? 裁判要點
1.注銷方式的適用原理并不針對許可方或者被許可方存在過錯或違法情形而直接作出，《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定的“行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的”注銷適用情形，宜理解為注銷可以作為對有過錯行為作出相應(yīng)處理之后的程序修補行為。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定的撤銷行政許可的情形看，撤銷方式的適用原理多針對許可方或被許可方存在過錯或者后者客觀不符合條件等。
2.撤銷行政許可適用于行政機關(guān)糾正違法實施行政許可的情形，適用前提是行政機關(guān)違法作出行政許可決定或者相對人違法取得行政許可；注銷行政許可適用于特定客觀事實的出現(xiàn)、行政許可失效的情形。適用前提是特定客觀事實的出現(xiàn)，與被許可人取得行政許可是否合法無關(guān)。
3.行政機關(guān)在未采取其他可選擇方式作出先行處理的情形下，直接注銷行政許可，有其不合理性，但鑒于實踐中各地對于撤銷、注銷的認識與做法不一，《中華人民共和國行政許可法》第七十條第六項亦規(guī)定了“法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當注銷行政許可的其他情形”，行政機關(guān)直接采取注銷方式并不當然違法。
——第五屆全國法院百篇優(yōu)秀裁判文書
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2018）最高法行再112號
抗訴機關(guān)：中華人民共和國最高人民檢察院。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：楊光生，男，1954年6月25日出生，漢族，住河南省杞縣。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：河南省杞縣人民政府。住所地：河南省杞縣金城大道58號。
法定代表人：王紅濤，縣長。
被申請人（一審第三人、二審被上訴人）：楊現(xiàn)（憲）峰，男，1948年11月29日出生，漢族，住河南省杞縣。
楊光生因訴河南省杞縣人民政府（以下簡稱杞縣政府）土地行政裁決一案，不服河南省高級人民法院作出的（2014）豫法行提字第00002號行政判決，向檢察機關(guān)申訴。中華人民共和國最高人民檢察院（以下簡稱最高人民檢察院）根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十三條第一款、第九十一條第四項的規(guī)定，作出高檢行監(jiān)（2016）79號行政抗訴書，向本院提出抗訴。本院作出（2017）最高法行抗2號行政裁定，提審本案，依法組成合議庭審理，并于2021年6月18日公開開庭審理本案。最高人民法院檢察官田力、檢察官助理關(guān)文靜，再審申請人楊光生及其委托代理人張家忠、李俊梅，被申請人杞縣政府委托代理人車鳳菊、吳建山，第三人楊現(xiàn)峰，到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
河南省杞縣人民法院一審查明：爭議土地位于河南省杞縣××鄉(xiāng)××村（以下簡稱板木北村）南北大街路西，原屬板木北村四組的土地。楊光生系板木北村三組村民，其伯父楊某某生前系四組村民，楊某某去世后，楊光生占用了楊某某的宅基地，于1984年1月20日取得宅基地使用證，并于頒證前后在爭議土地西側(cè)壘上了院墻（現(xiàn)仍完整存在），院墻以東為板木北村三組的土地。楊光生持有的宅基地使用證將爭議土地登記在內(nèi)。楊現(xiàn)峰的原宅基地位于××村××街路東，1981年規(guī)劃板木村南北大街時，將楊現(xiàn)峰的宅基地用去了一部分。經(jīng)當時的板木北村黨支部研究，楊現(xiàn)峰原宅基地剩余的部分及大街西側(cè)的老路批準給楊現(xiàn)峰使用。1985年，原板木拖拉機站在路西建房屋四間，后把房屋賣給了楊現(xiàn)峰。板木村南北大街第二次拓寬時，將楊現(xiàn)峰位于××街路××路西各四間房屋拆除。板木北村村民委員會研究決定將南北大街西、楊光生宅基地以東的部分南北長20余米，東西長6.4米的土地劃歸楊現(xiàn)峰作宅基地使用。后楊現(xiàn)峰在爭議土地上栽種了樹木。楊光生與楊現(xiàn)峰因爭議地產(chǎn)生糾紛，杞縣政府于2009年10月12日作出了杞政土（2009）8號《關(guān)于注銷板木鄉(xiāng)板木北村四組村民楊光生持有的1986年頒發(fā)的宅基地使用證的處理決定》。楊光生不服提起訴訟，因杞縣政府在聽證過程中未告知當事人權(quán)利義務(wù)，未讓當事人陳述最后意見，未作先行調(diào)解等程序違法而被該院生效的（2010）杞行初字第27號行政判決所撤銷。2010年11月26日，杞縣政府重新作出了杞政土（2010）36號《關(guān)于注銷板木鄉(xiāng)板木北村四組村民楊光生持有的1986年頒發(fā)的宅基地使用證的處理決定》（以下簡稱36號處理決定），認定：“1981年板木大街拓寬時，將楊現(xiàn)峰在路東的宅基地沖掉一部分，經(jīng)村委研究，不對楊現(xiàn)峰進行經(jīng)濟補償，把新路西的老路基補劃給楊現(xiàn)峰使用。鄉(xiāng)拖拉機站于1985年3月租用楊現(xiàn)峰的土地建房四間，1987年拖拉機站倒閉后，楊現(xiàn)峰以2000元的價格買下此處房產(chǎn)，相繼租給何士清、楊傳昌使用，直到1993年。1994年板木大街二次擴寬，又將楊現(xiàn)峰路東路西的房屋各擴去四間，這時路西余下的部分不夠再蓋門面房，村委研究，仍然不給楊現(xiàn)峰補償，把路西門面房以西，楊光生宅院以東三組的荒溝劃給楊現(xiàn)峰使用，四鄰為東鄰大路，西鄰楊光生，南鄰荒地，北鄰河溝?！?004年以后，兩家多次發(fā)生矛盾，鄉(xiāng)、村兩級多次調(diào)解未果。楊現(xiàn)峰2008年申請河南省杞縣板木鄉(xiāng)人民政府（以下簡稱板木鄉(xiāng)政府）處理時，楊光生拿出一份1986年1月20日的宅基證……，通過調(diào)查，村委會沒有為楊光生頒發(fā)過宅基證，而且該證在板木鄉(xiāng)政府的地籍檔案里也沒有登記。”依據(jù)《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條之規(guī)定，決定：一、依法注銷板木鄉(xiāng)板木北村四組村民楊光生持有的1986年1月20日填寫的宅基地使用證。二、該決定生效后，由板木鄉(xiāng)政府依法確定土地權(quán)屬。楊光生對36號處理決定不服，以杞縣政府為被告，于2010年12月17日向河南省開封市中級人民法院提起行政訴訟，請求依法判決撤銷該府作出的36號處理決定。2010年12月30日，河南省開封市中級人民法院作出（2011）汴行轄字第2號行政裁定：本案由河南省杞縣人民法院管轄。
一審法院認為：杞縣政府作出的36號處理決定認定事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。2011年7月4日，河南省杞縣人民法院作出（2011）杞行初字第43號行政判決：維持杞縣政府于2010年11月26日作出的36號處理決定。
楊光生不服，上訴于河南省開封市中級人民法院。該院二審查明的事實與一審法院認定的基本事實一致。
二審法院認為：楊光生與楊現(xiàn)峰因宅基地使用權(quán)發(fā)生糾紛，板木鄉(xiāng)政府、村委會多次調(diào)解未果。楊現(xiàn)峰申請?zhí)幚?，杞縣政府依照法定職權(quán)通過調(diào)查，認定村委會沒有為楊光生頒發(fā)過宅基證，而且該證在板木鄉(xiāng)政府的地籍檔案里也沒有登記，決定依法注銷楊光生持有的1986年1月20日填寫的宅基地使用證，并在決定生效后由板木鄉(xiāng)政府依法確定土地權(quán)屬。該處理決定認定事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律法規(guī)正確。一審判決予以維持并無不當。楊光生的上訴理由不能成立。2011年11月24日，河南省開封市中級人民法院作出（2011）汴行終字第52號行政判決：駁回上訴，維持原判。
楊光生不服，向河南省開封市中級人民法院申請再審，該院于2012年9月24日作出（2012）汴行監(jiān)字第6號駁回再審申請通知書，駁回其再審申請。楊光生仍不服，向河南省高級人民法院申訴，該院于2013年6月18日作出（2013）豫法行申字第00108號行政裁定，提審本案。
河南省高級人民法院再審查明的主要事實除與一、二審查明的事實一致外，另查明：板木鄉(xiāng)政府根據(jù)36號處理決定內(nèi)容“該決定生效后由板木鄉(xiāng)政府依法確定土地權(quán)屬”，于2013年1月11日作出杞板政土字（2013）第1號《關(guān)于杞縣板木鄉(xiāng)板木北村楊現(xiàn)峰和楊光生土地使用權(quán)糾紛的處理決定》，對爭議地確定了四至界點，并確定了楊光生宅基地的出路和楊現(xiàn)峰的宅基地使用權(quán)。楊光生不服該處理決定，向河南省杞縣人民法院提起行政訴訟。該院于2013年4月2日作出（2013）杞行初字第6號行政判決，認定該處理決定表述的四至不清屬認定事實不清，判決撤銷該處理決定。
河南省高級人民法院再審認為：（一）因土地證書登記的內(nèi)容不明確而發(fā)生爭議時，應(yīng)當結(jié)合地籍檔案記載的詳細內(nèi)容予以確定。本案中，楊光生與楊現(xiàn)峰因宅基地使用權(quán)發(fā)生糾紛，雙方對楊光生持有的1986年1月20日的《宅基地使用證》中“東路”的內(nèi)容發(fā)生爭議，楊光生認為“東路”指現(xiàn)宅基地東臨的村大路，楊現(xiàn)峰認為“東路”不是現(xiàn)在的村大路，而是指楊光生宅基地東與原相鄰的鄉(xiāng)拖拉機房屋西之間的巷道，鄉(xiāng)拖拉機房屋經(jīng)村大路擴寬拆除后，還余有土地歸其使用，關(guān)于此爭議杞縣政府經(jīng)調(diào)查認定，村委會沒有為楊光生頒發(fā)過1986年1月20的《宅基地使用證》，該證在板木鄉(xiāng)政府的地籍檔案里也沒有登記，結(jié)合對楊現(xiàn)峰宅基地調(diào)整情況的調(diào)查，在土地證書內(nèi)容不明確且沒有地籍檔案予以印證時，依據(jù)《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條規(guī)定，作出注銷并重新確權(quán)的處理適當，程序合法，適用法規(guī)正確。（二）板木鄉(xiāng)政府根據(jù)36號處理決定內(nèi)容雖然作出了杞板政土字（2013）第1號處理決定，但該處理決定經(jīng)行政訴訟已被撤銷，板木鄉(xiāng)政府現(xiàn)仍負有對該爭議處理的職責。楊光生與楊現(xiàn)峰可依法向板木鄉(xiāng)政府要求對其爭議繼續(xù)作出處理。2014年2月19日，河南省高級人民法院作出（2014）豫法行提字第00002號行政判決：維持河南省開封市中級人民法院作出的（2011）汴行終字第52號行政判決。
楊光生仍不服，向河南省人民檢察院申請監(jiān)督，該院提請最高人民檢察院抗訴。2016年12月23日，最高人民檢察院作出高檢行監(jiān)（2016）79號行政抗訴書，向本院提出抗訴。2017年11月2日，本院作出（2017）最高法行抗2號行政裁定，提審本案。
最高人民檢察院向本院抗訴稱：再審判決認定涉案土地登記的內(nèi)容不明確，且沒有地籍檔案予以印證，進而確認“杞縣政府依據(jù)《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條規(guī)定，作出注銷并重新確權(quán)的處理適當，程序合法，適用法規(guī)正確”，屬認定事實主要證據(jù)不足。一、關(guān)于楊光生持有的土地證登記的內(nèi)容是否明確的問題。本案源于楊光生與楊現(xiàn)峰宅基地使用權(quán)發(fā)生糾紛。從楊光生提交的1986年1月20日由杞縣政府頒發(fā)的宅基地使用證內(nèi)容來看，四鄰為：東（路），西（楊一成）、南（楊光軍）、北（坑），均有明確的界定，并且注明長18.4米，寬29.6米，折合市畝8分1.4厘。登記內(nèi)容明確清楚。因楊現(xiàn)峰與楊光生對“東路”理解不同，以至于對“東路”的具體內(nèi)容、邊界發(fā)生爭議，只是個人認識上的差異。在本案訴訟過程中，楊現(xiàn)峰沒有向法院提供其宅基地使用證，其宅基地登記內(nèi)容并不清楚。由于楊光生持有宅基地使用證的西界是明確的，并且注明長度和寬度，其東界應(yīng)當通過西界加上登記的長度來確定，因此東界是能夠確定的。所以楊光生的宅基地登記內(nèi)容是清楚明確的，不應(yīng)當因爭議雙方的認識不同而認定楊光生持有的土地證登記的內(nèi)容不明確。二、關(guān)于杞縣政府以“村委會沒有為楊光生頒發(fā)過宅基地證，而且該證在板木鄉(xiāng)政府的地籍檔案里也沒有登記，依據(jù)《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條規(guī)定”，注銷楊光生持有的宅基地使用證，是否合法的問題。因本案發(fā)放宅基地使用證一事距雙方爭議及政府處理時間較長，在各方提交的證人證言不十分明確，且有些相互矛盾的情況下，應(yīng)當以書證記載為準。楊光生持有的1986年1月20日頒發(fā)的宅基地使用證上，加蓋有杞縣政府的公章、村委會的公章以及當時村民組長盛繼蘭的私章。訴訟中，楊光生提交的楊光明、謝汗友、張繼祥、張玉振、張銀海的宅基地使用證，與楊光生持有的宅基地使用證的填寫形式基本相同。杞縣政府對該宅基地使用證的真?zhèn)渭吧厦婕由w的印章真?zhèn)尉刺岢霎愖h。這與1986年當時參加丈量宅基地的鄉(xiāng)、村干部喬存明、楊世新、張繼祥、盛繼蘭、楊傳德等提供的證言相印證。另外，杞縣政府沒有證據(jù)證明楊光生持有的宅基地使用證有錯登、漏登或有違法情節(jié)。楊光生持有的1986年1月20日頒發(fā)的宅基地使用證應(yīng)當確認為合法、有效。依照1992年頒布的《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十五條規(guī)定，“縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村應(yīng)把農(nóng)村宅基地用地管理納入地籍管理，以村為單位建立完善的地籍檔案。宅基地使用權(quán)需要變更的，按照地籍管理的要求，報核發(fā)土地使用證部門辦理變更登記和換證手續(xù)”，該建立健全宅基地地籍登記檔案的責任在杞縣政府、板木鄉(xiāng)政府和村委會三級組織。對于該三級組織是否建立完善的地籍檔案，并非相對人的義務(wù)及其所能控制。故沒有地籍登記檔案的后果不應(yīng)當由宅基地使用人承擔。杞縣政府以“通過調(diào)查，村委會沒有為楊光生頒發(fā)過宅基證，而且該證在板木鄉(xiāng)政府的地籍檔案里也沒有登記”為由，依據(jù)《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條之規(guī)定，作出“依法注銷板木鄉(xiāng)板木北村四組村民楊光生持有的1986年1月20填寫的宅基地使用證”的36號處理決定，主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤。
楊光生申請再審稱：一、原審法院認定的事實不實，證據(jù)不足，采納的大部分證據(jù)系偽證。再審法院認定宅基地所載內(nèi)容不明確，不合事實；一審法院認定事實的關(guān)鍵證據(jù)均未經(jīng)質(zhì)證、無效或者系偽證，二審、再審法院同樣。二、一審、二審和再審法院皆適用法律錯誤。其獲取1986年的涉案宅基地證合法有效，原審法院均沒有認定該證為偽；本案所適用《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條有關(guān)“土地登記”“收回”“注銷”“換發(fā)”等詞匯釋義，前提之一是土地登記信息完備，針對的是土地證書所載內(nèi)容，如果登記卡本身所載內(nèi)容確有問題則需要在條文中出現(xiàn)修改登記卡（簿）的字眼；假使涉案宅基地被認定為“無土地登記”的情況，適用法律條文只能是《土地登記規(guī)則》第六條有關(guān)“土地登記依照下列程序進行：（一）土地登記申請；（二）地籍調(diào)查；（三）憑證審核；（四）注冊登記；（五）頒發(fā)或者更換土地證書”，而非《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條；農(nóng)村土地使用證書的有證無籍、無證無籍、證書有錯別字等問題較為普遍，屬于農(nóng)村土地登記過程中出現(xiàn)的歷史遺留問題，政府應(yīng)當本著尊重歷史、實事求是、保障權(quán)益、民生優(yōu)先、維護社會和諧穩(wěn)定的原則行政，各級法院應(yīng)本著同樣的原則執(zhí)法。請求：撤銷河南省高級人民法院（2004）豫法行提第00002號行政判決，一并撤銷杞縣政府作出的36號處理決定等。
杞縣政府答辯稱：一、被訴行政行為實體正確。案涉土地屬板木北村三組的集體土地，是村委分配給楊現(xiàn)峰的宅基地，楊光生是該村四組村民，與楊現(xiàn)峰沒有訴爭資格。楊光生強行占用了三組的土地作為宅基地使用本屬違法，但其又繼續(xù)向東侵占村委分配給楊光生的宅基地更是違法，楊現(xiàn)峰的宅基地臨板木大街，恐怕是楊光生看中了該塊臨街土地的商業(yè)價值，才起意侵占楊現(xiàn)峰的土地，楊光生持有的落款日期為1986年1月20日的宅基地使用證系通過不正當渠道獲?。ㄉw有縣政府公章），所以該宅基證在鄉(xiāng)里沒有地籍檔案，該宅基證非但不是正當獲取，宅基用地面積也嚴重超標，理當予以注銷。另，楊光生作為板木北村四組村民，1986年，村民小組已在本村的東南處集體土地上批給他一處宅基地，其又占用三組土地當宅基使用也違背一戶一宅原則，而楊現(xiàn)峰除了案涉土地再無宅基使用。二、被訴行政行為程序合法。被訴行政行為經(jīng)過了立案、調(diào)查、調(diào)解、聽證、告知、決定等法定辦案程序，充分保證了當事雙方的知情權(quán)、參與權(quán)，聽證權(quán)等。其程序符合相關(guān)法律規(guī)定。三、被訴行政行為適用依據(jù)正確?！逗幽鲜嵤赐恋毓芾矸ā缔k法》第十一條明文規(guī)定：“土地登記和頒發(fā)土地證書后發(fā)現(xiàn)有錯登、漏登或者違法情節(jié)的，原登記發(fā)證機關(guān)應(yīng)當依法更正，收回或注銷原發(fā)土地證書，換發(fā)新的土地證書。”杞縣政府根據(jù)該條規(guī)定注銷楊光生不正當獲取的宅基證是嚴格依法而為，無可非議的。綜上所述，被訴行政行為事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，適用法律正確。楊光生為達到不正當目的，濫用訴權(quán)，消耗大量司法成本、行政成本。請求：依法駁回楊光生的再審請求，保障楊現(xiàn)峰應(yīng)有的土地使用權(quán)，支持行政機關(guān)依法行政，維護法律尊嚴，維護公平正義。
楊現(xiàn)峰答辯稱：其土地來源是鄉(xiāng)政府1981年修路占用其老路東側(cè)地，將老路補償給其使用。板木拖拉機站1985年在路西建了四間門面房，后賣給其使用。1994年大街又拓寬一次，將房屋拆除又給其補了部分地。杞縣政府的36號處理決定和原審判決正確。請求：依法駁回楊光生的再審請求。楊現(xiàn)峰再審期間未提交書面答辯狀。
本院再審查明的事實與原審基本一致。需要指正的是,一審法院查明的爭議土地“原屬板木北村四組的土地。楊光生系板木北村三組村民，其伯父楊某某生前系四組村民，楊某某去世后，楊光生占用了楊某某的宅基地，于1984年1月20日取得宅基地使用證”與本院調(diào)查了解和各方當事人舉證事實有誤，實際應(yīng)為爭議土地“原屬板木北村三組的土地。楊光生系板木北村四組村民，其伯父楊某某生前系三組村民，楊某某去世后，楊光生占用了楊某某的宅基地，于1986年1月20日取得宅基地使用證”。需加說明的是，首先，杞縣政府在庭審期間主張兩次拓寬街道，補償楊現(xiàn)峰的土地東西寬是6.6米（該府提交了杞縣自然資源局形成于2021年4月16日的《關(guān)于楊光生與楊現(xiàn)峰宅基地權(quán)屬爭議一案的調(diào)查報告》，載明1994年板木大街拓寬沖掉楊現(xiàn)峰路西的四間門面房后剩下東西寬3.1米，經(jīng)村委研究將楊現(xiàn)峰門面房西側(cè)、楊光生院墻東側(cè)屬于3組的3.5米荒地補償給楊現(xiàn)峰，目前楊現(xiàn)峰宅基地剩下東西寬6.6米），這一點與一審法院查明“村委會研究決定將南北大街西、楊光生宅基地以東的部分南北長20余米，東西長6.4米的土地劃歸楊現(xiàn)峰作宅基地使用”在面積上略有出入，但各方當事人均認可涉案楊光生名下宅基地使用證所載“長29.6米”與上述補給楊現(xiàn)峰的宅基地存在部分重合，這也是引發(fā)本案權(quán)屬爭議和杞縣政府作出36號處理決定的關(guān)鍵原因。其次，楊光生在庭審中主張在其于2004年訴楊現(xiàn)峰民事侵權(quán)一案的訴訟中已提供其名下的1986年的涉案宅基地證（當庭提交涉相關(guān)內(nèi)容的另案庭審筆錄復(fù)印件），據(jù)以對36號處理決定有關(guān)“2004年4月楊光生將楊現(xiàn)峰訴至杞縣人民法院付集法庭，由于楊光生當時拿不出爭議地屬其本人的證據(jù)，楊光生的妻子李俊梅主動到法庭撤訴。2004年以后，兩家多次發(fā)生矛盾，鄉(xiāng)、村兩級多次調(diào)解未果。楊現(xiàn)峰2008年申請板木鄉(xiāng)政府處理時，楊光生拿出一份1986年1月20日的宅基證”的表述內(nèi)容提出異議，旨在說明其第一次出示被訴宅基地證的時間不是20**年。再者，杞縣政府在庭審期間有關(guān)涉案村組土地的地籍檔案（3組有，4組曾經(jīng)有后丟失）形成于1986年的主張與檢察機關(guān)反映經(jīng)調(diào)查后形成于1992-1993年的主張亦有分歧。
本院另查明：板木鄉(xiāng)政府繼2013年1月11日作出的杞板政土字（2013）第1號《關(guān)于杞縣板木鄉(xiāng)板木北村楊現(xiàn)峰和楊光生土地使用權(quán)糾紛的處理決定》被生效判決撤銷后，又于2014年12月5日第二次作出板政（2014）第30號同名處理決定，亦在楊光生提起訴訟后再次被生效判決撤銷。2016年2月18日，板木鄉(xiāng)政府第三次作出板政（2016）01號同名處理決定。主要處理內(nèi)容為“從毛峰北墻皮外向北垂直丈量3米，留作楊光生出路，再向北丈量南北長17米，楊光生東院墻外皮向東垂直丈量東西長6.4米，面積為0.163畝的土地使用權(quán)歸楊現(xiàn)峰?！?/span>
以上事實，有各方當事人在原審期間提交的證據(jù)材料，檢察機關(guān)的抗訴書，再審期間楊光生提交的《提請最高人民法院再審申訴書》,杞縣政府提交的《行政答辯狀》，原審及本院再審期間形成的庭審筆錄,調(diào)查收集的書面報告等證據(jù)在案佐證。
本院再審認為，結(jié)合抗訴機關(guān)的抗訴意見、再審申請人楊光生的申請再審理由、被申請人杞縣政府的答辯理由以及本院庭審歸納的問題，本案的審查重點，一是涉案宅基地使用證記載內(nèi)容是否明確;二是36號處理決定注銷涉案宅基地使用證的理據(jù)是否充分;三是36號處理決定的作出程序是否合理合法?，F(xiàn)分述如下：
一、涉案宅基地使用證記載內(nèi)容是否明確
本案中，楊光生一方在原審和本院再審期間向法院提交了頒發(fā)于1986年1月20日的其名下的涉案宅基地使用證，庭審中還向本院出示原件。該證所載四鄰為“東（路），西（楊一成）、南（楊光軍）、北（坑）”，注明“長18.4米，寬29.6米，折合市畝8分1.4厘”。上述內(nèi)容清晰具體，雙方當事人對該證公章（杞縣政府、村委會章）本身的真?zhèn)螣o相反意見。對時任三組組長盛繼蘭的私章，雖然杞縣政府提供形成于2010年盛本人否認發(fā)證、其私章由當時村會計保管（后丟失）等書面證詞，但給合抗訴機關(guān)提供同時期同批次其他村民（楊光明、謝汗友等）相似格式宅基地使用證等證據(jù)，尚不足以支持杞縣政府有關(guān)當時三組不同意發(fā)證之觀點。從證載內(nèi)容看，各方當事人對“西（楊一成）”界址無爭議?？乖V機關(guān)主張，楊現(xiàn)峰沒有向法院提供其宅基地使用證，其宅基地登記內(nèi)容并不清楚。由于楊光生持有宅基地使用證的西界是明確的，并且注明長度和寬度，其東界應(yīng)當通過西界加上登記的長度來確定……不應(yīng)當因爭議雙方的認識不同而認定楊光生持有的土地證登記的內(nèi)容不明確。該主張符合事實邏輯。另，針對楊光生與楊現(xiàn)峰在原審期間對于“東（路）”有不同理解（一方認為是村大路，一方認為是楊光生宅基地東與原相鄰的鄉(xiāng)拖拉機房屋西之間的巷道），抗訴機關(guān)認為只是個人認識上的差異，本院經(jīng)庭審核實，楊光生認可其宅基地以東曾有過房屋。各方當事人庭審期間均明確表示本案爭議之源，系楊光生所持宅基地使用證的東沿與村委會因修路補給楊現(xiàn)峰的宅基地，客觀上存在部分重合，由此引發(fā)土地使用權(quán)與相鄰關(guān)系爭議。
上述爭議不屬于雙方均未頒證需確權(quán)或者證與證之間出現(xiàn)沖突需認定等情形。對涉案宅基地使用證的審查，首先在于考量楊光生獲頒宅基地證的渠道是否正當、證載事項是否明確，進而判斷被訴行為是否合法。本院注意到，杞縣政府再審期間雖然辯稱楊光生所持涉案宅基地使用證系通過不正當渠道獲取，但并未提交充分的證據(jù)證明系采取何種“不正當渠道”，該府庭審后提交的《案涉土地地籍權(quán)屬情況》中有關(guān)“楊光生可能是通過不正當渠道找到了一本蓋縣政府公章的空白證，自己填寫”的表述難以確證，負有舉證義務(wù)的行政機關(guān)應(yīng)當向法院提交清晰明確的證據(jù)；該府再審期間亦辯稱楊光生持有涉案宅基地使用證違背“一戶一宅”原則，但從楊光生主張其當年系過繼伯父楊某某（四組村民）為其養(yǎng)老送終，此種承繼宅基地權(quán)益情形符合當時農(nóng)村習俗且其實際占有并持證多年表明得到縣、村、組同意等理由看，具有一定合理性。對此，除非有確鑿證據(jù)證明頒證行為違法，否則難以支持杞縣政府的上述主張。此外，36號處理決定有關(guān)楊光生2008年首次出示宅基證之表述，從本院庭審查明情況看，其在2004年另案爭議中已向法院提供，杞縣政府有關(guān)另案撤訴證據(jù)不可采信之理由缺乏說服力，本案可以排除對楊光生存在不正常出示甚至在2004至2008年期間私下辦證的懷疑。因此，抗訴機關(guān)有關(guān)河南省高級人民法院的再審判決認為涉案的土地證書內(nèi)容不明確且沒有地籍檔案予以印證進而支持被訴行為，屬于認定事實主要證據(jù)不足的抗訴理由，以及楊光生一方認為原審法院認定的事實不實、證據(jù)不足的申請再審理由，本院結(jié)合現(xiàn)有證據(jù)予以支持。
二、36號處理決定注銷涉案宅基地使用證的理據(jù)是否充分
本案中，在被訴36號處理決定中，杞縣政府注銷涉案宅基地使用證的主要理由系“村委會沒有為楊光生頒發(fā)過宅基證，而且該證在板木鄉(xiāng)政府的地籍檔案里也沒有登記”，主要法律依據(jù)系《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條之規(guī)定。從上述注銷的理由看，在目前證據(jù)難以證明楊光生所持宅基地使用證公章為假或者頒證過程存在相互串通等違法情節(jié)的前提下，杞縣政府僅以村委會未頒證、鄉(xiāng)政府地籍檔案未登記之表述，借以否定該證之法律效力，理由欠充分。一方面，村委會并非土地所有權(quán)人（涉案土地為村民小組集體所有），亦無以自身名義直接發(fā)證之職權(quán)，其有關(guān)接受申請、審查后呈報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等職責屬于發(fā)證前期內(nèi)部程序，僅以“未發(fā)證”為由不足以否認已外化的證載村委會公章之真實性和持證人有關(guān)村級層面已審查的主張。另一方面，杞縣政府主張鄉(xiāng)政府地籍檔案未登記，并當庭表述三組檔案未登記、四組檔案已丟失（抗訴機關(guān)與杞縣政府對上述檔案形成時間有分歧），這一點也不足以否認已外化的證載縣政府公章之真實性和持證人有關(guān)縣、鄉(xiāng)層面已審查且非自身所能提供充分說明的主張。無論村委會未頒證還是鄉(xiāng)政府無地籍檔案的注銷理由，從訴訟中舉證責任分配角度，杞縣政府在主張“無”的同時，負有當然的證“偽”或“違”之義務(wù)。也即，杞縣政府作為發(fā)證主體要否定發(fā)放于1986年1月土地管理法施行（1987年1月1日施行）之前、對當事人重大利益產(chǎn)生影響的宅基地使用證的法律效力，即便是自我糾錯，也負有當然的證明存在錯登、漏登等實體問題或者發(fā)證行為違法的義務(wù)。因此，抗訴機關(guān)主張是否建立完善的地籍檔案并非相對人的義務(wù)及其所能控制，故沒有地籍登記檔案的后果不應(yīng)當由宅基地使用人承擔，于法有據(jù)；抗訴機關(guān)進而認為因本案發(fā)放宅基地使用證一事距雙方爭議及政府處理時間較長，在各方提交的證人證言不十分明確，且有些相互矛盾的情況下（各方均提供多個當時參與發(fā)證、丈量宅基地的村、組成員證詞），應(yīng)當以書證記載為準。上述觀點符合證據(jù)認定的法律邏輯。故杞縣政府在發(fā)證20余年后形成的36號處理決定之理由不充分，證據(jù)明顯不足。
從上述注銷的法律依據(jù)看，杞縣政府主要依據(jù)了《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條之規(guī)定，即“土地登記和頒發(fā)土地證書后發(fā)現(xiàn)有錯登、漏登或者違法情節(jié)的，原登記發(fā)證機關(guān)應(yīng)當依法更正，收回或注銷原發(fā)土地證書，換發(fā)新的土地證書。”該規(guī)定表明注銷的法定事由為存在“錯登、漏登或者違法情節(jié)”，結(jié)合上述對36號處理決定描述的事實、理由以及證據(jù)分析，杞縣政府并沒有充分的理由證明本案存在明確的、可注銷的某項法定事由。眾所周知，公權(quán)力機關(guān)制作的權(quán)屬證書在確定、調(diào)整民事關(guān)系過程中具有相對優(yōu)勢性，公權(quán)力機關(guān)自身否定其效力必須慎之又慎，依據(jù)充分。同時，抗訴機關(guān)依照1992年頒布的《河南省農(nóng)村宅基地用地管理辦法》第十五條規(guī)定有關(guān)“縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村應(yīng)把農(nóng)村宅基地用地管理納入地籍管理，以村為單位建立完善的地籍檔案。宅基地使用權(quán)需要變更的，按照地籍管理的要求，報核發(fā)土地使用證部門辦理變更登記和換證手續(xù)”之規(guī)定，認為建立健全宅基地地籍登記檔案的責任在杞縣政府、板木鄉(xiāng)政府和村委會三級組織。本院認為，本案在2004年爭議發(fā)生之前，即便如杞縣政府所稱沒有楊光生名下的爭議地地籍檔案，從行政機關(guān)履責應(yīng)然性上也應(yīng)有其他人名下爭議地之地籍檔案，而杞縣政府在訴訟期間一直未能對此提供有力證據(jù)。故抗訴機關(guān)認為杞縣政府作出36號處理決定主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤的抗訴理由成立。河南省高級人民法院再審判決確認杞縣政府“適用法規(guī)正確”之觀點應(yīng)予糾正。
36號處理決定的作出程序是否合理合法
36號處理決定作為注銷宅基地使用證的行政決定，涉及公民重大利益處分，杞縣政府作出該決定的程序應(yīng)當嚴格依法依規(guī)。首先，要使涉案宅基地使用證效力滅失，有必要分析杞縣政府采取方式之合理性。雖然《河南省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條針對“錯登、漏登或者違法情節(jié)”規(guī)定了“應(yīng)當依法更正，收回或注銷原發(fā)土地證書，換發(fā)新的土地證書”的處理方式，但結(jié)合當時施行的《中華人民共和國行政許可法》第七十條規(guī)定的注銷行政許可的情形看，注銷方式的適用原理并不針對許可方或者被許可方存在過錯或違法情形而直接作出，該條第四項規(guī)定的“行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的”注銷適用情形，宜理解為注銷可以作為對有過錯行為作出相應(yīng)處理之后的程序修補行為。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第六十九條規(guī)定的撤銷行政許可的情形看，撤銷方式的適用原理多針對許可方或被許可方存在過錯或者后者客觀不符合條件等，如第一款規(guī)定了“行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守”“違反法定程序”或者“對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人”作出準予行政許可，第二款規(guī)定了“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可”，屬于應(yīng)當撤銷行政許可情形。參照2008年施行的《土地登記辦法》第五十八條有關(guān)“國土資源行政主管部門發(fā)現(xiàn)土地登記簿記載的事項確有錯誤的，應(yīng)當報經(jīng)人民政府批準后進行更正登記，并書面通知當事人在規(guī)定期限內(nèi)辦理更換或者注銷原土地權(quán)利人的手續(xù)。當事人逾期不辦理的，國土資源行政主管部門報經(jīng)人民政府批準并公告后，原土地權(quán)證書廢止”之規(guī)定精神，如果行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)登記錯誤應(yīng)當進行更正登記后予以更換或注銷。參考《國務(wù)院法制辦關(guān)于撤回、撤銷、注銷、吊銷行政許可的適用規(guī)則》的說明，撤銷行政許可適用于行政機關(guān)糾正違法實施行政許可的情形，適用前提是行政機關(guān)違法作出行政許可決定或者相對人違法取得行政許可；注銷行政許可適用于特定客觀事實的出現(xiàn)、行政許可失效的情形。適用前提是特定客觀事實的出現(xiàn)，與被許可人取得行政許可是否合法無關(guān)。本案中，杞縣政府在未采取其他可選擇方式作出先行處理的情形下，直接采取注銷方式，有其不合理性，但鑒于實踐中各地對于撤銷、注銷的認識與做法不一，《中華人民共和國行政許可法》第七十條第六項亦規(guī)定了“法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當注銷行政許可的其他情形”，杞縣政府在本案中直接采取注銷方式并不當然違法。
其次，涉案36號處理決定系杞縣政府根據(jù)楊現(xiàn)峰以及板木鄉(xiāng)政府的申請，在組織聽證會之后作出的。本院注意到，雖然此前杞縣政府作出的杞政土（2009）8號《關(guān)于注銷板木鄉(xiāng)板木北村四組村民楊光生持有的1986年頒發(fā)的宅基地使用證的處理決定》因存在聽證過程中未告知當事人權(quán)利義務(wù)、未讓當事人陳述最后意見、未作先行調(diào)解等程序違法情形而被法院判決撤銷，但本案36號處理決定作出前的聽證過程，并無在案證據(jù)證明存在程序違法情形。當事人之間的爭議焦點，主要集中于36號處理決定的實體合法性即涉案宅基地使用證該不該被注銷的問題上。
另，雖然36號處理決定有“該決定生效后，由板木鄉(xiāng)政府依法確定土地權(quán)屬”的內(nèi)容，但因涉案宅基地使用證被注銷后，楊光生一方原有證載權(quán)益被根本否定，僅從鄉(xiāng)政府層面已很難實質(zhì)化解爭議。由此，板木鄉(xiāng)政府后續(xù)作出的杞板政土字（2013）第1號、板政（2014）第30號兩個處理決定，均被法院判決撤銷。36號處理決定本身的有效性成為楊光生后續(xù)主張實體權(quán)益的主要程序障礙和其申請再審以及抗訴機關(guān)抗訴的主要關(guān)切。至于目前仍然有效的板木鄉(xiāng)政府于2016年2月18日第三次作出的板政（2016）01號處理決定，在本判決撤銷被訴36號處理決定的內(nèi)容生效后，杞縣政府有義務(wù)采取補救措施，監(jiān)督指導(dǎo)板木鄉(xiāng)政府對板政（2016）01號處理決定依法妥善作出后續(xù)處理。
綜上，杞縣政府于2010年11月26日作出的36號處理決定確有不當，抗訴機關(guān)認為河南省高級人民法院再審判決確認杞縣政府“作出注銷并重新確權(quán)的處理適當，程序合法，適用法規(guī)正確”屬于認定事實主要證據(jù)不足的抗訴理由成立。河南省杞縣人民法院一審判決維持36號處理決定，河南省開封市中級人民法院二審判決駁回上訴、維持原判，河南省高級人民法院再審判決維持二審判決，認定事實主要證據(jù)不足，適用法律不當，依法應(yīng)予糾正。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷河南省高級人民法院（2014）豫法行提字第00002號行政判決；
二、撤銷河南省開封市中級人民法院（2011）汴行終字第52號行政判決；
三、撤銷河南省杞縣人民法院（2011）杞行初字第43號行政判決；
四、撤銷河南省杞縣人民政府于2010年11月26日作出的杞政土（2010）36號《關(guān)于注銷板木鄉(xiāng)板木北村四組村民楊光生持有的1986年頒發(fā)的宅基地使用證的處理決定》。
一、二審案件受理費共100元，由河南省杞縣人民政府負擔。
本判決為終審判決。
審判長 王曉濱
審判員 于 泓
審判員 楊科雄
二〇二一年九月七日
書記員 李林濤