行政機(jī)關(guān)涉公產(chǎn)處分批復(fù)的可訴性審查
——山西金創(chuàng)商務(wù)代理有限公司訴山西省呂梁市離石區(qū)人民政府拆除房屋、拍賣(mài)機(jī)器案
編寫(xiě)｜最高人民法院 蔣 蔚
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01裁判摘要
1.行政機(jī)關(guān)作出的同意拆除公有房屋的批復(fù)，在性質(zhì)上屬于就房屋處分事項(xiàng)作出的具有法律效力的決定，至于是何主體具體實(shí)施了拆除這一事實(shí)行為，并不影響作為法律行為的批復(fù)對(duì)房屋的處分效力，當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)拆除房屋違法，該訴訟請(qǐng)求可以認(rèn)為包括了對(duì)行政機(jī)關(guān)所作批復(fù)的異議，批復(fù)構(gòu)成行政案件的訴訟標(biāo)的。
2.行政機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)有企業(yè)改制作出的各類(lèi)批復(fù)，不宜當(dāng)然認(rèn)定為可訴或不可訴，而仍應(yīng)考察其是否會(huì)對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。
3.特定行政行為是否實(shí)際影響了公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，以及具體影響的程度等，往往需要通過(guò)實(shí)體審理方能確定。故特定行政行為如果存在對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的可能性，即具備了進(jìn)入實(shí)體審理的必要條件之一。
02案件基本信息
1.訴訟當(dāng)事人
再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人)：山西金創(chuàng)商務(wù)代理有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)金創(chuàng)商務(wù)代理公司)
被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)：山西省呂梁市離石區(qū)人民政府(以下簡(jiǎn)稱(chēng)離石區(qū)政府)
2.案件索引與裁判日期
一審：山西省呂梁市中級(jí)人民法院(2015)呂行初字第96號(hào)裁定(2015年12月28日)
二審：山西省高級(jí)人民法院(2016)晉行終215號(hào)裁定(2016年7月28日)
再審：最高人民法院(2020)最高法行再67號(hào)裁定(2020年11月2日)
3.案由
拆除房屋、拍賣(mài)機(jī)器
03簡(jiǎn)要案情
離石區(qū)熱電廠為國(guó)有企業(yè)。該廠曾以其所有的房屋、機(jī)器作抵押，向原中國(guó)工商銀行山西省離石縣支行多次借款，且未能按約償還。之后幾經(jīng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)饎?chuàng)商務(wù)代理公司取得了該筆債權(quán)。2010年9月25日，山西省呂梁市離石區(qū)人民法院作出(2010)離民二初字第327號(hào)判決，判決離石區(qū)熱電廠限期支付金創(chuàng)商務(wù)代理公司借款本金4，935，000元及利息。2011年離石區(qū)熱電廠改制，職工代表大會(huì)通過(guò)呂梁市離石區(qū)熱電廠改制方案。改制方案就資產(chǎn)處置作出規(guī)定：由國(guó)資委組織相關(guān)部門(mén)對(duì)企業(yè)庫(kù)存實(shí)物及設(shè)備進(jìn)行清查核實(shí)，聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)估價(jià)；國(guó)資委向離石區(qū)政府報(bào)告評(píng)估結(jié)果，提出資產(chǎn)處置預(yù)案，報(bào)離石區(qū)政府審定，按照區(qū)政府授權(quán)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)落實(shí)資產(chǎn)處置工作。2011年12月14日離石區(qū)政府對(duì)離石區(qū)熱電廠企業(yè)改制有關(guān)問(wèn)題作出批復(fù)，同意呂梁市離石區(qū)熱電廠改制方案，其中包括同意按法定程序拆除地表公有建筑物。2011年冬季，離石區(qū)熱電廠的房屋被拆除。2011年12月27日，離石區(qū)財(cái)政局對(duì)離石區(qū)熱電廠的機(jī)器委托拍賣(mài)，拍賣(mài)成交款收歸財(cái)政。金創(chuàng)商務(wù)代理公司認(rèn)為離石區(qū)政府在未與其協(xié)商的情況下，即組織拆除了離石區(qū)熱電廠全部房屋，拍賣(mài)了所有機(jī)器，給其造成經(jīng)濟(jì)損失，遂向山西省呂梁市中級(jí)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)離石區(qū)政府拆除房屋、拍賣(mài)機(jī)器的行為違法、侵權(quán)。
一審法院于2015年12月28日作出(2015)呂行初字第96號(hào)裁定，認(rèn)為金創(chuàng)商務(wù)代理公司所訴確認(rèn)離石區(qū)政府將其抵押物拆除、拍賣(mài)的行為為違法行為的訴訟請(qǐng)求，不屬于行政案件的受案范圍，金創(chuàng)商務(wù)代理公司應(yīng)依據(jù)《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)尋求救濟(jì)，裁定駁回起訴。二審法院于2016年7月28日作出(2016)晉行終215號(hào)裁定，認(rèn)為案涉批復(fù)中并沒(méi)有涉及離石區(qū)政府組織實(shí)施拆除房屋和拍賣(mài)機(jī)器的行為，金創(chuàng)商務(wù)代理公司也沒(méi)有提供證據(jù)證明離石區(qū)政府實(shí)施了拆除房屋和拍賣(mài)機(jī)器的行為，因此金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求沒(méi)有事實(shí)根據(jù)，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
金創(chuàng)商務(wù)代理公司認(rèn)為二審裁定在認(rèn)定事實(shí)和舉證責(zé)任分配上均存在錯(cuò)誤，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求撤銷(xiāo)二審裁定，再審本案。
04案件焦點(diǎn)
1.當(dāng)事人請(qǐng)求確認(rèn)拆除房屋違法，并未直接針對(duì)離石區(qū)政府作出的批復(fù)提出訴訟請(qǐng)求，案涉批復(fù)是否構(gòu)成本案訴訟標(biāo)的；
2.行政機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)有企業(yè)改制作出的批復(fù)，其可訴性如何認(rèn)定；
3.在審查案件是否符合起訴條件時(shí)，就行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響這一要件的審查強(qiáng)度如何把握。
05裁判結(jié)果
最高人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，委托拍賣(mài)案涉機(jī)器的主體是離石區(qū)財(cái)政局，并非離石區(qū)政府，故金創(chuàng)商務(wù)代理公司要求確認(rèn)離石區(qū)政府拍賣(mài)機(jī)器的行為違法，缺乏事實(shí)根據(jù)。就拆除房屋行為而言，離石區(qū)政府作出案涉批復(fù)，其中載明“同意按法定程序拆除地表公有建筑物”。金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求實(shí)質(zhì)是要求離石區(qū)政府對(duì)案涉房屋被拆除的后果承擔(dān)責(zé)任。離石區(qū)政府作出的同意拆除房屋的案涉批復(fù)，在性質(zhì)上屬于就案涉房屋處分事項(xiàng)作出的具有法律效力的決定，至于是何主體具體實(shí)施了拆除這一事實(shí)行為，并不影響作為法律行為的批復(fù)對(duì)案涉房屋的處分效力。故本案金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求可以認(rèn)為包括了對(duì)離石區(qū)政府案涉批復(fù)的異議，案涉批復(fù)構(gòu)成本案的訴訟標(biāo)的。
可訴的行政行為必然是可能侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的行政行為，也即可能會(huì)對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為。而特定行政行為是否實(shí)際影響了公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，以及具體影響的程度等，往往需要通過(guò)實(shí)體審理方能確定。行政機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)有企業(yè)改制作出的各類(lèi)批復(fù)，不宜當(dāng)然認(rèn)定為可訴或不可訴，而仍應(yīng)考察其是否會(huì)對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。本案正是由于離石區(qū)政府作出的批復(fù)，案涉房屋才最終被拆除，該批復(fù)屬離石區(qū)政府行使行政權(quán)的法律行為，對(duì)案涉房屋產(chǎn)生了處分效力，進(jìn)而會(huì)對(duì)作為利害關(guān)系人的金創(chuàng)商務(wù)代理公司的利益產(chǎn)生實(shí)際影響，因而可以認(rèn)定為可訴的行政行為，離石區(qū)政府亦屬本案適格被告。一審、二審法院分別裁定駁回起訴、駁回上訴，確有錯(cuò)誤。綜上所述，裁定撤銷(xiāo)一審、二審裁定，指令一審法院繼續(xù)審理。
06裁判摘要評(píng)析
本案當(dāng)事人金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求之一為確認(rèn)離石區(qū)政府拆除房屋的行為違法。一審認(rèn)為金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求不屬于行政訴訟受案范圍，二審認(rèn)為金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)，最終裁定駁回金創(chuàng)商務(wù)代理公司的起訴。最高人民法院經(jīng)再審后裁定撤銷(xiāo)一審、二審裁定，指令一審法院繼續(xù)審理。最高人民法院這一裁判結(jié)果實(shí)際涉及三方面問(wèn)題。
一、關(guān)于對(duì)訴訟請(qǐng)求的理解及訴訟標(biāo)的的框定
金創(chuàng)商務(wù)代理公司認(rèn)為其對(duì)案涉房屋享有抵押權(quán)，而離石區(qū)政府在未與其協(xié)商的情況下，即組織拆除了案涉房屋，給其造成了經(jīng)濟(jì)損失，請(qǐng)求確認(rèn)離石區(qū)政府組織拆除房屋的行為違法。二審法院認(rèn)為離石區(qū)政府僅是作出同意拆除房屋的批復(fù)，該批復(fù)中并不包括具體實(shí)施拆除房屋行為的內(nèi)容，亦無(wú)證據(jù)證明離石區(qū)政府具體實(shí)施了拆除房屋行為，遂以缺乏事實(shí)根據(jù)為由維持了一審駁回起訴的裁定結(jié)果。從表面上理解，金創(chuàng)商務(wù)代理公司的起訴系針對(duì)離石區(qū)政府組織拆除房屋的行為，拆除房屋行為在性質(zhì)上屬于事實(shí)行為，如果將金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求局限在具體的拆房行為層面，則二審法院的處理似無(wú)不當(dāng)。另外，金創(chuàng)商務(wù)代理公司之所以圍繞案涉房屋提起訴訟，乃是因?yàn)槠渲鲝垖?duì)案涉房屋享有抵押權(quán)，而拆除房屋的行為導(dǎo)致其主張享有的抵押權(quán)滅失，進(jìn)而給其造成了經(jīng)濟(jì)損失。就此而言，如果對(duì)金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求作更深一層的理解，則可以認(rèn)為金創(chuàng)商務(wù)代理公司意欲要求離石區(qū)政府對(duì)其所主張的經(jīng)濟(jì)損失承擔(dān)責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，便需要進(jìn)一步考察離石區(qū)政府與金創(chuàng)商務(wù)代理公司的經(jīng)濟(jì)損失間是否存在實(shí)質(zhì)聯(lián)系，從而確定本案金創(chuàng)商務(wù)代理公司針對(duì)離石區(qū)政府的起訴是否具有作為行政訴訟起訴條件之一的事實(shí)根據(jù)。
本案中，金創(chuàng)商務(wù)代理公司并未提供證據(jù)證明離石區(qū)政府具體實(shí)施了拆除房屋行為，離石區(qū)政府在訴訟中亦否認(rèn)其具體實(shí)施了該行為。離石區(qū)政府與案涉房屋之間的聯(lián)系，在于其作出了同意拆除房屋的批復(fù)。案涉房屋屬于作為國(guó)有企業(yè)的離石區(qū)熱電廠的財(cái)產(chǎn)，在性質(zhì)上屬于公產(chǎn)。離石區(qū)熱電廠如是在正常經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)處置作為公產(chǎn)的案涉房屋，如對(duì)外出租、設(shè)定抵押等，則屬企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)行為，一般不需報(bào)請(qǐng)有權(quán)行政機(jī)關(guān)審批。但對(duì)拆除的案涉房屋行為則超出了企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)行為的范疇，未經(jīng)有權(quán)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，離石區(qū)熱電廠不得擅自實(shí)施。故離石區(qū)熱電廠在其上報(bào)的企業(yè)改制方案中包括了對(duì)案涉房屋的處置內(nèi)容。離石區(qū)政府經(jīng)審核后作出同意拆除房屋的批復(fù)，在性質(zhì)上屬于就案涉房屋處分事項(xiàng)作出的具有法律效力的決定，該批復(fù)的最終后果即是導(dǎo)致案涉房屋被拆除。至于是何主體具體實(shí)施了拆除這一事實(shí)行為，并不影響作為法律行為的批復(fù)對(duì)涉案房屋的處分效力。按此邏輯，即可以認(rèn)為離石區(qū)政府因作出案涉批復(fù)而與金創(chuàng)商務(wù)代理公司所主張的經(jīng)濟(jì)損失間存在實(shí)質(zhì)聯(lián)系，金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求實(shí)則包括了對(duì)離石區(qū)政府案涉批復(fù)的異議，案涉批復(fù)也即可以構(gòu)成本案的訴訟標(biāo)的。實(shí)際上，二審法院在其裁判理由中已經(jīng)對(duì)案涉批復(fù)作了一定程度的審查分析，遺憾的是其未能對(duì)金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求作更深一層的理解認(rèn)定，亦未能進(jìn)一步厘清金創(chuàng)商務(wù)代理公司的訴訟請(qǐng)求與案涉批復(fù)之間的聯(lián)系，從而錯(cuò)誤地裁定維持一審結(jié)果。
在行政訴訟中，對(duì)訴訟標(biāo)的的確定直接關(guān)乎起訴是否符合起訴條件，同時(shí)也會(huì)對(duì)實(shí)體裁判結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，故而對(duì)訴訟兩造均具有重要意義。就人民法院而言，考慮到實(shí)踐中提起行政訴訟的原告方一般訴訟能力相對(duì)偏弱，對(duì)自身訴訟請(qǐng)求的表達(dá)和闡述難免有失精準(zhǔn)妥當(dāng)，本著堅(jiān)持以人民為中心的指導(dǎo)思想，從更好保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益，注重實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的角度出發(fā)，在必要情況下可對(duì)原告訴訟請(qǐng)求作出合理程度的實(shí)質(zhì)認(rèn)定，而非簡(jiǎn)單局限于原告方的訴狀或口頭表達(dá)，從而確保更加準(zhǔn)確框定訴訟標(biāo)的，更好把握原告方實(shí)質(zhì)訴求。
二、關(guān)于行政機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)有企業(yè)改制類(lèi)批復(fù)的可訴性
在行政訴訟領(lǐng)域，行政行為的可訴性至少包括三方面含義，一是對(duì)該行政行為的行政相對(duì)人而言，其得針對(duì)該行政行為向法院提起行政訴訟，法院不得以不屬受案范圍為由拒絕受理；二是對(duì)法院而言，如果相對(duì)人的起訴同時(shí)符合其他起訴條件，法院得(必須)對(duì)被訴行政行為依法進(jìn)行審查；三是對(duì)作出該行政行為的行政機(jī)關(guān)而言，其必須就該行政行為接受法院的司法審查，而不得以不屬受案范圍為由進(jìn)行抗辯。舉凡存在行政訴訟制度的國(guó)家、地區(qū)，尚無(wú)將所有行政行為均納入司法審查的制度設(shè)計(jì)，司法對(duì)行政行為進(jìn)行有限范圍的審查可謂行政訴訟之基本規(guī)律之一。根據(jù)《行政訴訟法》第2條第1款、第12條、第13條的規(guī)定，考察特定行政行為是否屬于受案范圍，首先須確定其不屬于《行政訴訟法》第13條所規(guī)定的排除范圍。在此基礎(chǔ)上，還須進(jìn)一步考察該行政行為是否會(huì)侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，也即《行政訴訟法解釋》第1條第2款第10項(xiàng)所規(guī)定的是否會(huì)對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。質(zhì)言之，可訴的行政行為必然是會(huì)侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益的行政行為，也即會(huì)對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為。
實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)有企業(yè)改制作出的各類(lèi)批復(fù)，不宜當(dāng)然認(rèn)定為可訴或不可訴，而仍應(yīng)考察其是否會(huì)對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。如前所述，本案中離石區(qū)政府針對(duì)離石區(qū)熱電廠作出的涉國(guó)有企業(yè)改制的批復(fù)構(gòu)成本案訴訟標(biāo)的。在此基礎(chǔ)上，認(rèn)定案涉批復(fù)是否具備可訴性，還須進(jìn)一步考察其對(duì)金創(chuàng)商務(wù)代理公司的權(quán)利義務(wù)是否會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響。具體而言，離石區(qū)政府針對(duì)案涉房屋作出了明確批復(fù)，即同意按法定程序拆除。正是由于離石區(qū)政府作出的批復(fù)，案涉房屋才最終被拆除，該批復(fù)屬離石區(qū)政府行使行政權(quán)的法律行為，對(duì)案涉房屋產(chǎn)生了處分效力，并最終導(dǎo)致案涉房屋被拆除，以及金創(chuàng)商務(wù)代理公司所主張的對(duì)案涉房屋享有的抵押權(quán)滅失。由此可見(jiàn)，離石區(qū)政府作出的案涉批復(fù)會(huì)對(duì)作為利害關(guān)系人的金創(chuàng)商務(wù)代理公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因而可以認(rèn)定為可訴的行政行為。
與此同時(shí)，在審查行政機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)有企業(yè)改制，以及針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)等作出的各類(lèi)批復(fù)是否具備可訴性時(shí)，除須考量其是否會(huì)對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響外，還須注重分清行為的性質(zhì)。如案涉行為是行政機(jī)關(guān)履行出資人職責(zé)的行為，則其在性質(zhì)上屬于民事行為，當(dāng)然不具備行政訴訟的可訴性；如案涉行為是行政機(jī)關(guān)行使行政管理職責(zé)的行為，在性質(zhì)上即屬于行政行為，符合行政訴訟對(duì)審查對(duì)象在行為性質(zhì)上的法定要求。
三、關(guān)于起訴條件審查階段就行政行為對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的要件審查強(qiáng)度
現(xiàn)行《行政訴訟法》在保障訴權(quán)行使的正當(dāng)性方面，其制度設(shè)計(jì)主要是關(guān)于起訴條件的規(guī)制，不符合起訴條件的，認(rèn)定為起訴不合法，或不予立案或駁回起訴。根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，法定的起訴條件包括原告資格、被告資格、訴訟請(qǐng)求、事實(shí)根據(jù)、受案范圍、管轄等多方面內(nèi)容。在應(yīng)然層面，各方面內(nèi)容之間存在受案范圍—原告資格—被告資格—請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)—起訴期限的訴訟邏輯排序。其中，受案范圍是起訴條件審查環(huán)節(jié)第一順位的審查要件，如果被訴行為不屬于行政訴訟的受案范圍，則根本無(wú)須進(jìn)一步討論原告資格、被告資格、請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)等后續(xù)要件。
根據(jù)《行政訴訟法解釋》第1條第2款第10項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為不屬行政訴訟的受案范圍。除諸如《行政訴訟法》第13條所規(guī)定的明顯不屬行政訴訟受案范圍的情形外，在受案范圍審查環(huán)節(jié)對(duì)特定行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍的主要爭(zhēng)議或者說(shuō)審查核心往往在于其是否會(huì)對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。另外，由于我國(guó)行政訴訟法并未對(duì)起訴要件與訴訟要件進(jìn)行分層規(guī)定，被訴行政行為對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的影響既是起訴條件中受案范圍環(huán)節(jié)所需審查的要素，也是實(shí)體審理中確定對(duì)原告方利益保護(hù)程度、行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任程度等方面所需審查的要素。換言之，在邏輯上法院于一個(gè)訴訟程序中需要就被訴行政行為對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的影響性進(jìn)行兩次審查——即使實(shí)踐中這兩次審查往往合并為一次。有鑒于此，有必要探討在起訴條件審查環(huán)節(jié)和實(shí)體審查環(huán)節(jié)，就被訴行政行為的影響性這一要件，如何在審查強(qiáng)度方面作出區(qū)分。
前文已述，可訴的行政行為必然是會(huì)對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為。這里的“會(huì)”產(chǎn)生影響，應(yīng)該包括兩種情形，一是可能產(chǎn)生影響，二是必然產(chǎn)生影響。如果可徑行作出“必然產(chǎn)生影響”的判斷，則當(dāng)然無(wú)須糾結(jié)是否屬于受案范圍，而是可直接在實(shí)體審查環(huán)節(jié)對(duì)影響性進(jìn)行具體審查判斷，此時(shí)即屬于起訴條件和實(shí)體審查兩個(gè)環(huán)節(jié)合并的情形。另外，如果不能得出“必然產(chǎn)生影響”的判斷，則在起訴條件審查環(huán)節(jié)，對(duì)被訴行政行為影響性的審查強(qiáng)度，在達(dá)到可以認(rèn)定存在可能性時(shí)，即告滿(mǎn)足。蓋因如果在起訴條件審查環(huán)節(jié)即要求作出行政行為是否必然會(huì)產(chǎn)生影響的判斷，便可能將那些原本經(jīng)實(shí)體審查后可以確定屬于必然產(chǎn)生影響的行政行為，因在起訴條件審查環(huán)節(jié)不當(dāng)設(shè)置了較高的審查強(qiáng)度而被排除在行政訴訟的受案范圍之外。換言之，在起訴條件審查環(huán)節(jié)如已認(rèn)定被訴行政行為存在影響公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的可能性時(shí)，(在同時(shí)滿(mǎn)足其他起訴條件的情況下)便應(yīng)進(jìn)入實(shí)體審查環(huán)節(jié)對(duì)其影響性進(jìn)行具體審查判斷，即使最終經(jīng)審查后認(rèn)定并不存在實(shí)際影響，此時(shí)仍可判決駁回訴訟請(qǐng)求，而不至于出現(xiàn)不當(dāng)限縮受案范圍的情形。比如在本案中，金創(chuàng)商務(wù)代理公司認(rèn)為離石區(qū)政府作出的案涉批復(fù)侵犯了其合法權(quán)益，最高人民法院經(jīng)審理后認(rèn)定案涉批復(fù)會(huì)對(duì)金創(chuàng)商務(wù)代理公司的利益產(chǎn)生實(shí)際影響，實(shí)則是認(rèn)為案涉批復(fù)至少存在影響金創(chuàng)商務(wù)代理公司權(quán)利義務(wù)的可能性，故已經(jīng)滿(mǎn)足了起訴條件審查環(huán)節(jié)對(duì)被訴行政行為影響性的審查強(qiáng)度要求，進(jìn)而裁定指令一審法院繼續(xù)審理。
實(shí)際上，《行政訴訟法》第12條所列舉的可訴情形，均寫(xiě)明或包含有“公民、法人或者其他組織認(rèn)為”這一語(yǔ)義限定，也即原告只要“認(rèn)為”特定行政行為對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，便可提起行政訴訟，而后由法院對(duì)原告的這一“認(rèn)為”進(jìn)行審查判斷?！罢J(rèn)為”可能成立，得進(jìn)行實(shí)體審理；“認(rèn)為”不成立，認(rèn)定不屬行政訴訟受案范圍。《行政訴訟法》的此種規(guī)定，所體現(xiàn)的也是在起訴條件審查環(huán)節(jié)不宜對(duì)被訴行政行為影響性這一要件的審查強(qiáng)度作過(guò)高設(shè)定的理念，反映出行政訴訟法切實(shí)保護(hù)訴權(quán)的立場(chǎng)。對(duì)此，人民法院必須作到正確理解、有效落實(shí)。