國有土地使用權(quán)權(quán)屬爭議處理決定訟爭之行政復議前置程序的適用
——張某甲訴貴州省清鎮(zhèn)市人民政府、貴州省清鎮(zhèn)市國土資源局土地權(quán)屬確權(quán)案
編寫｜最高人民法院 楊 軍
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01裁判摘要
公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
02案件基本信息
1.訴訟當事人
再審申請人(一審原告、二審被上訴人)：張某甲
被申請人(一審被告)：貴州省清鎮(zhèn)市人民政府(以下簡稱清鎮(zhèn)市政府)
被申請人(一審被告)：貴州省清鎮(zhèn)市國土資源局(以下簡稱清鎮(zhèn)市國土局)
一審第三人、二審上訴人：張某乙
2.案件索引與裁判日期
一審：貴州省貴陽市中級人民法院(2017)黔01行初1192號判決(2018年1月25日)
二審：貴州省高級人民法院(2018)黔行終927號裁定(2018年12月20日)
再審：最高人民法院(2019)最高法行申8878號裁定(2019年12月19日)
3.案由
土地權(quán)屬確權(quán)
03簡要案情
張某甲與張某乙于2000年3月與4月分別取得清鎮(zhèn)市政府頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證。2009年起，張某乙因認為張某甲修建房屋超過土地界址線，侵犯了自己的土地使用權(quán)，多次向清鎮(zhèn)市國土局上訪，要求處理。2012年張某乙向人民法院提起要求張某甲返還原物糾紛的民事訴訟，該民事訴訟經(jīng)人民法院兩審審理，以該案屬于土地權(quán)屬爭議為由判決駁回張某乙的訴訟請求和上訴。2015年7月，清鎮(zhèn)市國土局聘請地質(zhì)勘查隊到兩戶建房點進行實地測繪，于當日作出測量說明，結(jié)果為：張某甲指界實地勘測面積包含爭議面積，而張某乙指界實地勘測面積不包含爭議面積。2015年10月，清鎮(zhèn)市國土局作出處理意見報告，報請清鎮(zhèn)市政府給予確權(quán)。2016年5月，清鎮(zhèn)市國土局作出確定權(quán)屬的請示，再次報請清鎮(zhèn)市政府，并提出處理建議。清鎮(zhèn)市政府于同月作出本案被訴批復，確定爭議土地的使用權(quán)屬于張某乙。該批復經(jīng)由清鎮(zhèn)市國土局送達張某甲與張某乙。張某甲不服該批復的土地權(quán)屬確權(quán)決定，向人民法院提起訴訟，請求撤銷清鎮(zhèn)市政府作出的土地權(quán)屬確權(quán)批復。
一審法院于2018年1月25日作出(2017)黔01行初1192號判決，撤銷清鎮(zhèn)市政府作出的土地權(quán)屬確權(quán)批復。二審法院于2018年12月20日作出(2018)黔行終927號裁定，撤銷一審判決，駁回被上訴人張某甲的起訴。
判決生效后，張某甲向最高人民法院申請再審，請求撤銷二審裁定，維持一審判決。
04案件焦點
1.土地權(quán)屬爭議處理行為的法律屬性；
2.當事人不服行政機關(guān)作出的國有土地使用權(quán)權(quán)屬爭議處理決定，向人民法院提起訴訟前，是否應當先行向上一級行政機關(guān)申請復議；
3.司法審查和行政裁量的權(quán)力界限如何合理界分，司法處理如何尊重行政先行行為，是實現(xiàn)實質(zhì)化解矛盾爭議的關(guān)鍵所在。
05裁判結(jié)果
最高人民法院經(jīng)審查認為，《行政復議法》第30條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。本案中，張某甲與張某乙因土地使用權(quán)界址問題發(fā)生爭議，經(jīng)清鎮(zhèn)市國土局委托有關(guān)單位勘界、測繪后提出處理建議報清鎮(zhèn)市政府，清鎮(zhèn)市政府作出被訴土地權(quán)屬確權(quán)批復。該批復已向爭議雙方當事人送達，是發(fā)生外部法律效力的確權(quán)決定。二審認為，對于該批復不服，應當先行申請行政復議，具有法律依據(jù)，有利于充分救濟和保障土地使用權(quán)界址爭議雙方當事人的合法權(quán)益。張某甲認為該批復缺乏事實依據(jù)、程序違法，應先申請行政復議。張某甲對復議決定不服，再向人民法院提起行政訴訟。最高人民法院依法裁定駁回張某甲的再審申請。
06裁判摘要評析
本案的審理中存在兩種分歧意見。一種意見認為，對于行政機關(guān)作出的土地權(quán)屬爭議處理決定，當事人應當先行提出行政復議。理由在于，《關(guān)于適用<行政復議法>第三十條第一款的批復》(法釋〔2003〕5號)(以下簡稱法釋〔2003〕5號《批復》)明確土地權(quán)屬爭議處理決定應當適用復議前置。國有土地使用權(quán)權(quán)屬糾紛專業(yè)性強，涉及面廣，適用復議前置程序有利于充分發(fā)揮行政機關(guān)的工作優(yōu)勢，更好地化解糾紛并節(jié)省司法資源，以便查明事實、分清是非，使土地權(quán)屬爭議得以及時解決。另一種意見認為，對于行政機關(guān)作出的土地權(quán)屬爭議處理決定，當事人可以直接向人民法院提起行政訴訟。其理由在于，《土地管理法》 經(jīng)第二次、第三次修正，其內(nèi)容未規(guī)定土地權(quán)屬爭議處理決定應當適用復議前置程序。若適用復議前置程序，會剝奪行政相對人在行政爭議發(fā)生時選擇救濟方式的權(quán)利，從而提高了行政訴訟救濟的門檻。最高人民法院裁定最終采納第一種意見。
一、土地權(quán)屬爭議處理行為的法律屬性
土地權(quán)屬爭議處理，是指在土地所有權(quán)或者使用權(quán)等權(quán)利發(fā)生權(quán)屬爭議時，行政機關(guān)作出的確認土地權(quán)屬關(guān)系的行政行為，解決的是土地所有權(quán)、土地使用權(quán)等相關(guān)權(quán)利歸誰所有的問題。2004年《土地管理法》第16條第1款規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！?土地所有權(quán)和使用權(quán)存有爭議，而當事人協(xié)商解決不能時，行政機關(guān)具有作出土地權(quán)屬確權(quán)的法定職責。
首先，土地權(quán)屬爭議處理是土地確權(quán)行政行為。土地確權(quán)是對土地所有權(quán)、使用權(quán)的明確。土地確權(quán)是土地合法使用和流轉(zhuǎn)，避免產(chǎn)權(quán)模糊引發(fā)侵權(quán)糾紛的基礎。《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第31條第3款規(guī)定，生效的土地權(quán)屬處理決定是土地登記的依據(jù)。當事人對土地權(quán)屬處理決定不服而提起的行政訴訟，案由往往確定為土地權(quán)屬確權(quán)。其次，土地權(quán)屬爭議處理還具有行政裁決的法律屬性和特征。通說認為，行政裁決是指行政機關(guān)適用準司法程序裁決法律、法規(guī)授權(quán)其處理的特定爭議案件的制度；行政裁決的主要客體是民事爭議。行政機關(guān)針對土地權(quán)屬爭議作出處理決定的行政行為，符合行政裁決的特征要件。行政機關(guān)依當事人申請居中處理，所作土地權(quán)屬確權(quán)具有準司法性的行政效力，產(chǎn)生了創(chuàng)設、變動或者消滅當事人權(quán)利、義務的直接法律效果。
明確土地權(quán)屬爭議處理的法律屬性，在審判實務中具有以下重要意義。
第一，正確理解土地權(quán)屬爭議糾紛中應當選擇行政的抑或民事的救濟路徑。實踐中，土地權(quán)屬糾紛和土地侵權(quán)糾紛常具有高度聯(lián)系性，權(quán)屬關(guān)系的確定往往成為侵權(quán)事實得以確定的基礎。當事人確認自身土地權(quán)屬，須先行向行政機關(guān)提出申請，在行政機關(guān)進行地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、注冊登記后，向當事人頒發(fā)土地權(quán)屬證書，實現(xiàn)土地權(quán)利“權(quán)屬合法、界址清楚、面積確定”，亦即享有清楚、明晰的土地權(quán)屬。如果爭議雙方當事人均已依法取得權(quán)證，證載內(nèi)容、四至并無重疊，且均已取得爭議雙方當事人認可，則土地權(quán)屬處于確定狀態(tài)，相關(guān)爭議根據(jù)《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》第14條的規(guī)定，不再屬于土地權(quán)屬確權(quán)爭議，而應當通過土地侵權(quán)爭議解決途徑進行民事救濟。反之，則須通過土地權(quán)屬確權(quán)使土地權(quán)屬關(guān)系通過行政處理決定解決。本案中，2012年張某乙曾向人民法院提起要求張某甲返還原物的民事訴訟。經(jīng)人民法院民事審判，最終以該案屬于土地權(quán)屬爭議為由裁定駁回張某乙的起訴。故而本案當事人尋求行政途徑以解決糾紛。
第二，準確把握司法審查應當圍繞何種法律行為和法律關(guān)系展開。根據(jù)2004年《土地管理法》第16條第1款的規(guī)定，清鎮(zhèn)市政府被訴批復屬于依法定職責針對土地權(quán)屬爭議作出的行政確權(quán)。從對象上說，本案張某甲與張某乙實際修建的房屋相鄰；張某甲與張某乙的宗地圖對比來看，雙方的地界界址不清，土地權(quán)證內(nèi)容上存在重疊，須由清鎮(zhèn)市政府依法確認土地權(quán)屬。從程序上說，本案源于張某乙長期上訪請求啟動確權(quán)；由清鎮(zhèn)市國土局依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》進行了實地調(diào)查并出具調(diào)查處理意見；進而由清鎮(zhèn)市政府作出確權(quán)的批復。從法律效果上說，以批復的形式對調(diào)查結(jié)果予以確認并責令清鎮(zhèn)市國土局“完善相關(guān)手續(xù)”，實現(xiàn)了土地權(quán)屬爭議處理決定的效果，由清鎮(zhèn)市國土局送達張某甲與張某乙之后對爭議雙方當事人產(chǎn)生了行政效力。該土地權(quán)屬確權(quán)行政行為最終應當被納入司法審查。
第三，司法審查中如何正確理解土地權(quán)屬爭議處理的法律價值，并準確把握對行政機關(guān)土地權(quán)屬確權(quán)的審查力度。土地權(quán)屬爭議處理系在土地確權(quán)特定專業(yè)領(lǐng)域依當事人申請而啟動，行政機關(guān)居中裁決行使準司法權(quán)力，具有靠前解決當事人土地權(quán)屬糾紛的及時性和經(jīng)濟性，是依法行政和現(xiàn)代社會治理的有機組成部分。為此，《土地管理法》等法律法規(guī)設置了“行政先行處理”程序。司法審查對行政裁量權(quán)應當予以較之一般行政行為更多的寬容和尊重。從這個角度上說，將土地權(quán)屬確權(quán)納入行政復議同樣具有法理依據(jù)。相對于訴訟而言，行政復議程序簡單、迅速及時，以便民為原則，可以對土地權(quán)屬爭議處理決定先進行一遍全面審查，審查后認為確權(quán)確有錯誤的，既可以撤銷，也可以變更，對于快速解決土地權(quán)證爭議具有不可替代的作用?！蛾P(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件的規(guī)定》(法釋〔2011〕20號)第6條第1款明確，土地權(quán)利人認為鄉(xiāng)級以上人民政府作出的土地確權(quán)決定侵犯其依法享有的農(nóng)村集體土地權(quán)屬，經(jīng)復議后可向人民法院提起訴訟。對于國有土地權(quán)屬爭議處理決定如何把握司法審查的介入時機和力度，同樣應當正確理解《行政復議法》《土地管理法》《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》相關(guān)規(guī)定精神，梳理其內(nèi)在邏輯層級關(guān)系，準確理解和適用法律，以實現(xiàn)法律救濟途徑及相應實體權(quán)益保護更加周延。
二、國有土地使用權(quán)屬確權(quán)訴訟應以行政復議前置
(一)行政復議前置具有法律依據(jù)
從世界范圍來看，就行政復議制度結(jié)構(gòu)而言，第一類是初期以英國為代表的行政裁判所制度以及其后的美國行政法法官制度；第二類是與行政法院緊密結(jié)合的德國、法國制度；第三類是東亞地區(qū)的特別制度。就行政復議與行政訴訟救濟途徑的選擇而言，主要有以窮盡行政救濟為原則的“美國模式”，與行政訴訟類型相聯(lián)系的“德國模式”，以及以當事人自由選擇為原則的“法日模式”。
當前，我國行政復議與行政訴訟程序的選擇與銜接，有當事人自由選擇、復議前置和復議終局三種模式。所謂行政復議前置，根據(jù)《行政復議法》第16條與《行政訴訟法》第44條之規(guī)定，意指法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政復議機關(guān)申請行政復議的，公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)所作行政行為，必須先申請行政復議，對行政復議決定不服的，再向人民法院提起訴訟。其適用具有兩個要件，一是應當屬于行政復議法規(guī)定的受理范圍，二是應當由法律法規(guī)明確規(guī)定屬于復議前置情形。根據(jù)《行政復議法》第6條，行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定屬于行政復議受理范圍。根據(jù)《行政復議法》第30條第1款，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。對于何種情形和范圍的土地行政行為屬于侵犯依法取得的土地權(quán)屬而應當復議前置的，主要通過司法解釋進一步明確。法釋〔2003〕5號《批復》明確，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)確認土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復議后才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復議法》第30條第1款的規(guī)定。該批復一是在適用情形的表述中增加了“確認”二字，二是將行政處罰等其他具體行政行為予以排除。此后，《關(guān)于行政機關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復》(〔2005〕行他字第4號)又進一步明確，法釋〔2003〕5號《批復》中的“確認”，是指當事人對權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機關(guān)對爭議的權(quán)屬所作的確權(quán)決定。有關(guān)土地等權(quán)屬的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應包括在行政確認范疇之內(nèi)。據(jù)此，土地權(quán)屬確權(quán)應當復議前置。
有觀點認為，《行政復議法》生效后，2004年《土地管理法》第16條第1款所規(guī)定并被2019年《土地管理法》第14條第1款沿用的內(nèi)容未作變動。根據(jù)《土地管理法》制定于2003年并于2010年修正的《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》也沒有規(guī)定土地權(quán)屬確權(quán)應當復議前置。對此筆者認為，一方面，雖然《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》是依據(jù)《土地管理法》制定修正的，但其立法主體為國土資源部 ，該辦法屬于部門規(guī)章，其法律層級不及《行政復議法》，故在法律適用中《行政復議法》優(yōu)于《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》。另一方面，行政復議前置程序針對的是當事人的權(quán)利救濟途徑，屬于法律程序范疇內(nèi)的問題。而《行政復議法》正是就當事人的權(quán)利救濟而專門修訂的法律，相較《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，《行政復議法》的規(guī)定屬于特別法，應當優(yōu)先于一般法適用。
(二)行政復議前置具有必要性
伴隨建設法治中國和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我國正在建立“大復議、中訴訟、小信訪”的行政糾紛解決機制。土地權(quán)屬確權(quán)復議前置應屬建立行政復議制度的應有之義。
首先，從行政權(quán)力的屬性看，隨著我國社會經(jīng)濟水平的不斷提升，新型社會關(guān)系和社會事務劇增，政府作為社會管理者所享有的權(quán)力或曰管理能力擴增就成為一種合理的客觀需要。行政權(quán)在其規(guī)制范圍及運行方式從起初單純的維持社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展的職能已逐步轉(zhuǎn)化為社會利益監(jiān)管和社會風險管控，消極行政的特征也向積極行政的方向發(fā)展，行政權(quán)行使的主動性愈發(fā)明顯。而維護人民群眾的土地權(quán)益問題，一直是現(xiàn)代國家行政權(quán)的重要內(nèi)容。行政機關(guān)能否很好地行使土地管理權(quán)，直接影響人民群眾實現(xiàn)土地權(quán)利的程度。強化行政機關(guān)對土地權(quán)屬確權(quán)的監(jiān)督糾錯機制，將有利于行政機關(guān)作好土地管理工作。
其次，從行政復議的屬性看，《行政復議法》將行政復議制度的性質(zhì)更多定位為內(nèi)部監(jiān)督機制，若下級行政機關(guān)在行使土地管理職權(quán)時與行政相對人或者其他行政利害關(guān)系人產(chǎn)生糾紛，復議機關(guān)作為上一級人民政府通過行政復議制度來處理土地權(quán)屬爭議處理決定案件，便于發(fā)現(xiàn)和糾正下級人民政府的問題和錯誤，實現(xiàn)行政機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督、自我糾錯，對提高行政執(zhí)法水平和質(zhì)量，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極意義。同時，歷經(jīng)復議前置的土地權(quán)屬確權(quán)行為實際上是代表包含兩級行政機關(guān)在內(nèi)的系統(tǒng)性行政行為接受司法審查。
再次，從現(xiàn)實國情看，行政復議制度始終是社會矛盾化解的主渠道，糾紛解決的第一道防線。土地權(quán)屬爭議處理的對象具有較強的公共財產(chǎn)屬性，相關(guān)問題產(chǎn)生的背景較為復雜，有土地權(quán)證填寫混亂、土地界址不明、測繪勘探技術(shù)限制等客觀條件限制，也有中央與地方、各地政策不一，體制及產(chǎn)權(quán)模式的變更等歷史原因。有學者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，92%以上的農(nóng)民認為，土地界限不清是產(chǎn)生土地權(quán)屬爭議的主要原因：(1)土地劃線程序不規(guī)范。土地登記未進行登記備案，致使土地界限無圖可依，地形地貌或參照物被移動或消失。(2)土地流轉(zhuǎn)形式不明確。73%的農(nóng)村采取口頭形式進行土地流轉(zhuǎn)；18%的承包合同存在代簽行為，導致承包合同內(nèi)容失真。(3)經(jīng)營權(quán)證填寫不規(guī)范。承包土地零碎化，土地面積、“四至”界限模糊化。解決土地權(quán)屬爭議，既須掌握土地方面的專業(yè)知識，例如相關(guān)法律、當時當?shù)氐耐恋卣咭约巴恋貙I(yè)管理知識；又須充分了解當?shù)赝恋鼐唧w情況，例如歷史沿革和過往權(quán)屬變動、登記現(xiàn)狀及其歷史依據(jù)；還須完成技術(shù)、業(yè)務層面的操作，例如土地的實地測繪、地界的確定以及后續(xù)土地權(quán)利的登記手續(xù)等。由于土地管理行政事務具有高度的復雜性、情景的依賴性和不確定性，各級政府及其土地管理部門因為資源、人員、技術(shù)等各方面因素，相比于人民法院，在實體處理解決土地權(quán)屬爭議方面，具有先天的優(yōu)越條件。
最后，從充分保障救濟權(quán)利和維護實體權(quán)益看，復議前置增加了土地權(quán)屬爭議當事人的救濟機會，使其權(quán)益保障更加周延。西方行政糾紛的解決經(jīng)驗有諸如ADR(alternative dispute resolution，非訴訟解決程序或機制)等多元化解決機制。而我國當前最可資利用作為訴訟之前“代替性糾紛解決方式”的無疑便是行政復議。復議程序較之司法程序，具有程序要求更寬松、流程更快捷、費用更低廉甚至無費用、復議機關(guān)先行協(xié)調(diào)爭議等優(yōu)勢。即便當事人不服，尚可尋求司法救濟。人民法院通過對土地權(quán)屬確權(quán)及其行政復議行為進行全面審查，將行政證據(jù)轉(zhuǎn)化為司法證據(jù)，有利于作出更加成熟準確的司法裁判。同時，考慮到當前土地權(quán)屬確權(quán)案件數(shù)量大，將其納入復議前置適用情形，將極大減輕人民法院行政審判工作的巨大壓力，使人民法院能夠集中更多司法資源解決其中重大、疑難復雜案件，從而有利于節(jié)約司法資源，促進司法公正與裁判統(tǒng)一。
三、對土地權(quán)屬確權(quán)案件未經(jīng)復議而直接起訴的處理
針對須經(jīng)行政復議前置的案件，未申請行政復議而徑直向人民法院起訴的情況，《行政訴訟法司法解釋》第56條規(guī)定，“法律、法規(guī)規(guī)定應當先申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案”；第69條第1款第5項規(guī)定，“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應當裁定駁回起訴……(五)未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機關(guān)申請復議的”。本案中，一審法院對張某甲不服土地確權(quán)決定而徑直提起的行政訴訟予以受理，并作出了實體裁判。這一司法處理是否妥當引發(fā)歧見。第一種觀點認為，應當嚴格適用《行政復議法》第30條第1款之規(guī)定，要求當事人先行申請行政復議，依照《行政訴訟法司法解釋》第123條之規(guī)定撤銷一審判決，并裁定駁回起訴。第二種觀點認為，本案在一審階段已經(jīng)進行了司法審查，司法權(quán)已介入本案的實體權(quán)屬糾紛審理，此時不宜再要求當事人先行申請復議，否則將增加當事人的訴累，不利于實質(zhì)解決糾紛。筆者認為，首先，雖然行政復議與行政訴訟均是解決土地權(quán)屬糾紛的公力救濟手段，但當事人尋求公力救濟應當遵照法定程序，不應破壞現(xiàn)有法律框架內(nèi)土地權(quán)屬確權(quán)“先復議后訴訟”的規(guī)則；其次，行政復議作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系，具有司法機關(guān)不具備的土地管理的專業(yè)性。其所作出的行政復議結(jié)論既是司法機關(guān)審查行政復議行為的對象，同時也是審查土地權(quán)屬爭議處理行為的重要依據(jù)。故第一種觀點更為適當。
在司法實踐中，人民法院在審理土地權(quán)屬爭議處理決定行政復議案件時，若認定土地權(quán)屬爭議處理決定及其復議決定存在錯誤或者不當，仍然應當在一定程度上尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)，一般根據(jù)《行政訴訟法》第70條之規(guī)定，判決撤銷或者部分撤銷涉案土地權(quán)屬確權(quán)和復議決定，要求重新作出土地權(quán)屬確權(quán)，而不直接對涉案土地權(quán)屬作出司法裁判。只有在符合“一并審理民事案件”的條件時，才對爭議土地的民事權(quán)利歸屬一并進行審理裁判。