續(xù)行為則為有瑕疵的行為。[7]換言之，先行行為無(wú)效，則本身不具有公定力，就談不上利用違法性繼承來(lái)對(duì)公定力理論進(jìn)行突破。有觀點(diǎn)則認(rèn)為，“在關(guān)聯(lián)行政行為的司法審查中，相對(duì)人可以在起訴后續(xù)行為時(shí)主張關(guān)聯(lián)行為無(wú)效，達(dá)到撤銷后續(xù)行政行為的結(jié)果，法院也可以關(guān)聯(lián)行政行為無(wú)效為由直接作出撤銷后續(xù)行為的判決，使關(guān)聯(lián)行為的違法性為后續(xù)行為所繼承?！盵8]筆者同意后一種觀點(diǎn)，雖然理論上無(wú)效行政行為不具有公定力，但仍需要法院在訴訟中予以確認(rèn)。實(shí)際上，最高人民法院在“飯壟堆案”中明確的違法性繼承的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，即將先行行為存在“重大且明顯違法”作為其中之一。[9]由此可見(jiàn)，先行行為無(wú)效時(shí)存在違法性繼承的適用空間。
（二）違法性繼承情形下司法審查的范圍與強(qiáng)度最高人民法院行政法官會(huì)議紀(jì)要明確，當(dāng)行政機(jī)關(guān)先后作出兩個(gè)有關(guān)聯(lián)的行政行為時(shí)，法院可基于全面審查原則對(duì)先前行政行為進(jìn)行證據(jù)效力的審查。在這種情形下，當(dāng)先前行政行為存在違法性，并足以否定其證明效力的，則應(yīng)確認(rèn)后續(xù)行政行為也具有違法性。[10]所謂全面審查原則，指的是法院應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行政行為的事實(shí)依據(jù)、適用法律、行政程序是否合法，以及行政行為是否符合正當(dāng)?shù)男姓康摹⑹欠翊嬖诿黠@不當(dāng)?shù)惹樾芜M(jìn)行審查，既包括了對(duì)行政行為實(shí)體方面的內(nèi)容審查，又包括了對(duì)程序方面的審查；既包括了對(duì)行政行為合法性的審查，又包括了對(duì)行政行為合理性的審查。換言之，在適用違法性繼承時(shí)，需要對(duì)先行行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。具體到本案而言，司法審查的范圍既包括先行行為即《限拆告知書》的合法性，也包括強(qiáng)制拆除行為的合法性。就《限拆告知書》的實(shí)體方面而言，永外街道辦認(rèn)定涉案建筑為違法建設(shè)存在事實(shí)不清、證據(jù)不足的情況，下文詳述；就程序方面而言，《限拆告知書》的作出明顯違反了《行政強(qiáng)制法》《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》等法律法規(guī)的程序性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為程序違法?！断薏鸶嬷獣返倪`法性，使得強(qiáng)制拆除行為亦具有違法性。同時(shí)，強(qiáng)制拆除行為本身亦存在程序違法的問(wèn)題，表現(xiàn)在永外街道辦在涉案房屋上張貼的《關(guān)于強(qiáng)制拆除違法建筑物的公告》沒(méi)有明確擬強(qiáng)制拆除房屋的具體坐落及間數(shù)，也沒(méi)有通知田某等人清理屋內(nèi)有關(guān)物品上。綜上，被訴強(qiáng)制拆除行為應(yīng)從實(shí)體和程序兩方面確認(rèn)違法。值得注意的是，本案一審法院著重論述了強(qiáng)制拆除行為的程序違法性，對(duì)于實(shí)體問(wèn)題，僅表述為“現(xiàn)有證據(jù)能夠證實(shí)被拆除的房屋未依法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬于違法建設(shè)”。這不僅涉及違法建設(shè)認(rèn)定規(guī)則的問(wèn)題，也涉及如何對(duì)待未被撤銷的《限拆告知書》的公定力問(wèn)題，即本質(zhì)上一審法院只對(duì)先行行為進(jìn)行了形式審查，未承認(rèn)違法性繼承。推及開(kāi)去，在訴強(qiáng)制拆除行為的案件中，法院回避實(shí)體問(wèn)題，僅以程序違法為由確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法的情形并不罕見(jiàn)，如此不利于原告權(quán)利的救濟(jì)和糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。
二、對(duì)涉及歷史遺留問(wèn)題的建筑性質(zhì)的認(rèn)定在確定《限拆告知書》屬于本案審查范圍且應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后，進(jìn)一步的問(wèn)題是，對(duì)涉及歷史遺留問(wèn)題的建筑性質(zhì)應(yīng)該如何認(rèn)定？這一問(wèn)題與我國(guó)規(guī)劃制度的發(fā)展變化密切相關(guān)。1984年1月5日起施行的《城市規(guī)劃條例》（已失效）以行政法規(guī)的形式確立了城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的用地審批制度。該條例第三十一條規(guī)定，任何組織和個(gè)人在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)，需要使用屬于國(guó)家所有的土地或者征用屬于集體所有的土地，都必須持經(jīng)國(guó)家規(guī)定程序批準(zhǔn)的建設(shè)計(jì)劃、設(shè)計(jì)任務(wù)書或者其他有關(guān)證明文件，向城市規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地的申請(qǐng)。申請(qǐng)建設(shè)用地的組織和個(gè)人，經(jīng)城市規(guī)劃主管部門審查批準(zhǔn)其用地位置、用地面積和范圍，并劃撥土地，發(fā)給建設(shè)用地許可證后，方可使用土地。具體到北京市而言，1984年2月10日施行的《北京市城市建設(shè)規(guī)劃管理暫行辦法》（京政發(fā)[1984]18號(hào)，已失效）第三條規(guī)定，凡在北京地區(qū)進(jìn)行下列城市建設(shè)工程的單位，均須持有按規(guī)定程序批準(zhǔn)的國(guó)家或地方建設(shè)計(jì)劃的有關(guān)文件，報(bào)經(jīng)城市規(guī)劃管理部門依據(jù)城市規(guī)劃審查標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)給建設(shè)用地許可證后，方可辦理征地、用地；發(fā)給建設(shè)工程許可證后，方可施工……。因此，在北京市，建成于1984年之前的建筑物或構(gòu)筑物，在存續(xù)期間規(guī)劃等管理規(guī)范發(fā)生變化的，屬于涉及歷史遺留問(wèn)題的建筑。[11]本案中，田某提交了《北京市稅務(wù)局城市房地產(chǎn)稅交款書》，該交款書顯示納稅人田某海，地址某里某號(hào)，交款期限分別為1984年11月5日至11月15日、1984年11月5日至12月15日，應(yīng)納稅金額分別為20.61元和20元，交款書蓋有“北京市稅務(wù)局崇文區(qū)分局”公章。該證據(jù)可以證明，早在1984年，某號(hào)院內(nèi)房屋即已建成，該房屋屬于涉及歷史遺留問(wèn)題的建筑。對(duì)于涉及歷史遺留問(wèn)題的建筑性質(zhì)的認(rèn)定，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是法院，均應(yīng)當(dāng)遵循“尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)”的原則，充分考慮建筑物或構(gòu)筑物的形成年代、法律規(guī)范變更情況、行政管理狀況、實(shí)際使用狀況等因素，不能以未滿足當(dāng)前法定許可條件為由，一律認(rèn)定為違建。即使認(rèn)定為違建，也應(yīng)充分考慮該建筑物或構(gòu)筑物是否可以依現(xiàn)行法律規(guī)范補(bǔ)辦手續(xù)、限期改正，而不能直接責(zé)令限期拆除（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條）。本案中，永外街道辦未能舉證證明其對(duì)上述因素進(jìn)行過(guò)考量，相反，其在舉證期限內(nèi)提交的證據(jù)僅有規(guī)自委東城分局出具的規(guī)劃復(fù)函，可見(jiàn)，永外街道辦在對(duì)涉歷史遺留問(wèn)題建筑進(jìn)行定性時(shí)簡(jiǎn)單套用了當(dāng)前法定許可條件（需取得建設(shè)工程規(guī)劃許可），屬于認(rèn)定事實(shí)不清，法律依據(jù)不足。否定永外街道辦違法建設(shè)的定性，并不意味著涉案建筑當(dāng)然屬于合法建設(shè)。判斷涉歷史遺留問(wèn)題建筑的合法性，需要參照當(dāng)時(shí)有效的相關(guān)規(guī)定。例如，1988年2月12日起施行的《城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見(jiàn)》（已失效）對(duì)涉及歷史遺留問(wèn)題的建筑，根據(jù)時(shí)間、地域[12]等因素確定了“從嚴(yán)處理”和“適當(dāng)放寬”兩種不同的尺度。鑒于此，對(duì)涉及歷史遺留問(wèn)題建筑的定性，因涉及政策考量，首次判斷權(quán)應(yīng)在行政機(jī)關(guān)，法院不宜在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有定性的情況下逕行作出認(rèn)定。但是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)作出定性時(shí)，法院則不能回避審查。
三、違建查處執(zhí)法與司法的問(wèn)題及改進(jìn)本案反映出的違建查處執(zhí)法與司法中的問(wèn)題具有一定代表性。當(dāng)前違建查處執(zhí)法實(shí)踐中，存在兩個(gè)亟待規(guī)范的問(wèn)題：一是行政機(jī)關(guān)程序違法較為嚴(yán)重，尤其是對(duì)《行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定的違反，行政機(jī)關(guān)不等復(fù)議或訴訟期限經(jīng)過(guò)即進(jìn)行強(qiáng)制拆除的情況仍較為普遍，甚至不經(jīng)過(guò)任何程序就直接強(qiáng)制拆除的現(xiàn)象也偶有發(fā)生。本案中，永外街道辦從作出《限拆告知書》到強(qiáng)制拆除田某的房屋僅用了五天，明顯違反法定程序，即為例證。二是對(duì)于建筑性質(zhì)的認(rèn)定過(guò)度依賴規(guī)劃復(fù)函，較少考慮其他因素。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)常常不考慮涉及歷史遺留問(wèn)題建筑的歷史因素，不考慮涉案建筑的改正可能性，甚至對(duì)涉案建筑的形成時(shí)間不做任何調(diào)查。當(dāng)然，這涉及到行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定能力問(wèn)題。執(zhí)法權(quán)下沉背景下，街鄉(xiāng)綜合考量各項(xiàng)因素、作出準(zhǔn)確認(rèn)定的能力存在明顯短板。司法實(shí)踐的情況同樣不容樂(lè)觀。在行政機(jī)關(guān)未充分查明涉案建筑性質(zhì)的情況下，法院很難作出涉案建筑合法與否的判斷。但是，涉案建筑合法與否，直接關(guān)系原告的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益，于是易出現(xiàn)兩種錯(cuò)誤的司法傾向：一是過(guò)于尊重行政機(jī)關(guān)的判斷，對(duì)行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定僅進(jìn)行形式審查，行政機(jī)關(guān)提交規(guī)劃復(fù)函即視為完成違建認(rèn)定的舉證責(zé)任；二是對(duì)建筑合法性的問(wèn)題予以回避，裁判文書中對(duì)建筑是否合法不予表態(tài)，僅審查強(qiáng)制拆除行為的程序合法性，將涉案建筑合法性的問(wèn)題推向行政賠償訴訟。問(wèn)題是，行政賠償之訴與行政行為之訴的舉證規(guī)則并不相同，此種做法實(shí)際上將行政機(jī)關(guān)證明建筑違法性的舉證責(zé)任，轉(zhuǎn)化成了原告證明建筑合法性的舉證責(zé)任，變相增加了原告的舉證負(fù)擔(dān)，對(duì)原告的權(quán)利救濟(jì)更為不利。要解決上述問(wèn)題，需要執(zhí)法與司法形成合力。就違建查處執(zhí)法而言，首先，行政機(jī)關(guān)應(yīng)更加注重執(zhí)法程序的規(guī)范化，扭轉(zhuǎn)違建查處中片面強(qiáng)調(diào)行政效率而忽視程序要求的導(dǎo)向；其次，行政機(jī)關(guān)在確定建筑性質(zhì)時(shí)應(yīng)充分考量各相關(guān)因素，盡可能細(xì)化認(rèn)定理由。街鄉(xiāng)不具備進(jìn)行認(rèn)定的專業(yè)能力的，建議組成有規(guī)劃、國(guó)土、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門參加的工作組進(jìn)行綜合認(rèn)定。上述考量的因素應(yīng)固化成相應(yīng)的證據(jù)，并在訴訟中全面提交。
就司法審查而言，其一，法院應(yīng)盡可能在行政賠償案件之前對(duì)涉案建筑的性質(zhì)作出審查結(jié)論。責(zé)令限期拆除決定主要解決的即為涉案建筑合法性問(wèn)題，故若責(zé)令限期拆除決定尚在起訴期限內(nèi)，應(yīng)引導(dǎo)原告起訴責(zé)令限期拆除決定。若行政機(jī)關(guān)沒(méi)有作出責(zé)令限期拆除決定或責(zé)令限期拆除決定已經(jīng)超過(guò)法定起訴期限而不可爭(zhēng)訟，那么在針對(duì)后續(xù)行為的訴訟中，法院也應(yīng)盡可能對(duì)涉案建筑的性質(zhì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。對(duì)于此種多階段行政行為，應(yīng)強(qiáng)化整體性司法審查的理念，避免因人為割裂而遺漏對(duì)爭(zhēng)議對(duì)象的審查。其二，行政機(jī)關(guān)主張涉案建筑為違法建設(shè)，但提交的證據(jù)不足以證明的，法院也不宜直接作出涉案建筑為合法建筑的認(rèn)定。此時(shí)，法院可以綜合原告提交的證據(jù)進(jìn)行審查判斷，必要時(shí)可以責(zé)令當(dāng)事人提交證據(jù)，或者依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。
[1]成協(xié)中：《行政行為違法性繼承的中國(guó)圖景》，載《中國(guó)法學(xué)》2016年第3期。
[2]雷雨薇：《行政行為違法性繼承的司法審查規(guī)則構(gòu)造——以13個(gè)典型案例為分析對(duì)象》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第3期。[3]同注1，成協(xié)中文。[4]王貴松：《論行政行為的違法性繼承》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第3期。[5]最高人民法院行政審判庭編：《最高人民法院行政審判庭法官會(huì)議紀(jì)要（第一輯）》，人民法院出版社2022年版，第194-196頁(yè)。[6]認(rèn)為不應(yīng)要求先行行為具有不可爭(zhēng)訟性的觀點(diǎn)亦不在少數(shù)，理由為：已過(guò)起訴期限的行政行為只是喪失了事實(shí)上的勝訴權(quán)，法院只是不能根據(jù)違法情形作出確認(rèn)違法或撤銷判決，但并不喪失相應(yīng)的審查權(quán)限，故違法性繼承不會(huì)因此喪失適用空間。參見(jiàn)注2，雷雨薇文。類似觀點(diǎn)參見(jiàn)注1，成協(xié)中文。[7]同注4，王貴松文。[8]夏新華、謝廣利：《論關(guān)聯(lián)行政行為違法性繼承的司法審查規(guī)則》，載《行政法學(xué)研究》2017年第6期。[9]最高人民法院在該案中明確行政行為違法性繼承發(fā)生的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)為：第一，先行行政行為應(yīng)是后行行政行為的權(quán)利來(lái)源和內(nèi)容基礎(chǔ)且先行行為合法性對(duì)后行行為產(chǎn)生影響；第二，先行行為存在“重大且明顯違法”；第三，“先行行為經(jīng)治愈，后行行為不繼承違法性”。參見(jiàn)何兵：《行政行為的違法性繼承——最高法院“飯壟堆案”判決釋評(píng)》，載《行政法學(xué)研究》2019年第6期。[10]同注5，最高人民法院行政審判庭編書，第189頁(yè)。[11]各地實(shí)施規(guī)劃區(qū)內(nèi)用地審批制度的具體時(shí)間略有差異，但基本為1984年前后。因此，認(rèn)定涉及歷史遺留問(wèn)題的建筑，需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。[12]《城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見(jiàn)》規(guī)定，各市、縣可根據(jù)實(shí)際情況合情合理地確定處理違章建筑的時(shí)間界限，對(duì)時(shí)限前的可適當(dāng)放寬，時(shí)限后的應(yīng)從嚴(yán)處理。就地域界限而言，凡影響近期規(guī)劃建設(shè)或城市發(fā)展的重要地段，違章建筑應(yīng)從嚴(yán)處理，其他規(guī)劃發(fā)展地區(qū)可適當(dāng)放寬。