? 裁判要點
房屋搬遷補償安置協(xié)議是對不動產(chǎn)物權(quán)權(quán)利人進行的搬遷補償，行政主體依法應當履行調(diào)查職責，在查明房屋產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，與權(quán)利人簽訂搬遷補償安置協(xié)議，除非有證據(jù)證明協(xié)議締約一方具有家庭成員代表權(quán)等特殊情形。行政機關(guān)在未查明房屋所有權(quán)人的情形下所簽訂的搬遷補償安置協(xié)議屬于認定事實不清，依法應予撤銷。
? 裁判文書
江蘇省南通市中級人民法院
行 政 判 決 書
（2022）蘇06行終907號
上訴人（原審原告）許某1，女，住如皋市如城鎮(zhèn)。
被上訴人（原審被告）如皋市人民政府城北街道辦事處，住所地如皋市城北街道時代大廈。
被上訴人（原審第三人）佘某，男，住如皋市如城鎮(zhèn)。
原審第三人許某2，男，住如皋市如城鎮(zhèn)。
上訴人許某1因訴被上訴人如皋市人民政府城北街道辦事處（以下簡稱城北街道辦）及佘某、許某2房屋搬遷補償安置協(xié)議一案，不服南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2022）蘇0691行初448號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后依法組成合議庭，于2023年2月3日公開開庭審理了本案。上訴人許某1及委托代理人陳某，被上訴人城北街道辦應訴負責人朱某某、委托代理人吳某，原審第三人佘某及委托代理人闞某某、高某某到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審法院經(jīng)審理查明，許某1、許某2系許某某、吳某某子女，佘某系許某某姐姐之子。1985年5月，許某某作為戶主申請在原如皋縣東風村十二組建造房屋，經(jīng)批準新建房屋兩間，家庭成員載明為妻子吳某某、女兒許某1、兒子許某2。1985年8月14日的《如皋縣鄧元鄉(xiāng)村鎮(zhèn)建房準建證》中的房屋位置平面示意圖載明，東西長約8.5米，南北寬約5米。上述房屋建成后，由佘某實際居住使用。1994年3月15日，佘某領(lǐng)取了上述房屋的宅基地使用權(quán)證，證書載明土地坐落于鄧園鄉(xiāng)東風村十二組，案涉兩間平房東西長約8.6米，南北寬約4.85米。在上述兩間房屋所在地，佘某還建造有約94.5平方米的樓房等建筑物。2021年，城北街道辦在東風村十二組實施如泰運河南側(cè)搬遷地塊（二期風光帶）項目協(xié)議搬遷。在此過程中，佘某向城北街道辦提交了戶口簿、身份證、宅基地使用權(quán)證、雙群社區(qū)居委會出具的未享受拆遷待遇證明、周邊群眾出具的案涉房屋為佘某方建造和所有的情況說明。2021年11月2日，城北街道辦委托的博文房地產(chǎn)評估造價集團有限公司出具搬遷評估結(jié)果分戶報告，報告載明，估價依據(jù)為皋政規(guī)[2020]1號、皋政辦發(fā)[2020]9號、皋政辦發(fā)[2020]10號等相關(guān)政策文件，其中1號房屋面積為41.76平方米，房屋評估價值為185957.00元，總建筑面積為143.70平方米，房屋評估價值總計639548.00元，附屬設施50431.15元，附屬設施按質(zhì)論價13204.50元，過渡費15519.60元，搬遷費4311.00元，按時評估簽約獎8622.00元，按時搬遷交房獎8622.00元，誤工補貼2874.00元，未突擊裝修并按時簽約交房獎勵14370.00元，樹木空補1680.00元，優(yōu)惠購房獎59340.00元，人口空補113838.10元，其他450.00元，補償合計932810.35元。2021年11月5日，佘某在《房屋搬遷調(diào)查評估結(jié)果確認書》上簽名。
2021年11月5日，佘某在《搬遷補償計算表》上簽字，該表所載各項補償計算與上述評估報告及結(jié)果確認書所載明的明細和價格不存在差異。同日，佘某與城北街道辦簽訂《如皋市房屋搬遷補償安置協(xié)議》，協(xié)議載明，乙方為佘某（現(xiàn)使用人），房屋所在地點為東風社區(qū)十二組，房屋所有權(quán)人佘某（現(xiàn)使用人），搬遷人口5人，房屋用途居住，房屋實測建筑面積143.7平方米，認定合法建筑面積143.7平方米，選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償安置方式，被搬遷房屋評估價值補償639548元，裝飾裝潢及附屬設施補償50431.15+13204.50元，過渡費按每平米每月18元計算，先行支付六個月臨時安置費15519.6元，搬遷費補償4311.00元，按時評估簽約獎8622.00元，按時搬遷交房獎8622.00元，誤工補貼2874.00元，未突擊裝修并按時簽約交房獎勵14370.00元，樹木空補1680.00元，優(yōu)惠購房獎59340.00元，人均不足35平方米空方補助113838.10元，其他450.00元，補償合計932810.35元。協(xié)議還約定了房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式及其他相關(guān)約定事項。
《如皋市國有土地上房屋征收與補償辦法》（皋政規(guī)[2020]1號）規(guī)定，集體土地上房屋搬遷，其補償方法參照本辦法及其配套政策執(zhí)行。《如皋市國有土地上房屋征收補償安置實施細則》（皋政辦發(fā)[2020]10號）規(guī)定，被征收房屋附屬設施及裝飾、裝潢的評估根據(jù)《如皋市國有土地房屋房屋征收與補償評估技術(shù)規(guī)范》（皋政辦發(fā)[2020]9號）要求進行評估。一審庭審中，各方對評估報告及搬遷補償計算表予以認可，對協(xié)議確定的補償價值認可，只是對上述協(xié)議所涉的兩間平房（評估報告中涉及的1號房）的權(quán)屬歸屬不認可。
2022年4月7日，許某1提起行政訴訟，請求確認城北街道辦與佘某就位于如皋市城北街道東風居十二組18號兩間房屋簽訂的房屋搬遷補償安置協(xié)議無效。
一審法院認為，行政協(xié)議是行政機關(guān)履行行政管理職能或者實施社會管理的一種方式，它不同于一般行政管理行為的單方性、強制性，更多地體現(xiàn)了協(xié)議簽訂雙方的意思自治和意思表示一致。隨著城市化進程加快，行政機關(guān)經(jīng)常通過行政協(xié)議方式實施土地、房屋的搬遷工作。在此情形下，行政機關(guān)就相應房地產(chǎn)權(quán)利的取得、房屋安置補償?shù)扰c行政相對人協(xié)商達成一致意見，取得行政相對人的土地、房屋，在保證行政相對人充分合理補償?shù)那闆r下，有利于加快城市化建設進程和土地集約化管理。案涉行政協(xié)議是否合法有效，需結(jié)合《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)法律規(guī)范等進行綜合判定。
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院確認無效?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條規(guī)定，行政行為實施主體不具有行政主體資格、減損權(quán)利或者增加義務的行政行為沒有法律依據(jù)規(guī)范、行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施、其他重大且明顯違法的情形，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的“重大且明顯違法”。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條規(guī)定，行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協(xié)議無效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認行政協(xié)議無效?！睹穹ǖ洹返谝话傥迨龡l規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強制性規(guī)定不導致該民事法律行為無效的除外。第一百五十四條規(guī)定，行為人與相對人惡意串通，損害他人合法權(quán)益的民事法律行為無效。
本案中，針對案涉區(qū)域搬遷項目的實施，案涉兩間平房的宅基地使用權(quán)人登記為佘某，樓房等房屋建筑物為佘某戶所建，城北街道辦對案涉兩間平房在內(nèi)的佘某戶居住使用的房屋建筑物等進行了評估，評估符合皋政規(guī)[2020]1號、皋政辦發(fā)[2020]9號、皋政辦發(fā)[2020]10號等規(guī)范性文件的規(guī)定。相應的過渡費、搬遷費、按時簽約獎、交房獎、未突擊裝潢獎等均是按照上述文件規(guī)定的標準執(zhí)行，評估結(jié)果經(jīng)過佘某戶的確認，庭審中各方對案涉協(xié)議所確定的補償價值均予以認可。城北街道辦與佘某簽訂的案涉《如皋市房屋搬遷補償安置協(xié)議》合法有效，不存在行政訴訟法及司法解釋和民事法律規(guī)定的無效情形，為合法有效的協(xié)議。本案起因于許某1等人與佘某之間就案涉被拆除兩間平房的權(quán)屬及拆遷利益分配紛爭，對此各方應另行通過協(xié)商或者民事訴訟途徑依法予以解決。
據(jù)此，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回許某1的訴訟請求。
許某1提起上訴稱，佘某是許某某的外甥，八歲時寄養(yǎng)在許某某的父母處，并非許某某的養(yǎng)子。案涉兩間平房由許某1父母建成，佘某因結(jié)婚需要借住兩間平房。城北街道辦應當和真實的宅基地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人許某某簽署拆遷補償安置協(xié)議。佘某不持有不動產(chǎn)所有權(quán)登記證書，亦未提供許某某贈與房屋的證據(jù)，無權(quán)簽訂案涉房屋搬遷補償安置協(xié)議。請求撤銷一審判決，改判確認城北街道辦與佘某就位于如皋市城北街道東風居十二組18號兩間房屋簽訂的房屋搬遷補償安置協(xié)議無效。
被上訴人城北街道辦辯稱，一審法院充分聽取了各方意見，綜合評判現(xiàn)有證據(jù)，認定案涉房屋搬遷補償安置協(xié)議合法有效，一審判決并未不當。本案實質(zhì)上是拆遷利益分配之爭，應通過協(xié)商或民事訴訟途徑依法予以解決。請求判決駁回上訴，維持原判。
被上訴人佘某辯稱，許某某與佘某之間客觀上存在收養(yǎng)關(guān)系。案涉兩間平房由佘某戶出資建設，并且由佘某長期居住使用。城北街道辦與佘某簽訂的房屋搬遷補償安置協(xié)議合法有效。請求判決駁回上訴，維持原判。
原審第三人許某2經(jīng)本院傳票傳喚未到庭參加訴訟，亦未提交書面意見。
本院經(jīng)審理，對一審判決采信的證據(jù)和據(jù)此認定的案件事實予以確認。
本院認為，從表面上看，本案是一個行政爭議，即許某1、許某2與城北街道辦的案涉房屋補償安置是否合法有效之爭，但從實質(zhì)上看，本案還存在一個民事爭議，即許某1、許某2與佘某就案涉房屋的所有權(quán)之爭。顯而易見，案涉房屋的所有權(quán)之爭直接影響到補償安置協(xié)議爭議的結(jié)果。判斷案涉補償安置協(xié)議是否合法有效，是否侵犯許某1、許某2的合法權(quán)益，需要從以下三個方面進行分析。
一、關(guān)于案涉房屋權(quán)屬應否納入本案審查范圍的問題。
行政行為所及之處決定了審判權(quán)審查的范圍。《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。由此可見，通常情形下，行政審判的職責在于對行政行為的合法性進行審查，并不涉及具體民事法律關(guān)系的評判。但是，當行政行為對民事主體的權(quán)利義務應當或已經(jīng)作出處分時，這一處分本身已構(gòu)成被訴行政行為的重要內(nèi)容?；诤戏ㄐ詫彶榈男枰?，人民法院在行政訴訟中需要對被訴行政行為進行全面審查，必然要對行政行為的這種處分的合法性進行審查。否則，對被訴行政行為的合法性審查就是片面的和不充分的。
行政活動不能損害公民的合法權(quán)益。征收是國家通過法律方式將公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)征為國有并給予補償?shù)姆芍贫?。無論是國有土地上的房屋征收，還是集體土地使用權(quán)的收回，或者是一級政府決定并實施的所謂協(xié)議搬遷，行政機關(guān)均負有對房屋所有權(quán)人進行補償安置的法定義務。這項義務涉及到私人的重大合法權(quán)益，無論何種理由均不可動搖。當房屋的所有權(quán)歸屬存在爭議時，行政機關(guān)必須在查清權(quán)利主體的前提下，才可以確定享有補償安置利益的主體。
就本案而言，城北街道辦通過協(xié)議的方式將案涉房屋的補償安置利益確認由佘某享有，意味著在事實上將案涉房屋的權(quán)屬認定為佘某所有。城北街道辦一方面將案涉房屋的補償安置利益確認給佘某享有，另一方面又在案涉協(xié)議中注明佘某為現(xiàn)使用人，并在一、二審中陳述“對1號房屋的權(quán)屬未作出判斷，在所有權(quán)人不明確的情況下，也可以與現(xiàn)有的使用權(quán)人簽訂協(xié)議”，充分表明了對自身法定義務的漠視。
二、關(guān)于被訴房屋搬遷補償安置協(xié)議將案涉房屋的權(quán)屬確認由佘某享有是否具有事實依據(jù)的問題。
房屋屬于不動產(chǎn)，對房屋權(quán)屬的認定必須要有充分的依據(jù)。我國法律對房屋建設行為規(guī)定了嚴格的審批程序，符合條件者方可提出建房申請，獲得批準者通常是房屋的所有權(quán)人?；谝韵路治?，城北街道辦將案涉房屋的所有權(quán)確認由佘某享有，缺乏基本的事實依據(jù)。
首先，準建證在房屋權(quán)屬的判斷中優(yōu)于宅基地使用權(quán)證。行政批準行為的相對方特定，批準內(nèi)容特定，獲得批準的相對人取得相應權(quán)利。農(nóng)村村民建房需要相關(guān)部門根據(jù)申請，依據(jù)法律規(guī)范作出審批，審批內(nèi)容包括建房人口、準建面積、準建位置等基本內(nèi)容。在房屋所有權(quán)歸屬發(fā)生爭議時，通常應當根據(jù)“誰獲批、誰有權(quán)”的原則作出判斷。宅基地使用權(quán)證雖然也可以成為農(nóng)村村民合法擁有房屋和土地的權(quán)利憑證，但在宅基地上建房之前，還需要提出申請并獲得批準。在準建證所確定的權(quán)利人與宅基地使用權(quán)證所確定的權(quán)利人發(fā)生沖突時，準建行為因為主體內(nèi)容的特定性，相比宅基地使用權(quán)證而言，對房屋權(quán)屬的證明更具優(yōu)勢。
其次，社區(qū)和群眾的情況說明并不具有否定準建證的效力。國家機關(guān)制作的格式文書通常具有優(yōu)于私人證言的證明效力。由于法律規(guī)范確立了明確的房屋管理制度，在對房屋的來源和權(quán)屬進行判斷時，行政機關(guān)的批準文書具有更佳的證明效力。當其他證據(jù)與批準文書的內(nèi)容發(fā)生沖突，又沒有正當理由時，應當根據(jù)批準文書的內(nèi)容確認待證事實。更何況，社區(qū)和群眾的情況說明充其量只能證明佘某在本次協(xié)議搬遷之前未享受過拆遷待遇，佘某戶參與了案涉房屋的建造，這與房屋的所有權(quán)判斷并不具有當然的關(guān)聯(lián)性。
最后，建房的資金來源不能成為判斷房屋權(quán)屬的標準。只有符合條件獲得批準的相對人才能成為房屋的權(quán)利人，建房的出資主體未必符合建房條件，事實上也沒有獲得準建批準。因此，以出資為由主張房屋所有權(quán)沒有法律依據(jù)。
三、關(guān)于一審判決要求許某1通過民事訴訟途徑解決爭議是否符合法律規(guī)定的問題。
行政機關(guān)既然啟動了協(xié)議搬遷工作，就負有不可推卸的向權(quán)利人進行補償安置的義務，不得以任何理由規(guī)避自身義務的履行。行政機關(guān)只有在無法查清房屋權(quán)屬的情況下，才可以要求當事人通過民事訴訟的途徑確認權(quán)屬問題。行政訴訟必須解決當事人爭議的實質(zhì)問題，不可推卸解決爭議的職責。一審法院要求當事人通過民事訴訟的途徑解決拆遷利益分配爭議，沒有法律依據(jù)。
一方面，這種解決爭議的思路掩蓋了行政機關(guān)對法定義務的違反，本質(zhì)上放棄了行政訴訟的審查職責，可能縱容行政機關(guān)在協(xié)議搬遷中損害權(quán)利主體的合法權(quán)益。另一方面，在行政行為已經(jīng)發(fā)生法律效力的前提下，讓當事人對行政行為所涉及的內(nèi)容再行通過民事訴訟途徑予以救濟，不僅浪費公共資源，也會導致行政行為與民事判決的無謂沖突。本案實質(zhì)上是因行政機關(guān)在協(xié)議搬遷中的不當行為所致，對拆遷利益爭議讓當事人另行提起民事訴訟，使得行政訴訟程序形同虛設，沒有實現(xiàn)解決爭議的功能。
綜上所述，被訴補償安置協(xié)議將案涉兩間平房的補償安置利益確認由佘某享有，等于在事實上確認了兩間平房的權(quán)屬，這種確認缺乏充分的證據(jù)支持，當屬事實不清，應當依法予以撤銷。城北街道辦應當依法履行調(diào)查核實職責，在明確了案涉兩間平房權(quán)屬的前提下重新作出補償安置處理。此外，雖然許某1的訴訟請求是確認城北街道辦與佘某就位于如皋市城北街道東風居十二組18號兩間房屋簽訂的搬遷補償安置協(xié)議無效，但本案并不存在應當確認無效的情形，故應當根據(jù)審查的實際情況作出相應判決。經(jīng)本院釋明，許某1將訴訟請求變更為撤銷案涉協(xié)議中涉及兩間平房的補償安置內(nèi)容。一審判決駁回許某1的訴訟請求不當，應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、第七十條第一項，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十四條，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十五條第二款之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷江蘇省南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2022）蘇0691行初448號行政判決；
二、撤銷被上訴人如皋市人民政府城北街道辦事處與佘某簽訂的《如皋市房屋搬遷補償安置協(xié)議》中涉及兩間平房（案涉評估報告中的1號房屋）的補償安置內(nèi)容；
三、責令被上訴人如皋市人民政府城北街道辦事處于本判決生效之日起兩個月內(nèi)對案涉兩間平房的補償安置依法重新作出處理。
一、二審案件受理費各人民幣50元，均由被上訴人如皋市人民政府城北街道辦事處負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 高 鴻
審 判 員 劉海燕
審 判 員 張祺煒
二○二三年二月十六日
法官助理 張娟娟
書 記 員 丁水仙