強制拆除行為不宜以區(qū)、縣政府曾開會統(tǒng)籌研究過征收拆遷問題、領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)在拆遷現(xiàn)場等事實直接推定區(qū)、縣政府為適格被告
——安xx訴銀川市西夏區(qū)人民政府強制拆除案
案件基本信息
一、訴訟當(dāng)事人
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：安xx
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：寧夏回族自治區(qū)銀川市西夏區(qū)人民政府（以下簡稱西夏區(qū)政府）
二、案件索引與裁判日期
一審：寧夏回族自治區(qū)銀川市中級人民法院（2020）寧01行初24號行政裁定（2020年6月28日）
二審：寧夏回族自治區(qū)高級人民法院（2020）寧行終362號行政裁定（2020年10月22日）
申請再審：最高人民法院（2021）最高法行申1831號行政裁定（2021年3月26日）
三、案由
強制拆除
裁判要旨
雖然區(qū)、縣政府是征收主體，但在證據(jù)尚不足以證明區(qū)、縣政府具體實施或委托實施了強拆行為，而鎮(zhèn)政府明確承認(rèn)是其具體實施了被訴行為的情況下，即使存在區(qū)、縣政府曾開會統(tǒng)籌研究過征收拆遷問題、領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)在拆遷現(xiàn)場等事實，亦不宜直接推定區(qū)、縣政府為適格被告，而應(yīng)根據(jù)全案證據(jù)，區(qū)分內(nèi)外部行為，結(jié)合責(zé)任承擔(dān)能力等要件，認(rèn)定鎮(zhèn)政府為適格被告。
裁判依據(jù)
《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年6月27日修正）
第二十六條 公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。
經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。
復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。
兩個以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告。
行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。
行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。
第九十一條 當(dāng)事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)再審：
（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；
（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；
（三）原判決、裁定認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的；
（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤的；
（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；
（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；
（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（2018年2月6日）
第六十九條第一款第三項 有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：
（一）不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的；
（二）超過法定起訴期限且無行政訴訟法第四十八條規(guī)定情形的；
（三）錯列被告且拒絕變更的；
（四）未按照法律規(guī)定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；
（五）未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議的；
（六）重復(fù)起訴的；
（七）撤回起訴后無正當(dāng)理由再行起訴的；
（八）行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的；
（九）訴訟標(biāo)的已為生效裁判或者調(diào)解書所羈束的；
（十）其他不符合法定起訴條件的情形。
第一百一十六條第二款 當(dāng)事人主張的再審事由不成立，或者當(dāng)事人申請再審超過法定申請再審期限、超出法定再審事由范圍等不符合行政訴訟法和本解釋規(guī)定的申請再審條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回再審申請。
基本案情
安xx訴稱，2018年，西夏區(qū)政府對其位于銀川市西夏區(qū)興涇鎮(zhèn)十里鋪村澇池組的合法房屋進(jìn)行了征收，雙方就房屋征收補償未達(dá)成一致。2018年9月15日，西夏區(qū)政府在沒有合法手續(xù)，也沒有依法通知的情況下，違法強拆了安xx的合法房屋。安xx認(rèn)為，西夏區(qū)政府并不具備強制拆除的主體資格，并且強制拆除程序嚴(yán)重違法，侵犯其合法權(quán)益，故起訴請求確認(rèn)西夏區(qū)政府強拆其房屋的行為違法。但西夏區(qū)政府稱因案涉被拆除房屋位于銀川市西夏區(qū)興涇鎮(zhèn)，故案涉強制拆除行為由興涇鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱興涇鎮(zhèn)政府）具體牽頭實施，興涇鎮(zhèn)政府對此亦予以認(rèn)可。安xx庭審中稱實施拆除的單位較多，均為西夏區(qū)政府下屬單位。一審、二審均認(rèn)為，安xx提交的證據(jù)不足以證明西夏區(qū)政府具體實施了案涉強制拆除行為，興涇鎮(zhèn)政府認(rèn)可案涉強制拆除行為由其實施，故興涇鎮(zhèn)政府應(yīng)為本案適格被告。安xx不服，申請再審。
爭議焦點
強制拆除行為的適格被告為西夏區(qū)政府還是興涇鎮(zhèn)政府。
裁判結(jié)果
一審法院裁定：駁回安xx的起訴。二審法院裁定：駁回上訴，維持原裁定。再審審查法院裁定：駁回安xx的再審申請。
裁判理由及評析
一、裁判理由
本案爭議焦點是西夏區(qū)政府是否為適格被告?！缎姓V訟法》第26條第1款、第5款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第69條第1款第3項規(guī)定，錯列被告且拒絕變更的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。本案中，安xx在原審中提交的證據(jù)雖能證明西夏區(qū)政府是征收主體，也曾開會統(tǒng)籌研究過征收拆遷問題，但尚不足以證明西夏區(qū)政府還具體實施或委托實施了本案被訴行為；西夏區(qū)政府雖認(rèn)可被訴行為作出時間、征收時區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)場等事實，但否認(rèn)征收行為是其直接具體所為，其提出興涇鎮(zhèn)政府和西夏區(qū)綜合執(zhí)法局才是牽頭單位，且興涇鎮(zhèn)政府還是征收決定書及補償方案中明確的實施單位；而興涇鎮(zhèn)政府則明確承認(rèn)其具體實施了被訴行為。在此情況下，一審法院不是直接推定西夏區(qū)政府為本案適格被告，而是根據(jù)全案證據(jù)，區(qū)分內(nèi)外部行為，結(jié)合責(zé)任承擔(dān)能力等要件，綜合認(rèn)定興涇鎮(zhèn)政府為本案適格被告，并在經(jīng)釋明但安xx仍拒絕變更被告的情況下作出裁定駁回起訴，符合前述規(guī)定。二審法院裁定駁回上訴，維持一審裁定，亦無不當(dāng)。興涇鎮(zhèn)政府出具的情況說明是進(jìn)一步證明本案適格被告的證據(jù)，并非證明被訴行為合法性的證據(jù)，一審、二審法院采信該證據(jù)不構(gòu)成本案再審的正當(dāng)事由。
綜上，安xx的再審申請不符合《行政訴訟法》第91條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第116條第2款的規(guī)定，法院裁定駁回安xx的再審申請。
二、評析
在集體土地征收補償司法實務(wù)中，在有關(guān)機(jī)關(guān)沒有作出強制拆除決定的情況下，如何正確確定強制拆除行為的適格被告是一個容易引發(fā)爭議的問題。從案例來看，在沒有行政主體主動承擔(dān)責(zé)任等特殊情況下，可以推定作出征收決定等前序行政行為的行政機(jī)關(guān)為適格被告。但本案中，雖然征收主體西夏區(qū)政府曾開會統(tǒng)籌研究過征收拆遷問題，亦認(rèn)可被訴行為作出時間、征收時區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在現(xiàn)場等事實，但否認(rèn)是其直接具體所為，其提出興涇鎮(zhèn)政府和西夏區(qū)綜合執(zhí)法局才是牽頭單位，且興涇鎮(zhèn)政府還是征收決定書及補償方案中明確的實施單位；而興涇鎮(zhèn)政府也明確承認(rèn)其具體實施了被訴行為。在此情況下，一審法院不直接推定西夏區(qū)政府為本案適格被告，仍認(rèn)定興涇鎮(zhèn)政府為本案適格被告，并在經(jīng)釋明但安xx仍拒絕變更被告的情況下裁定駁回起訴，并無不當(dāng)。
另需說明的是，上述裁判思路與后續(xù)出臺、自2021年4月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規(guī)定》中關(guān)于適格被告認(rèn)定的精神一致，該司法解釋第3條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對集體土地征收中強制拆除房屋等行為不服提起訴訟的，除有證據(jù)證明系縣級以上地方人民政府具體實施外，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第二十六條第一款的規(guī)定，以作出強制拆除決定的行政機(jī)關(guān)為被告；沒有強制拆除決定書的，以具體實施強制拆除等行為的行政機(jī)關(guān)為被告?！保?/span> 撰寫人：徐超、李欣）