? 裁判要點(diǎn)
行政機(jī)關(guān)作出的解除行政協(xié)議的通知主要證據(jù)不足，且未依法履行必要的告知義務(wù)，未保證相對人的陳述、申辯等程序權(quán)利，根據(jù)《行政訴訟法》第七十條之規(guī)定，依法應(yīng)予撤銷。
但是，如果客觀上已不具備繼續(xù)履行的條件，合同目的已無法實現(xiàn)，則判決撤銷行政機(jī)關(guān)作出的解除行政協(xié)議并對相對人提出的關(guān)于繼續(xù)履行的請求依法重新作出處理已沒有實際意義。根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)作出的解除行政協(xié)議的行為違法。
行政相對人關(guān)于繼續(xù)履行行政協(xié)議的訴請，客觀上無法支持。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十九條“被告無法履行或者繼續(xù)履行無實際意義的，人民法院可以判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償”。
——第五屆全國法院百篇優(yōu)秀裁判文書
? 裁判文書
福建省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2021）閩行終589號
上訴人（原審原告）漳州市福景房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，住所地福建省漳州市東環(huán)路浦東花園一號樓5號店。
法定代表人盧信心，總經(jīng)理。
委托代理人楊嘉毅，男，1984年3月5日出生，漢族，住福建省漳州臺商投資區(qū)，該公司員工。
委托代理人康復(fù)，福建凱峰律師事務(wù)所律師。
上訴人（原審被告）漳州市薌城區(qū)人民政府，住所地福建省漳州市薌城區(qū)南昌路96號。
法定代表人何才成，區(qū)長。
委托代理人劉萍，女，該政府工作人員。
委托代理人陳宣文，福建聯(lián)合信實律師事務(wù)所律師。
漳州市福景房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱福景公司）訴漳州市薌城區(qū)人民政府（以下簡稱薌城區(qū)政府）行政協(xié)議一案，雙方均不服泉州市中級人民法院（2021）閩05行初1號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭對本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審查明，漳州市人民政府（以下簡稱漳州市政府）于2004年8月10日作出〔2004〕43號《漳州市人民政府關(guān)于處理市區(qū)部分道路建設(shè)和部分開發(fā)企業(yè)歷史遺留問題的專題會議紀(jì)要》,該紀(jì)要載明由薌城區(qū)政府負(fù)責(zé)丹霞路南段（水仙大街至江濱路）建設(shè)，同時賦予“以地養(yǎng)路”政策，相應(yīng)安排兩側(cè)開發(fā)用地用于道路建設(shè)。2005年5月8日，福景公司與薌城區(qū)政府簽訂《漳州市丹霞南路南段片區(qū)開發(fā)合作協(xié)議書》（以下簡稱《合作協(xié)議書》），《合作協(xié)議書》第一條對合作內(nèi)容進(jìn)行了約定：薌城區(qū)政府同意對漳州市政府授權(quán)實施的丹霞路南段片區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地前期開發(fā)工作委托福景公司負(fù)責(zé)投資實施，福景公司應(yīng)在完成前期開發(fā)工作后，將符合開發(fā)條件的經(jīng)營性土地交由漳州市土地收購儲備中心掛牌、招標(biāo)或拍賣。本條款所述的“土地前期開發(fā)工作”主要包括：1.完成丹霞路南段二期道路建設(shè)工程（含路上的拆遷安置、征地等）：該道路南起江濱路，北至110協(xié)調(diào)小組中心，道路長880米，紅線寬40米，為混凝土路面，城市綜合性交通二級主干道。該工程需拆遷建筑面積約1.7萬平方米，征用農(nóng)地50畝（其中耕地約25畝），計劃總投資約4760萬元（含征地、拆遷安置、道路建安工程費(fèi)等，具體投入以實際發(fā)生額為準(zhǔn)）。2.完成位于丹霞路與江濱路交叉口處的東北角地塊（以下簡稱A地塊）的征地、拆遷補(bǔ)償、安置及土地平整工作，該地塊實際用地面積約為55.37畝，土地現(xiàn)狀為農(nóng)耕地及少量簡易搭蓋物。3.位于建元路與丹霞路交叉口處的東南角地塊（以下簡稱B地塊）的征地、拆遷補(bǔ)償、安置及土地平整工作，該地塊實際用地面積約為49.28畝的舊村莊用地，土地現(xiàn)狀為薌城區(qū)詩浦村的宅基地，拆遷總面積約為3.9萬平方米。4.完成A地塊內(nèi)110千伏電線桿（鐵塔）的遷移。二、前期投入綜合成本的計算方法：1.道路建安工程費(fèi)以經(jīng)審查批準(zhǔn)的道路施工圖并套用現(xiàn)行市政工程預(yù)算定額（2001年版）及費(fèi)用定額（2003年版）的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)算所得的預(yù)算價，該預(yù)算價須經(jīng)有相應(yīng)資質(zhì)的造價咨詢單位審核確認(rèn)，并以審核確認(rèn)的金額為準(zhǔn)。2.道路建設(shè)總投資=道路征地、拆遷安置費(fèi)+道路建設(shè)前期工程費(fèi)+建安預(yù)算價。3.A、B兩地塊的土地開發(fā)總投資=土地征用及拆遷安置費(fèi)+土方回填、場地平整及110千伏電線桿（鐵塔）的遷移費(fèi)。4.前期投入綜合成本=道路建設(shè)總投資+A、B兩地塊的土地開發(fā)總投資。雙方還對權(quán)利義務(wù)、利益分配、違約責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)約定。還約定福景公司應(yīng)在完成前期開發(fā)工作后，將符合開發(fā)條件的經(jīng)營性土地交由漳州市土地收購儲備中心掛牌、招標(biāo)或拍賣。土地出讓底價按福景公司前期投入綜合成本加上管理費(fèi)確定。經(jīng)營性土地進(jìn)入一級市場進(jìn)行交易后，福景公司應(yīng)作為競標(biāo)人參與競標(biāo)，如沒有其他競標(biāo)人參與投標(biāo)，則福景公司應(yīng)作為中標(biāo)人以土地出讓底價承接受讓該項目土地。
2006年1月6日，福景公司與薌城區(qū)政府簽訂《補(bǔ)充協(xié)議一》，約定：一、將道路建設(shè)期限變更為：在2006年6月30日前完成丹霞路南段道路建設(shè)，并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)驗收（驗收評定時間不計在建設(shè)工期內(nèi)），每延遲一天處道路建設(shè)總投資的萬分之五的違約賠償金。但若因：薌城區(qū)政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的事項無法及時完成而影響施工進(jìn)度；施工過程中遭遇不可抗力致使道路建設(shè)不能按時完成。則竣工日期視具體情況適當(dāng)順延。二、道路工程軟基多，地質(zhì)情況復(fù)雜，工程施工需根據(jù)施工現(xiàn)場的實際情況由雙方及工程監(jiān)理方進(jìn)行工程隱蔽簽證，該簽證部分應(yīng)納入道路建設(shè)總投資。三、在福景公司完成土地前期開發(fā)工作并通過驗收后三個月內(nèi)，負(fù)責(zé)將開發(fā)土地進(jìn)入一級市場進(jìn)行交易，否則根據(jù)《合作協(xié)議書》第五條第五點(diǎn)的約定承擔(dān)違約責(zé)任。四、《合作協(xié)議書》第三條雙方權(quán)利義務(wù)中的薌城區(qū)政府權(quán)利義務(wù)的第四點(diǎn)變更為：‘在前期開發(fā)過程中，薌城區(qū)政府負(fù)責(zé)審核開發(fā)過程中的各項投資，加強(qiáng)成本核算。對完成前期開發(fā)工作的地塊，由福景公司提交投入綜合成本的財務(wù)報告后，薌城區(qū)政府及時對財務(wù)報告進(jìn)行初步審核，然后雙方將初步審核后的項目決算報告報送漳州市審計局審計。按雙方確認(rèn)的實際投入作為前期投入綜合成本，在項目開發(fā)過程中，根據(jù)具體情況，由雙方共同制定合作項目的財務(wù)制度及辦事規(guī)程，雙方共同遵守”。
2016年9月30日，福景公司與薌城區(qū)政府簽訂《補(bǔ)充協(xié)議二》，該協(xié)議第一條約定：“根據(jù)《補(bǔ)充協(xié)議一》第四點(diǎn)約定：‘……在前期開發(fā)過程中，薌城區(qū)政府負(fù)責(zé)審核開發(fā)過程中的各項投資，加強(qiáng)成本核算。對完成前期開發(fā)工作的地塊，由福景公司提交投入綜合成本的財務(wù)報告后，薌城區(qū)政府及時對財務(wù)報告進(jìn)行初步審核……’雙方同意根據(jù)協(xié)議約定共同組織人員抓緊對已完成的合作內(nèi)容的前期投入綜合成本進(jìn)行進(jìn)一步的審核”。
2018年10月26日，雙方當(dāng)事人對福景公司在丹霞路南段片區(qū)開發(fā)項目中所投入的綜合成本進(jìn)行了核算，形成了《成本核算確認(rèn)書》。該《成本核算確認(rèn)書》對有關(guān)費(fèi)用確認(rèn)如下：一、在丹霞路南段片區(qū)前期開發(fā)中，福景公司投入的綜合成本有：1、征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用23132456.56元；2、設(shè)計、監(jiān)理、用電設(shè)備等零星費(fèi)用1393303.96元；3、丹霞路南段（詩浦村口-江濱路）造價15361200元。4、下洲路建設(shè)款513886元。5、用地土方工程494337元。綜上，福景公司在丹霞路南段片區(qū)前期開發(fā)中投入的綜合成本合計40895183.52元。二、薌城區(qū)政府支付給福景公司的違約利息：鑒于丹霞路南段道路于2008年6月18日通過竣工驗收，土地于2009年12月23日舉行招拍掛程序，按照《合作協(xié)議書》第五條第5點(diǎn)“道路竣工后3個月內(nèi)未能完成掛牌、招標(biāo)后拍賣，按同期銀行貸款利率四倍承擔(dān)違約責(zé)任”之規(guī)定，雙方同意違約期共計461天，應(yīng)計算利息為5634141.04元。（其中詩浦村口-江濱路的設(shè)計、監(jiān)理、用電設(shè)備等費(fèi)用1393303.96元、丹霞路南段工程造價15361200元、用地土方工程款494337元未按《合作協(xié)議書》第五條第5點(diǎn)計算利息，待以后另行結(jié)算。）三、福景公司可取得的項目管理費(fèi)：雙方同意，根據(jù)《合作協(xié)議書》第四條第2點(diǎn)“前期開發(fā)成本中體現(xiàn)的管理費(fèi)（按綜合成本的6%計算），按薌城區(qū)政府12%，福景公司88%比例進(jìn)行分配”，應(yīng)計管理費(fèi)2133164.96元。（其中用地土方工程款494337元未按《合作協(xié)議書》第四條第2點(diǎn)計算管理費(fèi)，待以后另行結(jié)算。）經(jīng)雙方共同確認(rèn)，上述三項累計48662489.52元。
2018年12月4日，漳州市政府作出專題會議紀(jì)要，主要載明：鑒于A地塊已由原漳州市國土資源局收回，為統(tǒng)籌丹霞路南段配套用地A、B地塊開發(fā)及安置問題，原則同意由薌城區(qū)啟動B地塊征遷工作，B地塊納入市級土地存儲，征遷相關(guān)資金由原漳州市國土資源局統(tǒng)籌撥付，A、B地塊出讓所得按現(xiàn)行體制納入市級國庫，該地塊涉及薌城區(qū)與企業(yè)簽訂的開發(fā)合作協(xié)議等歷史遺留問題由薌城區(qū)依法妥善處理，結(jié)算意見上報市政府另行研究解決。
2019年4月21日，薌城區(qū)政府向福景公司發(fā)出《關(guān)于〈漳州市丹霞路南段片區(qū)開發(fā)合作協(xié)議〉相關(guān)事宜的回復(fù)函》，以《合作協(xié)議書》中的B地塊的約定因違反《土地儲備管理辦法》等相關(guān)法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，福景公司已不具備繼續(xù)履行《合作協(xié)議書》中關(guān)于B地塊約定的主體資格，該協(xié)議依法不能繼續(xù)履行及福景公司因未完成建設(shè)總投資，拖延履行應(yīng)承擔(dān)的拆遷安置費(fèi)的投資義務(wù)已構(gòu)成根本違約為由，告知自福景公司收到該函之日起《合作協(xié)議書》正式解除。
2019年5月27日，福景公司以薌城區(qū)政府單方解除《合作協(xié)議書》沒有事實和法律依據(jù)為由向原審法院提起本案訴訟。
原審另查明，1.福景公司在完成《合作協(xié)議書》中Ａ地塊的前期開發(fā)工作后，該Ａ地塊進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行交易，由漳州市自然資源局進(jìn)行掛牌出讓，福景公司以24800萬元競得該地塊的土地建設(shè)用地使用權(quán)，并于2010年1月20日與漳州市自然資源局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，雙方在履行《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》過程中因福景公司未依《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的約定繳納土地出讓金雙方產(chǎn)生糾紛，該糾紛經(jīng)漳州市中級人民法院、福建省高級人民法院作出一、二審判決后，福景公司、漳州市自然資源局均不服福建省高級人民法院（2018）閩民終42號民事判決，向最高人民法院提出再審申請，最高人民法院于2019年8月19日對該案作出（2019）最高法民再98號民事判決：一、撤銷福建省高級人民法院（2018）閩民終42號民事判決書；二、變更漳州市中級人民法院（2016）閩06民初231號民事判決第一項為：確認(rèn)漳州市自然資源局與漳州市××房地產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》于2012年1月10日解除；三、變更漳州市中級人民法院（2016）閩06民初231號民事判決第二項為：漳州市福景房地產(chǎn)開發(fā)有限公司于本判決發(fā)生法律效力之日起十日內(nèi)按中國人民銀行公布的同期同檔貸款基準(zhǔn)利率的130%向漳州市自然資源局支付違約金，具體數(shù)額……。
2.本次審理中，福景公司與薌城區(qū)政府共同確認(rèn)：本案《合作協(xié)議書》約定的前期投資總費(fèi)用包括拆遷安置費(fèi)用。
3.本次審理中，對于福景公司基于原審法院釋明所作的訴訟請求變更，福景公司與薌城區(qū)政府均同意若雙方均沒有新的證據(jù)補(bǔ)充，不必再行開庭審理，薌城區(qū)政府并確認(rèn)其不必再另行提交答辯意見。開庭審理后，雙方當(dāng)事人均未再向原審法院補(bǔ)充提供有關(guān)證據(jù)。
本案爭議焦點(diǎn)為：一、福景公司在本案《合作協(xié)議書》履行過程中是否構(gòu)成根本違約，本案《合作協(xié)議書》應(yīng)否解除？二、本案《合作協(xié)議書》是否具備繼續(xù)履行條件，應(yīng)否繼續(xù)履行？
原審認(rèn)為，行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。從本案《合作協(xié)議書》及其《補(bǔ)充協(xié)議一》、《補(bǔ)充協(xié)議二》的約定來看，其簽訂主體系作為行政機(jī)關(guān)的薌城區(qū)政府與作為法人的福景公司；其約定內(nèi)容系薌城區(qū)政府將漳州市政府授權(quán)其實施的丹霞路南段片區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地前期開發(fā)工作委托福景公司負(fù)責(zé)實施，屬于薌城區(qū)政府的職責(zé)范圍；其簽訂目的在于實現(xiàn)加快漳州市丹霞路南段片區(qū)的開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的公共利益和行政管理目標(biāo)；其權(quán)利義務(wù)系經(jīng)雙方協(xié)商確定，主要為福景公司接受薌城區(qū)政府的委托負(fù)責(zé)投資實施，完成土地的前期開發(fā)工作，并在完成前期開發(fā)工作后，將符合開發(fā)條件的經(jīng)營性土地交由漳州市土地收購儲備中心掛牌、招標(biāo)或拍賣，薌城區(qū)政府則應(yīng)負(fù)責(zé)對需要政府依法介入的事項進(jìn)行協(xié)調(diào)，與福景公司依照有關(guān)法律規(guī)定確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對福景公司的各項投資加強(qiáng)成本核算，并對福景公司提交的財務(wù)報告及時進(jìn)行初步審核、將初步審核后的項目決算報告報送審計等權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，符合行政法上權(quán)利義務(wù)的法律特征。因此，應(yīng)認(rèn)定雙方簽訂的本案《合作協(xié)議書》及其《補(bǔ)充協(xié)議一》、《補(bǔ)充協(xié)議二》依法屬于行政協(xié)議，且系雙方的真實意思表示，協(xié)議內(nèi)容亦未違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，依法均應(yīng)認(rèn)定為合法有效。福景公司依法有權(quán)提起本案行政訴訟。
針對本案《合作協(xié)議書》約定由福景公司負(fù)責(zé)進(jìn)行前期投資開發(fā)的A、B兩個地塊，根據(jù)本案現(xiàn)有證據(jù)，可以證明其中A地塊已由福景公司將符合開發(fā)條件的土地交由薌城區(qū)政府進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行交易，并與薌城區(qū)政府共同就其已完成的投資進(jìn)行成本核算確認(rèn)。雖然薌城區(qū)政府主張福景公司在A地塊的前期開發(fā)工作中未依約投入安置補(bǔ)償費(fèi)用及按期交付安置房，導(dǎo)致安置工作長期擱置，且在履行過程中，福景公司已于2014年9月被列為失信被執(zhí)行人，無力繼續(xù)履行合作協(xié)議，構(gòu)成根本違約，并據(jù)此提供了《漳州市區(qū)城市房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》（福景公司簽訂）、《漳州市福景房地產(chǎn)開發(fā)有限公司—被執(zhí)行信息》等證據(jù)用以證明其該主張，但是，從雙方當(dāng)事人于2018年10月26日簽訂的《成本核算確認(rèn)書》載明的內(nèi)容來看，其中僅體現(xiàn)薌城區(qū)政府確認(rèn)其應(yīng)向福景公司承擔(dān)支付違約利息的違約責(zé)任，并未體現(xiàn)薌城區(qū)政府已就其主張的此前業(yè)已存在的福景公司未依約投入安置補(bǔ)償費(fèi)用與按期交付安置房及福景公司已發(fā)生無力履行合同的情形，要求福景公司向其承擔(dān)違約責(zé)任或提供適當(dāng)擔(dān)保。因此，應(yīng)認(rèn)定薌城區(qū)政府提供的證據(jù)不足以證明福景公司在合同履行過程中已構(gòu)成根本違約，其據(jù)此行使合同解除權(quán)主張本案《合作協(xié)議書》應(yīng)予解除，缺乏事實和法律依據(jù)，不能成立。
薌城區(qū)政府主張福景公司依法已不具備土地儲備的主體資格，B地塊不具備繼續(xù)履行條件，并據(jù)此提供了《土地儲備管理辦法》用以證明其該主張。從本案《合作協(xié)議書》約定的合作內(nèi)容來看，福景公司系根據(jù)薌城區(qū)政府的委托從事案涉土地的前期投資開發(fā)工作，而非替代履行土地儲備主管部門的組織土地前期開發(fā)的工作職責(zé)，且福景公司在完成土地前期開發(fā)工作后，應(yīng)將符合開發(fā)條件的經(jīng)營性土地交由漳州市土地收購儲備中心掛牌、招標(biāo)或拍賣，該約定從A地塊已實際交付并進(jìn)行掛牌、招標(biāo)或拍賣的事實中也已得到印證。因此，應(yīng)認(rèn)定福景公司根據(jù)薌城區(qū)政府的委托實施案涉地塊的前期投資開發(fā)工作，依法不屬于土地儲備行為，薌城區(qū)政府關(guān)于福景公司已不具備履行合作協(xié)議的主體資格，本案《合作協(xié)議書》已不具備繼續(xù)履行條件的主張，缺乏法律依據(jù)，不能成立。因福景公司根據(jù)委托實施的案涉地塊的前期投資開發(fā)工作不屬于土地儲備行為，故漳州市政府是否已將案涉B地塊納入市級土地收儲計劃，不影響福景公司具備履行合作協(xié)議主體資格的認(rèn)定。更何況，對于《情況說明》及漳州市政府作出的〔2018〕97號《關(guān)于丹霞路南段配套用地征遷安置等有關(guān)問題的紀(jì)要》所載明的案涉B地塊納入市級土地收儲的相關(guān)內(nèi)容，也無實際已進(jìn)入土地收儲程序的相應(yīng)證據(jù)加以證明。
薌城區(qū)政府主張B地塊已于2019年9月實施征遷工作，并已實施完畢，客觀上不可能繼續(xù)履行合同，并據(jù)此提供了《漳州市薌城區(qū)房屋征遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》（漳州國源房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、漳州惠民房屋征收有限公司簽訂）、《丹霞路南段B地塊項目征遷款發(fā)放匯總、簽領(lǐng)單、銀行單據(jù)匯總》及其所附單據(jù)、《漳州市丹霞路南段配套用地B地塊拆除工程合同》、照片等證據(jù)用以證明其該主張。雖然《情況說明》及漳州市政府作出的〔2018〕97號《關(guān)于丹霞路南段配套用地征遷安置等有關(guān)問題的紀(jì)要》中體現(xiàn)，案涉B地塊因涉及安置房建設(shè)，漳州市政府原則同意由薌城區(qū)政府啟動征遷工作，薌城區(qū)政府也在本案中進(jìn)一步提供了前述用以證明B地塊征遷工作已由他人實施完畢的有關(guān)證據(jù)，但是，薌城區(qū)政府提供的該部分證據(jù)，尚不足以證明本案《合作協(xié)議書》項下約定的應(yīng)由福景公司實施的B地塊前期開發(fā)工作已全部無法履行，其具備履行條件的部分，薌城區(qū)政府尚應(yīng)依約繼續(xù)履行。因此，應(yīng)認(rèn)定薌城區(qū)政府以案涉B地塊已實施完畢征遷工作為由，主張本案《合作協(xié)議書》客觀上已不可能繼續(xù)履行的主張，證據(jù)不足，不能成立。
綜上，薌城區(qū)政府通知福景公司解除本案《合作協(xié)議書》的行政行為，因薌城區(qū)政府具有簽訂本案《合作協(xié)議書》的行政主體資格，并依法有權(quán)作出與本案《合作協(xié)議書》有關(guān)的行政行為，故不存在重大且明顯違法的情形，依法不應(yīng)確認(rèn)為無效。但薌城區(qū)政府通知福景公司解除本案《合作協(xié)議書》的行政行為，主要證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯誤，依法應(yīng)予撤銷。薌城區(qū)政府應(yīng)對福景公司提出的關(guān)于繼續(xù)履行本案《合作協(xié)議書》的請求區(qū)分案涉B地塊的客觀情況依法重新作出處理。福景公司關(guān)于薌城區(qū)政府作出的解除合同通知應(yīng)予撤銷的訴訟主張，具有相應(yīng)的事實和法律依據(jù)，予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項、第（二）項，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條第二款之規(guī)定，判決如下：一、撤銷被告漳州市薌城區(qū)人民政府于2019年4月21日作出的解除《漳州市丹霞路南段片區(qū)開發(fā)合作協(xié)議書》的通知；二、被告漳州市薌城區(qū)人民政府應(yīng)對原告漳州市福景房地產(chǎn)開發(fā)有限公司提出的關(guān)于繼續(xù)履行《漳州市丹霞路南段片區(qū)開發(fā)合作協(xié)議書》的請求依法重新作出處理；三、駁回原告漳州市福景房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的其他訴訟請求。案件受理費(fèi)50元，由被告漳州市薌城區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。
福景公司不服原審判決，提起上訴，請求撤銷原審判決第二、三項，依法改判支持其的原審訴訟請求。其主要理由為：1.一審判決不追加漳州市政府為本案被告的行為明顯違法。本案是行政案件適用行政訴訟法，故漳州市政府雖不是案涉協(xié)議一方，并不能以此認(rèn)定其與本案無關(guān)。薌城區(qū)政府明確承認(rèn)，其系根據(jù)漳州市政府出具的《會議紀(jì)要》單方解除案涉協(xié)議。2.福景公司申請確認(rèn)行政行為無效，只要存在不具有行政主體資格或行政行為具有重大違法行為的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該行政行為違法。但是，原審判決僅適用關(guān)于主體資格的規(guī)定，認(rèn)定薌城區(qū)政府具有簽訂和有權(quán)作出是否解除案涉協(xié)議的權(quán)利，故其解除案涉協(xié)議，不存在重大違法行為。3.根據(jù)法律、在案證據(jù)，原審判決認(rèn)定的基本事實，已經(jīng)足以證明，薌城區(qū)政府單方解除案涉協(xié)議的行政行為存在重大違法情形，應(yīng)當(dāng)判決該行政行為違法。原審認(rèn)定薌城區(qū)政府解除協(xié)議缺乏事實和法律依據(jù)，也就足以證明薌城區(qū)政府解除協(xié)議存在重大違法情形。4.針對福景公司的第二項訴訟請求，應(yīng)當(dāng)由人民法院依法作出判決，而非由薌城區(qū)政府作出是否履行的行政行為。福景公司并沒有提出請求判決薌城區(qū)政府回復(fù)是否履行《合作協(xié)議書》的行政行為，故不存在重新處理的行為。薌城區(qū)政府已經(jīng)明確稱《合作協(xié)議書》無法繼續(xù)履行，原審判決其重新作出是否履行的行政行為，不但沒有必要，更是重復(fù)處理。原審法院應(yīng)當(dāng)判決薌城區(qū)政府繼續(xù)履行《合作協(xié)議書》。
薌城區(qū)政府不服原審判決，提起上訴，請求撤銷原審判決，駁回福景公司一審訴訟請求。其主要理由為：1.福景公司無力支付拆遷安置費(fèi)用已構(gòu)成根本違約。《成本核算確認(rèn)書》僅是針對A地塊已發(fā)生的土地前期開發(fā)工作進(jìn)行結(jié)算，其內(nèi)容并不包含未發(fā)生的土地前期開發(fā)工作。況且，薌城區(qū)政府統(tǒng)一解決了拆遷安置工作發(fā)生在2019年，而《成本核算確認(rèn)書》是2018年10月26日簽訂。福景公司逾期支付拆遷安置費(fèi)用系客觀事實，不能因雙方未在《成本核算確認(rèn)書》中確認(rèn)而改變，福景公司已構(gòu)成根本違約。2.福景公司已喪失繼續(xù)履行合作協(xié)議的能力。福景公司在招標(biāo)掛牌程序中競得A地塊后未繳納土地出讓金，導(dǎo)致原漳州市國土資源局依法解除與福景公司簽訂的A地塊土地出讓合同。福景公司自2014年9月開始，一直被列為失信被執(zhí)行人。自2005年5月薌城區(qū)政府與福景公司簽訂《合作協(xié)議書》之日起至今長達(dá)14年，福景公司始終未能完成A地塊土地前期開發(fā)的全部工作。可見，福景公司已喪失繼續(xù)履行《合作協(xié)議書》的能力。3.《合作協(xié)議書》所涉工程均已履行完畢，無繼續(xù)履行可能。薌城區(qū)政府已委托區(qū)屬企業(yè)漳州市國源房地產(chǎn)開發(fā)有限公司和漳州惠民房屋征收有限公司完成了B地塊的土地征遷工作，并發(fā)放了征遷補(bǔ)償款。薌城區(qū)政府另委托福建中交遠(yuǎn)大建設(shè)工程有限公司完成了B地塊的前期開發(fā)工程，包括建筑物拆除和土地平整。
福景公司答辯稱：1.薌城區(qū)政府主張“福景公司無力支付拆遷安置費(fèi)用已構(gòu)成根本違約”，系毫無根據(jù)的虛假陳述。根據(jù)雙方簽訂的《合作協(xié)議書》約定，薌城區(qū)政府負(fù)責(zé)征收工作，福景公司負(fù)責(zé)代墊征收費(fèi)用和一級開發(fā)，并根據(jù)薌城區(qū)政府的指示將該費(fèi)用匯入薌城區(qū)政府賬戶。但是薌城區(qū)政府從未舉證，其已經(jīng)向福景公司發(fā)出了支付安置費(fèi)的證據(jù)。薌城區(qū)政府單方解除《合作協(xié)議書》是在福景公司向其發(fā)出啟動B地塊報告后才解除該協(xié)議，該事實充分證明，福景公司不但有履行能力，且沒有任何違約行為。2.薌城區(qū)政府上訴稱“福景公司已喪失繼續(xù)履行合作協(xié)議的能力”，該理由不但沒有任何證據(jù)證明，其所述的理由也是荒唐的。薌城區(qū)政府以最高人民法院生效判決認(rèn)定福景公司在競得A地塊后未繳納土地出讓金，認(rèn)為福景公司沒有履行能力。但該判決同樣也認(rèn)定，漳州市政府作出的《會議紀(jì)要》明確規(guī)定該地塊不需要繳納土地出讓金，且雙方簽訂的《合作協(xié)議書》中，也已將該土地出讓金用于支付福景公司的前期開發(fā)投資成本及薌城區(qū)政府的利潤分成款。雙方簽訂的《成本核算確認(rèn)書》充分證明福景公司完全按約定履行義務(wù)，違約的是薌城區(qū)政府。薌城區(qū)政府以福景公司被法院列為失信被執(zhí)行人為由，認(rèn)為福景公司沒有履行能力，該理由沒有事實和法律依據(jù)。福景公司給薌城區(qū)政府啟動B地塊的報告中，已經(jīng)明確將按約成立新公司啟動該地塊開發(fā)。薌城區(qū)政府可以在啟動后福景公司無法履行時再解除該《合作協(xié)議書》。3.薌城區(qū)政府上訴稱“合作協(xié)議所涉工程已經(jīng)履行完畢，無法繼續(xù)履行”，違背法律規(guī)定和協(xié)議約定，且沒有證據(jù)證明。薌城區(qū)政府在龍巖市中級人民法院審理的（2021）閩08行初14號一案極力否認(rèn)已將福景公司享有的《合作協(xié)議書》中的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移給他人的事實。
雙方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)向原審法院提交的證據(jù)均已隨案移送本院，經(jīng)審查，相關(guān)證據(jù)在原審中均經(jīng)過舉證質(zhì)證。對原審認(rèn)定的事實，本院予以確認(rèn)。
本院審理過程中，薌城區(qū)政府提交證據(jù)1，即《漳州市自然資源局國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓拍賣公告》（漳自然資告字[2016]6號），證明2021年9月29日，漳州市自然資源局將案涉B地塊即2021PXX地塊公開出讓拍賣。證據(jù)2，即《成交確認(rèn)書》，證明2021年10月20日，案涉B地塊即2021PXX地塊由漳州城投置業(yè)有限公司拍得。福景公司發(fā)表質(zhì)證意見稱，薌城區(qū)政府提交的證據(jù)全部是在本案重審期間制作收集的，侵害了福景公司合法權(quán)益，不得作為新證據(jù)使用。本院對薌城區(qū)政府提交的證據(jù)1、2的真實性予以確認(rèn)，上述證據(jù)是在本院二審審理期間新形成的證據(jù)，可以證明案涉B地塊已由漳州城投置業(yè)有限公司競得。
本院另查明，2019年2月28日，福景公司向薌城區(qū)政府發(fā)出《請求區(qū)政府啟動〈漳州市丹霞路南段片區(qū)開發(fā)合作協(xié)議〉約定的B地塊土地前期開發(fā)的函》，請求薌城區(qū)政府啟動該B地塊的前期土地開發(fā)，及時履行雙方簽訂的合作協(xié)議。薌城區(qū)政府至今尚未向福景公司支付A地塊的前期投入綜合成本。
本院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十四條“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的；（二）在履行期限屆滿之前，當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)；（三）當(dāng)事人一方遲延履行主要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行；（四）當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實現(xiàn)合同目的；（五）法律規(guī)定的其他情形”之規(guī)定，解除合同的情形除了因不可抗力致使合同目的無法實現(xiàn)和法律規(guī)定的其他情形，主要在于違約方不履行合同主要義務(wù)，或者導(dǎo)致合同目的不能實現(xiàn)時，守約方方可行使法定解除權(quán)。對于約定解除權(quán)的行使亦應(yīng)遵循相同原則。本案中，2019年4月21日，薌城區(qū)政府向福景公司發(fā)出《關(guān)于〈漳州市丹霞路南段片區(qū)開發(fā)合作協(xié)議〉相關(guān)事宜的回復(fù)函》，以《合作協(xié)議書》中的B地塊的約定因違反《土地儲備管理辦法》等相關(guān)法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，福景公司已不具備繼續(xù)履行《合作協(xié)議書》中關(guān)于B地塊約定的主體資格及福景公司因未完成建設(shè)總投資，拖延履行應(yīng)承擔(dān)的拆遷安置費(fèi)的投資義務(wù)已構(gòu)成根本違約為由，告知自福景公司收到該函之日起《合作協(xié)議書》正式解除。
關(guān)于薌城區(qū)政府主張福景公司依法不具備土地儲備的主體資格問題，從福景公司與薌城區(qū)政府簽訂的《合作協(xié)議書》來看，福景公司系根據(jù)薌城區(qū)政府的委托從事案涉土地的前期投資開發(fā)工作，依法不屬于土地儲備行為，故福景公司是否具備土地儲備的主體資格，不影響《合作協(xié)議書》的履行，薌城區(qū)政府以此解除《合作協(xié)議書》沒有事實和法律依據(jù)。
關(guān)于薌城區(qū)政府主張福景公司拖延履行應(yīng)承擔(dān)的拆遷安置費(fèi)的投資義務(wù)已構(gòu)成根本違約的問題。首先，《合作協(xié)議書》約定的合作內(nèi)容為“甲方（薌城區(qū)政府）同意對漳州市人民政府授權(quán)實施的丹霞路南段片區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地前期開發(fā)工作委托給乙方（福景公司）投資實施，乙方應(yīng)在完成前期開發(fā)工作后，將符合開發(fā)條件的經(jīng)營性土地交由漳州市土地收購儲備中心掛牌、招標(biāo)或拍賣”。福景公司在履行對漳州市丹霞路南段片區(qū)前期投資開發(fā)工作后，已將符合開發(fā)條件的A地塊交由薌城區(qū)政府進(jìn)入土地一級市場進(jìn)行交易，并與薌城區(qū)政府就已完成的投資進(jìn)行成本核算，確認(rèn)了福景公司在A地塊的前期開發(fā)中投入綜合成本達(dá)40895183.52元，可以據(jù)此認(rèn)定福景公司在履行A地塊的前期開發(fā)工作中已經(jīng)履行了合同主要義務(wù)。薌城區(qū)政府提供的證據(jù)不足以證明福景公司在合同履行過程中已構(gòu)成根本違約。其次，根據(jù)原《中華人民共和國合同法》第九十五條規(guī)定，解除權(quán)應(yīng)在法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定的解除期限內(nèi)行使，如果法律沒有規(guī)定或者當(dāng)事人沒有約定解除權(quán)行使期限的，解除權(quán)人應(yīng)當(dāng)基于誠實信用原則在合理期限內(nèi)行使，未在合理期限內(nèi)行使的，解除權(quán)消滅。本案中，薌城區(qū)政府主張福景公司自2010年起就未支付安置補(bǔ)償費(fèi)用，但薌城區(qū)政府未能提供證據(jù)證明其曾催告福景公司要求其支付安置補(bǔ)償費(fèi)用而福景公司拒絕履行，且自2010年至2019年4月21日薌城區(qū)政府發(fā)出《關(guān)于相關(guān)事宜的回復(fù)函》止，長達(dá)九年多的時間，薌城區(qū)政府并未因福景公司未按約定支付安置補(bǔ)償費(fèi)的行為行使合同解除權(quán)，反而于2018年10月26日與福景公司簽訂《成本核算確認(rèn)書》。薌城區(qū)政府的上述履行行為已使福景公司產(chǎn)生了信賴?yán)?，現(xiàn)薌城區(qū)政府提出解除案涉《合同協(xié)議書》，顯然已經(jīng)超出了合理期限。再次，《成本核算確認(rèn)書》中確認(rèn)薌城區(qū)政府存在違約行為，應(yīng)向福景公司承擔(dān)支付5634141.04元利息的違約責(zé)任，并未體現(xiàn)福景公司未依約支付安置補(bǔ)償費(fèi)用的內(nèi)容。薌城區(qū)政府作為違約方，未按約定履行《合作協(xié)議書》，且至今尚未按約定支付福景公司的前期投入綜合成本，其在本案中行使合同解除權(quán)沒有法律依據(jù)。
關(guān)于薌城區(qū)政府在庭審中主張福景公司沒有履約能力，因此其解除《合作協(xié)議書》系履行不安抗辯權(quán)。本院認(rèn)為，薌城區(qū)政府發(fā)函解除案涉《合作協(xié)議書》的理由并不包括其在庭審中所主張的福景公司的履約能力問題，因此該理由不能作為其解除案涉《合作協(xié)議書》的行為合法的理由。
綜上，薌城區(qū)政府發(fā)函解除案涉《合作協(xié)議書》的行為，沒有相應(yīng)的事實和法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效”。因薌城區(qū)政府具有簽訂本案《合作協(xié)議書》的行政主體資格，并依法有權(quán)作出履行、解除《合作協(xié)議書》的行為，雖然薌城區(qū)政府單方行使合同解除權(quán)不符合原《中華人民共和國合同法》規(guī)定的解除條件，但不存在重大且明顯違法的情形，依法不應(yīng)確認(rèn)為無效。但薌城區(qū)政府作出通知福景公司解除《合作協(xié)議書》的行為，主要證據(jù)不足，且未依法履行必要的告知義務(wù)，未保證福景公司的陳述、申辯等程序權(quán)利，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條之規(guī)定，依法應(yīng)予撤銷。
但是，由于案涉《合作協(xié)議書》中原本約定由福景公司負(fù)責(zé)進(jìn)行前期投資開發(fā)的B地塊，已于2021年9月29日由漳州市自然資源局予以公開出讓拍賣，并由漳州城投置業(yè)有限公司拍得，因此《合作協(xié)議書》客觀上已不具備繼續(xù)履行的條件，合同目的已無法實現(xiàn)，且薌城區(qū)政府亦明確表示不會繼續(xù)履行《合作協(xié)議書》。故原審判決撤銷薌城區(qū)政府作出的解除《合作協(xié)議書》并對福景公司提出的關(guān)于繼續(xù)履行的請求依法重新作出處理已沒有實際意義。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條之規(guī)定，本院確認(rèn)薌城區(qū)政府作出的解除案涉《合作協(xié)議書》的行為違法。
福景公司關(guān)于繼續(xù)履行《合作協(xié)議書》的訴請，客觀上無法支持。經(jīng)二審釋明后，福景公司亦同意解除案涉《合作協(xié)議書》，并要求薌城區(qū)政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十九條“被告無法履行或者繼續(xù)履行無實際意義的，人民法院可以判決被告采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償”。本案中，福景公司未明確薌城區(qū)政府未按照約定履行《合作協(xié)議書》給其造成的具體損失并提交相應(yīng)的證據(jù)材料，故本院在本案中只判決薌城區(qū)政府采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，福景公司如若因薌城區(qū)政府未依約履行案涉《合作協(xié)議書》的行為造成損失的，可依法另行主張。
綜上，上訴人薌城區(qū)政府的上訴請求缺乏事實及法律依據(jù)，對其上訴請求本院不予支持。上訴人福景公司的上訴理由部分成立，對其上訴請求，本院部分予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷泉州市中級人民法院（2021）閩05行初1號行政判決；
二、確認(rèn)上訴人漳州市薌城區(qū)人民政府于2019年4月21日作出的解除《漳州市丹霞南路南段片區(qū)開發(fā)合作協(xié)議書》的通知的行為違法；
三、上訴人漳州市薌城區(qū)人民政府應(yīng)對解除《漳州市丹霞南路南段片區(qū)開發(fā)合作協(xié)議書》采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施；
四、駁回上訴人漳州市福景房地產(chǎn)開發(fā)有限公司的其他訴訟請求。
二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人漳州市薌城區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長 許秀珍
審判員 聶文佳
審判員 覃 丹
二〇二二年三月十八日
書記員 許小鈴