? 裁判要點
國有土地使用權(quán)掛牌出讓公告行為屬于要約邀請，競買人支付保證金的行為屬于要約，雙方當(dāng)事人尚未形成土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。在簽訂成交確認(rèn)書之前，因規(guī)劃、土地價值、地塊拆遷進度等客觀原因變化而導(dǎo)致不符合土地出讓條件的，自然資源主管部門有權(quán)中止或終止掛牌出讓。競買人以已繳納保證金為由要求自然資源主管部門履行與其簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同的法定職責(zé)，不符合行政協(xié)議意思自治的基本原則以及要約、承諾的基本規(guī)則。競買人如認(rèn)為因自然資源主管部門存在締約過失而造成損失的，可另行主張。
? 裁判文書
江蘇省南通市中級人民法院
行 政 判 決 書
（2022）蘇06行終683號
上訴人（原審原告）海安綠洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，住所地海安市海安鎮(zhèn)江海西路159號。
法定代表人張元建，董事長。
委托代理人沈群，江蘇震陽律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）海安市自然資源和規(guī)劃局，住所地海安市江海東路22號。
法定代表人茆根明，局長。
應(yīng)訴負(fù)責(zé)人夏晶，副局長。
委托代理人崔建軍，海安市自然資源和規(guī)劃局工作人員。
委托代理人崔傳官，江蘇錦潤律師事務(wù)所律師。
上訴人海安綠洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱綠洲公司）因不履行掛牌出讓土地使用權(quán)法定職責(zé)一案，不服南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2021）蘇0691行初1511號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭于2022年9月13日公開開庭審理了本案，上訴人綠洲公司的法定代表人張元建、委托代理人沈群，被上訴人海安市自然資源和規(guī)劃局（以下簡稱海安資源規(guī)劃局）的應(yīng)訴負(fù)責(zé)人夏晶，委托代理人崔建軍、崔傳官到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審法院經(jīng)審理查明，2009年11月17日，原海安縣國土資源局經(jīng)原海安縣人民政府批準(zhǔn)，就位于海安鎮(zhèn)黃海路與萬星路交匯處西北側(cè)36041平方米土地出讓發(fā)布海國土告字[2009]28號《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓公告》（以下簡稱28號出讓公告）。公告載明了出讓土地的基本情況及規(guī)劃設(shè)計主要指標(biāo)，出讓土地的用途、年限、起拍價（6488萬元）及受讓有關(guān)規(guī)定，出讓報名、競買、繳款的時間及要求等。報名時間為2009年12月23日至2009年12月25日16時，競買單位少于3個時，按掛牌方式公開出讓，競買單位達到3個或3個以上時，按拍賣方式公開出讓。要求報名時須提交本單位營業(yè)執(zhí)照、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書等，繳納競買保證金980萬元。海安潤泰置業(yè)有限公司（以下簡稱潤泰公司）和綠洲公司報名參加競買活動，并繳納了980萬元保證金。報名時，潤泰公司具有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，并領(lǐng)取了三級標(biāo)準(zhǔn)從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營業(yè)務(wù)暫定資質(zhì)證書。綠洲公司具有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，其房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書正在辦理中，報名時提交了原海安縣建設(shè)局出具的資質(zhì)證書正在辦理中的證明（綠洲公司于2010年4月2日取得江蘇住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳頒發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)暫定資質(zhì)證書）。
2009年12月25日，原海安縣國土資源局下屬原海安縣土地市場服務(wù)中心向綠洲公司和潤泰公司發(fā)出競買通知，同意綠洲公司和潤泰公司參加該宗土地出讓活動，約定掛牌起始時間為2009年12月28日8時，截止時間為2010年1月11日16時。掛牌期間潤泰公司報價6498萬元。
2009年12月31日，原海安縣國土資源局向綠洲公司發(fā)出《取消競買人資格的通知》（以下簡稱《取消通知》），該通知載明，“現(xiàn)經(jīng)進一步審查發(fā)現(xiàn)你公司報名時沒有提交房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書，只出具了有關(guān)部門‘正在辦理’的證明，這一證明文件不符合我局出讓公告和須知規(guī)定的應(yīng)提交房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書的報名條件，因此你公司不應(yīng)具備參與此次競買的競買人資格。為此，我局經(jīng)研究決定取消你公司的競買人資格，不得參加該宗地的競買活動。”
2010年1月7日，綠洲公司向原海安縣人民法院（以下簡稱海安法院）提起行政訴訟，請求撤銷28號出讓公告中房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)的限制條件，并向海安法院申請停止該起掛牌出讓活動。海安法院于2010年1月10日作出（2010）安行初字第0008號行政裁定，裁定停止執(zhí)行依據(jù)28號出讓公告進行的國有土地使用權(quán)掛牌出讓活動。同日，綠洲公司報價6588萬元。2010年1月11日，原海安縣國土資源局發(fā)布28號出讓公告因故中止的公告。后綠洲公司申請撤訴，海安法院裁定準(zhǔn)予撤訴，并于2010年4月21日作出（2010）安行初字第0008-2號行政裁定書，裁定撤銷前述停止執(zhí)行掛牌出讓活動的行政裁定。
2010年4月22日，綠洲公司向海安法院提起行政訴訟，要求撤銷《取消通知》。海安法院于2010年12月13日作出（2010）安行初字第0017號行政判決，認(rèn)為原海安縣國土資源局未經(jīng)任何程序，未提供任何證據(jù)，未適用任何法律，取消綠洲公司競買人資格的行為違反行政法多項原則，判決撤銷《取消通知》。潤泰公司不服提起上訴，南通市中級人民法院于2011年3月28日作出（2011）通中行終字第0026號行政判決，認(rèn)為原海安縣國土資源局取消綠洲公司競買人資格未保障其陳述申辯權(quán)，行政程序違法，且存在不當(dāng)限制公平競爭的情形，判決駁回上訴，維持原判。潤泰公司向南通市中級人民法院申請再審，南通市中級人民法院于2012年4月17日作出（2011）通中行監(jiān)字第0031號行政裁定，裁定駁回潤泰公司的再審申請。潤泰公司向江蘇省高級人民法院申請再審，江蘇省高級人民法院于2013年1月15日作出（2012）蘇行監(jiān)字第085號行政裁定，裁定駁回潤泰公司的再審申請。潤泰公司仍不服，向最高人民法院提出再審申請，經(jīng)最高人民法院主持協(xié)調(diào)，原海安縣國土資源局于2015年8月12日與潤泰公司達成和解協(xié)議，原海安縣國土資源局退還潤泰公司競買保證金并補償損失，潤泰公司退出案涉宗地的競買活動。
此后，綠洲公司多次要求海安資源規(guī)劃局恢復(fù)掛牌程序。海安資源規(guī)劃局與江蘇省海安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱海安高新區(qū)管委會）、綠洲公司進行會商，形成會商意見，約定由海安資源規(guī)劃局和海安高新區(qū)管委會負(fù)責(zé)向海安市人民政府報告，請求同意按原土地出讓公告恢復(fù)該宗地的掛牌程序，海安高新區(qū)管委會盡快組織該宗地的房屋搬遷，確保該宗地在掛牌成交1年內(nèi)清障交地。2020年9月3日，海安市城建專題辦公會聽取了海安資源規(guī)劃局、海安高新區(qū)管委會的報告并形成會議紀(jì)要（[2020]第4號），同意案涉土地按原土地出讓公告恢復(fù)掛牌。因無法在建設(shè)用地管理系統(tǒng)中恢復(fù)案涉土地掛牌程序，海安資源規(guī)劃局未按會議紀(jì)要執(zhí)行。目前案涉掛牌出讓活動仍處于中止?fàn)顟B(tài)，案涉地塊尚未完成拆遷工作。
2021年10月25日，綠洲公司向一審法院提起訴訟，認(rèn)為2009年綠洲公司報名參加原海安縣海安鎮(zhèn)黃海路與萬星路交匯處西北側(cè)地塊的競買活動，在潤泰公司退出競買的情況下，綠洲公司成為唯一競買人，海安資源規(guī)劃局應(yīng)確認(rèn)綠洲公司為中標(biāo)人。綠洲公司多次要求海安資源規(guī)劃局履行土地出讓職責(zé)，與綠洲公司簽訂國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同。海安資源規(guī)劃局口頭承諾履職，但未兌現(xiàn)。請求判決海安資源規(guī)劃局按照28號出讓公告及競買須知的內(nèi)容履行土地出讓職責(zé)、恢復(fù)掛牌程序、確認(rèn)綠洲公司為本次掛牌程序唯一中標(biāo)人資格并簽訂《成交確認(rèn)書》。
一審法院認(rèn)為，綠洲公司的訴訟請求本質(zhì)上是要求海安資源規(guī)劃局履行土地出讓職責(zé)。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》等規(guī)定，海安資源規(guī)劃局作為海安市范圍內(nèi)的土地行政主管部門，具有依法實施國有土地建設(shè)使用權(quán)出讓活動的法定職責(zé)，并且應(yīng)當(dāng)按照程序依法進行。
《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》對于國有土地掛牌出讓程序進行了規(guī)定，對于以掛牌方式出讓的國有土地使用權(quán)，一般應(yīng)遵循發(fā)布公告、提出申請、受理申請、資格審查、填寫報價單、確認(rèn)報價更新價格、確定競買人、簽訂土地出讓合同的程序。本案中，海安資源規(guī)劃局就案涉土地發(fā)布出讓公告，因提出競買申請的公司達不到3個，依照公告應(yīng)當(dāng)按照掛牌方式公開出讓。海安資源規(guī)劃局實施掛牌出讓活動已進行至報價階段，因綠洲公司對資格審查產(chǎn)生爭議并提起行政訴訟，海安資源規(guī)劃局中止掛牌程序。在中止事由消失后，海安資源規(guī)劃局本應(yīng)恢復(fù)程序，完成掛牌出讓程序。但因土地出讓制度、政策、市場價格等發(fā)生重大變化，28號出讓公告對應(yīng)的掛牌程序已不適合繼續(xù)進行。
首先，繼續(xù)履行28號出讓公告對應(yīng)的掛牌程序不符合土地出讓制度?！墩袠?biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條第一款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。以招拍掛方式出讓土地使用權(quán)有利于土地市場公平競爭，有利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。本案中，28號出讓公告在無法律規(guī)定的情況下不當(dāng)增設(shè)競買人須具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的條件，限制了競買人范圍，可能存在有購買意向的公司因不具備房地開發(fā)資質(zhì)而未報名參加競買，影響了土地出讓的公平競爭，應(yīng)當(dāng)重新發(fā)布土地出讓公告，讓有意向用地者進入招拍掛程序，而非徑直繼續(xù)實施28號出讓公告項下的掛牌出讓活動。況且潤泰公司已退出該次掛牌出讓活動，28號出讓公告對應(yīng)的招拍掛出讓活動僅剩一個競買人，無法體現(xiàn)出讓活動的競爭性。
其次，因土地上市交易政策的變化，案涉土地已不具備土地出讓條件?！秶型恋厣险魇张c補償條例》第四條規(guī)定，市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。如果允許房地產(chǎn)開發(fā)公司及自然資源和規(guī)劃部門自行組織實施征收與補償工作，不僅無法保障被征收人的合法權(quán)益，也極易在房地產(chǎn)開發(fā)公司與自然資源和規(guī)劃部門之間引發(fā)爭議，導(dǎo)致土地出讓合同無法履行?！秶临Y源部關(guān)于嚴(yán)格落實房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進土地市場健康發(fā)康有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[2010]204號）第三條規(guī)定，?。▍^(qū)、市）國土資源主管部門要加強對市、縣招拍掛出讓公告的審查，對發(fā)現(xiàn)存在超面積出讓、捆綁出讓、“毛地”出讓、住宅用地容積率小于1、出讓主體不合法等違反政策規(guī)定的出讓公告，及時責(zé)令市、縣國土資源主管部門撤銷公告，重新擬定出讓方案。違反規(guī)定出讓的，應(yīng)責(zé)令立即終止出讓行為，并依法追究責(zé)任。案涉地塊未完成拆遷，屬于“毛地”，不符合現(xiàn)行土地出讓條件。
再次，繼續(xù)28號出讓公告對應(yīng)的掛牌活動損害國家和社會公共利益。《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃。案涉土地掛牌程序已中止十余年，與2009年相比，國有建設(shè)用地市場價格已發(fā)生巨大變化，城市規(guī)劃等也可能發(fā)生變化。28號出讓公告所依據(jù)的2009年作出的規(guī)劃設(shè)計要點和價格評估報告已失效。公告中規(guī)定起拍價為6488萬元，綠洲公司報價6588萬元，因無其他競買人與之競爭，如直接按28號出讓公告恢復(fù)掛牌出讓該宗土地，則意味著案涉土地將以6588萬元的低價進行成交，明顯損害國家和社會公共利益，破壞國有土地使用管理的正?；顒樱查g接擾亂了房地產(chǎn)價格市場秩序。
需要指出的是，行政機關(guān)作出允諾后，一般因允諾行為產(chǎn)生履行義務(wù)，但履行的前提是行政允諾符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。雖然海安資源規(guī)劃局、海安市城市建設(shè)重點工程指揮部曾經(jīng)允諾案涉土地按28號出讓公告恢復(fù)掛牌，但該允諾明顯違反現(xiàn)行土地出讓法律法規(guī)及政策，不應(yīng)履行。在原掛牌活動不能繼續(xù)的情況下，海安資源規(guī)劃局應(yīng)及時撤銷土地出讓公告并采取補救措施，而非無限期中止程序、久拖不決，迫使綠洲公司尋求司法救濟。海安資源規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)及時退還綠洲公司980萬元保證金，并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，積極依法處理綠洲公司相應(yīng)的合理損失。
綜上，一審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回綠洲公司的訴訟請求。
綠洲公司不服一審判決提起上訴稱，1.一審判決認(rèn)定28號出讓公告處于中止?fàn)顟B(tài)錯誤，海安資源規(guī)劃局沒有向法院提交發(fā)布中止公告的證據(jù)，綠洲公司也一直未能在海安資源規(guī)劃局網(wǎng)站查找到中止公告，掛牌程序已經(jīng)到簽訂成交確認(rèn)書階段，而非掛牌程序的中止?fàn)顟B(tài)。2.一審判決認(rèn)定28號出讓公告對應(yīng)的掛牌程序已不適合繼續(xù)進行，理由不充分。首先，28號出讓公告的法律依據(jù)、批準(zhǔn)形式以及批準(zhǔn)主體合法有據(jù)。其次，28號出讓公告是公開發(fā)布在江蘇土地市場網(wǎng)上，采取招拍掛的形式，并沒有失去“競爭性”。之前的一系列行政判決、裁定均未要求海安資源規(guī)劃局重新發(fā)布公告，也沒有認(rèn)定28號出讓公告不合法，一審法院否認(rèn)28號出讓公告的合法性錯誤。再次，在2009年乃至2019年左右，海安地區(qū)均是實行“毛地”上市掛牌，競買人拍得土地后由相關(guān)政府部門拆遷。一審法院認(rèn)定由海安資源規(guī)劃局和綠洲公司實施拆遷錯誤，綠洲公司與海安高新區(qū)管委會簽訂的協(xié)議也能證實28號出讓公告最終由海安高新區(qū)管委會實施拆遷，不會損害被拆遷人利益。3.一審法院認(rèn)定繼續(xù)按照28號出讓公告掛牌出讓會損害國家和社會公共利益沒有依據(jù)。2009年時，28號出讓公告的底價遠遠高于周邊地塊價格的兩倍，綠洲公司的出價遠遠高于當(dāng)時的土地市場價格。案涉的掛牌程序中出價和確認(rèn)價格階段已經(jīng)結(jié)束，綠洲公司是最高報價人，已經(jīng)到了簽訂成交確認(rèn)書和國有土地出讓合同的階段。海安資源規(guī)劃局、海安高新區(qū)管委會以及相關(guān)部門一直認(rèn)可綠洲公司是案涉地塊的中標(biāo)人，否則也不可能形成會議紀(jì)要，要求補辦后續(xù)手續(xù)。4.綠洲公司不斷要求海安資源規(guī)劃局履行職責(zé)，海安資源規(guī)劃局與海安高新區(qū)管委會就拆遷問題和恢復(fù)掛牌的問題達成了協(xié)議，海安市的相關(guān)主管部門也進行確認(rèn)，形成了會議紀(jì)要，同意按原價出讓，簽訂中標(biāo)確認(rèn)書和國有建設(shè)用地出讓合同。網(wǎng)上操作無法進行不影響這一歷史遺留問題的實際解決。綜上，請求本院撤銷一審判決，依法改判。
被上訴人海安資源規(guī)劃局辯稱，1.海安資源規(guī)劃局于2010年1月11日在江蘇土地市場網(wǎng)站上發(fā)布了中止公告，截至目前掛牌程序一直處于中止?fàn)顟B(tài)。2.28號出讓公告中止多年，土地出讓制度、政策、市場價格等都發(fā)生巨大變化，直接恢復(fù)掛牌的各方面條件已不存在。首先，案涉地塊規(guī)劃設(shè)計要點和價格評估報告已過有效期，規(guī)劃設(shè)計要點的有效期為6個月，價格評估有效期為1年，若要恢復(fù)掛牌，公告內(nèi)容必須調(diào)整到與現(xiàn)行掛牌要求相一致，重新進行規(guī)劃設(shè)計和價格評估，重新制作掛牌公告，按現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定及程序掛牌出讓。其次，案涉地塊沒有啟動拆遷工作，屬于“毛地”，如果直接恢復(fù)掛牌，則違反禁止性規(guī)定，即便曾經(jīng)涉嫌“毛地”出讓，其也不符合現(xiàn)行土地出讓條件。再次，本案先后經(jīng)過多次訴訟與協(xié)調(diào)，時間較長，因形勢變更、市場情況發(fā)生巨大變化以及土地上市交易法律法規(guī)日益完善，繼續(xù)按2009年掛牌成交價格，勢必給國家和公共利益造成重大損失，同時也違反公平原則和競爭性原則，侵害潤泰公司及其它同等條件房地產(chǎn)企業(yè)的合法權(quán)益。3.綠洲公司申請恢復(fù)掛牌后，海安資源規(guī)劃局一直積極推進恢復(fù)掛牌工作，多次向上級主管部門請示，但上級主管部門一致認(rèn)為按28號出讓公告執(zhí)行掛牌出讓活動，與現(xiàn)行法律法規(guī)相悖，無法繼續(xù)履行。收到一審判決后，海安資源規(guī)劃局積極商討解決方案，會同相關(guān)部門商討退還綠洲公司保證金以及合理損失的認(rèn)定。綜上，請求本院駁回上訴，維持原判。
本院經(jīng)審理查明的事實與一審判決認(rèn)定的事實一致，本院予以確認(rèn)。
本院認(rèn)為，本案所涉爭議源于2009年12月海安資源規(guī)劃局對土地掛牌出讓期間，因綠洲公司的競買人資格問題，導(dǎo)致掛牌出讓活動未能繼續(xù)進行。海安資源規(guī)劃局主張在2010年1月11日發(fā)布28號出讓公告因故中止的公告，掛牌出讓活動處于中止?fàn)顟B(tài)，但從海安資源規(guī)劃局訴訟過程中的答辯意見來看，其明確表示拒絕按照28號出讓公告的內(nèi)容恢復(fù)掛牌，實質(zhì)上已終止掛牌出讓活動。因此，根據(jù)一審判決及雙方當(dāng)事人的訴辯意見，本案的爭議焦點是，綠洲公司要求海安資源規(guī)劃局按照28號出讓公告及競買須知的內(nèi)容繼續(xù)履行土地出讓職責(zé)，并與綠洲公司簽訂成交確認(rèn)書及國有土地使用權(quán)出讓合同，是否具有事實根據(jù)和法律依據(jù)，理由能否成立，本院對此評判如下。
從國有土地使用權(quán)掛牌出讓公告行為的性質(zhì)來看，該行為屬于要約邀請。《中華人民共和國民法典》第四百七十二條規(guī)定，要約是希望與他人訂立合同的意思表示，該意思表示應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）內(nèi)容具體確定；（二）表明經(jīng)受要約人承諾，要約人即受該意思表示約束。第四百七十三條第一款規(guī)定，要約邀請是希望他人向自己發(fā)出要約的表示。拍賣公告、招標(biāo)公告、招股說明書、債券募集辦法、基金招募說明書、商業(yè)廣告和宣傳、寄送的價目表等為要約邀請。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第二條第四款規(guī)定，本規(guī)定所稱掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，是指出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果或者現(xiàn)場競價結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為。根據(jù)上述法律及規(guī)章的規(guī)定可見，國有土地使用權(quán)出讓公告屬于要約邀請，競買人在競買申請中提出報價，并按要約邀請支付保證金的行為，屬于要約，雙方當(dāng)事人尚未形成土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。在自然資源主管部門與競買人簽訂成交確認(rèn)書、國有土地使用權(quán)出讓合同之前，自然資源主管部門尚未對競買人的報價作出承諾，雙方關(guān)系仍停留于締結(jié)合同過程中的要約階段。國有土地使用權(quán)出讓合同的簽訂須建立在雙方意思表示一致的基礎(chǔ)上，法律并不禁止行政機關(guān)基于種種原因，中止甚至終止掛牌出讓，從而不再與競買人簽訂國有土地使用權(quán)合同。
本案中，海安資源規(guī)劃局作出的競買通知確定的掛牌起始時間為2009年12月28日8時，截止時間為2010年1月11日16時。2009年12月31日，海安資源規(guī)劃局發(fā)出《取消通知》時，掛牌截止時間尚未屆滿。雖然《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第十九條規(guī)定：（一）在掛牌期限內(nèi)只有一個競買人報價，且報價不低于底價，并符合其他條件的，掛牌成交；（二）在掛牌期限內(nèi)有兩個或者兩個以上的競買人報價的，出價最高者為競得人。綠洲公司也是據(jù)此認(rèn)為，由于潤泰公司的退出競買，綠洲公司作為唯一競買人，海安資源規(guī)劃局應(yīng)該與之簽訂成交確認(rèn)書及國有土地使用權(quán)出讓合同。但是，上述規(guī)定只是對掛牌期限屆滿后確定掛牌成交方式以及競得人的規(guī)則，競買人能否最終被確定為競得人，需要自然資源主管部門對競買人出價的確認(rèn)和接受。海安資源規(guī)劃局并未對綠洲公司的出價依照國有土地使用權(quán)出讓的法定形式作出承諾，即使?jié)櫶┕就顺龈傎I，也不意味著競買人綠洲公司必然可以成為競得人。從表面上看，綠洲公司是要求海安資源規(guī)劃局履行恢復(fù)掛牌出讓土地這一行政行為的法定職責(zé)，實質(zhì)則是強制要求海安資源規(guī)劃局與其簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，這一主張不符合行政協(xié)議意思自治的基本原則以及要約、承諾的基本規(guī)則。
從綠洲公司要求繼續(xù)按照28號出讓公告掛牌出讓的現(xiàn)實可能性來看，28號出讓公告適用的土地出讓條件已發(fā)生重大變化，繼續(xù)按照該公告的內(nèi)容掛牌出讓土地會損害公共利益。《中華人民共和國土地管理法》第五十八條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十二條均規(guī)定，因公共利益需要，自然資源主管部門可以收回國有土地使用權(quán)。《江蘇省行政程序條例》第一百二十二條第二款規(guī)定，行政協(xié)議在履行過程中，因國家政策發(fā)生重大調(diào)整或者出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，行政機關(guān)有權(quán)變更或者解除協(xié)議。根據(jù)舉重以明輕的原則，在履行國有土地使用權(quán)出讓合同過程中，行政機關(guān)因公共利益需要可以提前收回國有土地使用權(quán)，行政機關(guān)在土地掛牌出讓期間，當(dāng)然可以基于公共利益的需要停止掛牌行為。
第一，28號公告所依附的規(guī)劃設(shè)計要點等條件已發(fā)生變化。
國有土地使用權(quán)出讓是為了將土地進行市場化的資源配置，有效合理的促進土地可持續(xù)發(fā)展，該行為包含著土地利用方向、國家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀調(diào)控意向等多項內(nèi)容，不同于一般的商品交易關(guān)系。因此，國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣具有特殊性，在出讓前必須進行供地計劃編制、部門協(xié)調(diào)、確定規(guī)劃和用地條件、測量、清理地塊、前期開發(fā)、確定拍賣方案、審查競買人資格等一系列行為。如果國有土地使用權(quán)實際出讓時與發(fā)布出讓公告時的主要條件已經(jīng)發(fā)生重大變化，則應(yīng)當(dāng)考慮對原公告內(nèi)容的調(diào)整甚至撤銷。根據(jù)案涉地塊的《建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計要點》（海建規(guī)地設(shè)2009218號）及《土地估價報告》，規(guī)劃設(shè)計要點有效期為12個月，土地估價的有效期為半年，目前已遠遠超過有效期，顯然不能依照原公告的內(nèi)容執(zhí)行。如果僅僅對28號出讓公告的規(guī)劃設(shè)計要點等內(nèi)容作出調(diào)整，由于實質(zhì)上已變更出讓條件，即海安資源規(guī)劃局要約邀請內(nèi)容發(fā)生了變化，則相應(yīng)的競買人也不能依照之前的主體確定，否則變相的剝奪了其他競買人參與競買的可能性。
第二，案涉地塊未拆遷完畢，不符合目前的土地出讓條件。
《國土資源部、住房和程序建設(shè)部關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（國土資發(fā)〔2010〕150號）第四條規(guī)定，土地出讓不得“毛地”出讓，擬出讓地塊要依法進行土地調(diào)查和確權(quán)登記，確保地類清楚、面積準(zhǔn)確、權(quán)屬合法，沒有糾紛。第五條規(guī)定，各?。▍^(qū)、市）國土資源主管部門要加強對住房用地出讓公告和合同約定內(nèi)容的適時監(jiān)管，對市、縣發(fā)布的公告中存在捆綁出讓、超用地規(guī)模、“毛地”出讓、超三年開發(fā)周期出讓土地的，要責(zé)令立即撤銷公告，調(diào)整出讓方案重新出讓。根據(jù)上述規(guī)定可見，土地出讓禁止“毛地”出讓，即尚未完成土地使用權(quán)收回和房屋拆遷補償?shù)耐恋氐某鲎尅７ú凰菁凹韧槍Φ氖切袨榈暮戏ㄐ耘袛鄦栴}，是否凈地出讓則涉及土地出讓具體執(zhí)行問題。更何況，上述通知第五條明確，存在毛地出讓的公告也應(yīng)當(dāng)撤銷。本案中，根據(jù)案涉地塊現(xiàn)場照片及海安資源規(guī)劃局當(dāng)庭陳述，案涉地塊尚余30余戶未搬遷，處于毛地狀態(tài)，即使海安地區(qū)在28號出讓公告發(fā)布期間可能存在毛地出讓的情形，但是在國家已經(jīng)禁止毛地出讓的情況下，28號出讓公告發(fā)布時的出讓條件已無法執(zhí)行，不符合現(xiàn)行的出讓條件。
第三，案涉地塊的土地價值已發(fā)生明顯變化。
國有土地使用權(quán)出讓目的在于最大化的實現(xiàn)土地利用價值，土地出讓價格是否合理，能否體現(xiàn)房地產(chǎn)市場發(fā)展水平，顯然也是公共利益的表現(xiàn)之一。本案中，案涉地塊的起拍價為6488萬元，土地單價約1338元/平方米，89萬元/畝，目前，海安地區(qū)房地產(chǎn)市場已發(fā)生顯著變化，如果繼續(xù)按28號出讓公告所確定的起拍價6488萬元，并按綠洲公司的報價 6588萬元執(zhí)行，已經(jīng)不能實現(xiàn)案涉地塊國有土地使用權(quán)出讓的目的，會使國有資產(chǎn)遭受巨大損失，造成公共利益的嚴(yán)重?fù)p害。
土地是稀缺資源，因為不當(dāng)出讓、使用造成的損失是不可逆轉(zhuǎn)的。國有土地使用權(quán)掛牌出讓公告行為屬于要約邀請，自然資源主管部門有權(quán)在簽訂成交確認(rèn)書之前因客觀原因中止或終止掛牌出讓，案涉糾紛發(fā)生至今已超過十年，土地出讓所涉及的規(guī)劃等條件，公共利益的標(biāo)準(zhǔn)均已發(fā)生重大變化。因此，無論從土地掛牌出讓公告的法律性質(zhì)，還是目前土地出讓的現(xiàn)實條件來看，作為競買人的綠洲公司，直接要求海安資源規(guī)劃局恢復(fù)掛牌出讓行為，并與之簽訂成交確認(rèn)書、國有土地使用權(quán)出讓合同，均缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)。雖然根據(jù)相關(guān)會商意見，海安資源規(guī)劃局及有關(guān)部門表示同意按28號出讓公告恢復(fù)掛牌，但是，人民法院審查綠洲公司的訴求能否成立，依據(jù)的是法律法規(guī)的規(guī)定，海安資源規(guī)劃局在糾紛處理中的意思表示，不能成為本院支持綠洲公司訴訟請求的法定事由。本案系履職之訴，在綠洲公司申請事項依法不能成立的情況下，不能因相關(guān)會商意見而違法要求海安資源規(guī)劃局履行職責(zé)，更何況，海安資源規(guī)劃局實際上未按上述約定履行，且在訴訟過程中亦明確拒絕按28號出讓公告恢復(fù)掛牌。因此，綠洲公司以相關(guān)會商意見為依據(jù)，要求海安資源規(guī)劃局履行法定職責(zé)的主張，本院不予支持。
需要指出的是，在海安資源規(guī)劃局發(fā)布28號出讓公告后，綠洲公司報名并繳納了保證金，后在土地出讓過程中，海安資源規(guī)劃局違法作出《取消通知》且遲遲未能恢復(fù)掛牌，導(dǎo)致土地出讓引發(fā)爭議至今未能解決，海安資源規(guī)劃局應(yīng)當(dāng)主動采取補救措施，拿出切實可行的方案，妥善處理綠洲公司的損失等問題。
綜上，一審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應(yīng)予維持。綠洲公司的上訴請求不能成立，本院不予支持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元，由上訴人海安綠洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審 判 長 劉海燕
審 判 員 郁 娟
審 判 員 張祺煒
二〇二二年十一月二十一日
書 記 員 丁雯雯