? 裁判要點
對行政行為合法性審查后適用履行判決還是給付判決，二者如何取舍從本質(zhì)看是司法權(quán)與行政權(quán)如何行使的問題。司法審查中，在對行政機關(guān)在其專業(yè)領(lǐng)域和自由裁量范圍內(nèi)的判斷予以尊重，認可行政機關(guān)對行政事務(wù)的優(yōu)先判斷及處理權(quán)力的同時，司法監(jiān)督權(quán)也不宜一味地消極被動，對行政相對人權(quán)利救濟造成障礙。對于能夠確定具體金額的金錢給付類案件，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，作出具有具體給付內(nèi)容的實體判決，而非在行政機關(guān)已經(jīng)怠于履行的情況下，依然以行政機關(guān)優(yōu)先處理權(quán)為由，以履行判決替代給付判決。
? 裁判文書
新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院
行 政 判 決 書
（2021）新行終84號
上訴人（原審原告）：宋遠來，男，1966年7月1日出生，漢族，住新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市米東區(qū)。
委托訴訟代理人：崔曉宇，新疆新天律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）：烏魯木齊市米東區(qū)人民政府，住所地新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市米東區(qū)府前路555號。
法定代表人：吳承凱，該區(qū)區(qū)長。
委托訴訟代理人：丁曉偉，男，該區(qū)司法局工作人員。
委托訴訟代理人：孟海霞，北京盈科（烏魯木齊市）律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）：烏魯木齊市米東區(qū)羊毛工鎮(zhèn)人民政府，住所地新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市米東區(qū)為民路建設(shè)胡同50號。
法定代表人：馬宏偉，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長。
行政機關(guān)出庭負責(zé)人：王濤，該鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長。
委托訴訟代理人：朱海紅，米東區(qū)真心法律服務(wù)所法律服務(wù)工作者。
原審第三人：烏魯木齊市米東區(qū)河湖管理中心（水利管理站），住所地新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市米東區(qū)古牧地西路150號。
法定代表人：龔鍇，該管理站站長。
委托訴訟代理人：聶勇強，男，該管理站綜合管理辦公室主任。
原審第三人：烏魯木齊市米東區(qū)羊毛工鎮(zhèn)臥龍崗村村民委員會，住所地新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市米東區(qū)羊毛工鎮(zhèn)臥龍崗村南一巷。
法定代表人：楊軍，該村民委員會主任。
原審第三人：烏魯木齊市米東區(qū)房屋征收與補償管理辦公室（烏魯木齊市米東區(qū)土地征收管理辦公室），住所地新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市米東區(qū)稻香中路481號。
法定代表人：姜磊，該辦公室主任。
委托訴訟代理人：孫玉梅，女，該辦公室工作人員。
委托訴訟代理人：王曉娜，新疆法愛律師事務(wù)所律師。
上訴人宋遠來因其訴烏魯木齊市米東區(qū)人民政府（以下簡稱米東區(qū)政府）、烏魯木齊市米東區(qū)羊毛工鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱羊毛工鎮(zhèn)政府）及原審第三人烏魯木齊市米東區(qū)河湖管理中心（水利管理站）（以下簡稱米東區(qū)水管站）、烏魯木齊市米東區(qū)羊毛工鎮(zhèn)臥龍崗村村民委員會（以下簡稱臥龍崗村村委會）、烏魯木齊市米東區(qū)房屋征收與補償管理辦公室（烏魯木齊市米東區(qū)土地征收管理辦公室）（以下簡稱米東區(qū)征收辦）土地征收補償一案，不服新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市中級人民法院（2020）新01行初33號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭公開開庭審理了本案。上訴人宋遠來及其委托訴訟代理人崔曉宇，被上訴人米東區(qū)政府的委托訴訟代理人丁曉偉、孟海霞，被上訴人羊毛工鎮(zhèn)政府的出庭負責(zé)人王濤及委托訴訟代理人朱海紅，原審第三人米東區(qū)水管站的委托訴訟代理人聶勇強、臥龍崗村村委會的法定代表人楊軍、米東區(qū)征收辦的委托訴訟代理人孫玉梅及王曉娜到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院查明，宋遠來系烏魯木齊市米東區(qū)羊毛工鎮(zhèn)臥龍崗村農(nóng)民。2003年3月10日，宋遠來與原審第三人臥龍崗村村委會簽訂《承包合同》，載明：“一、臥龍崗村黃渠東500畝土地經(jīng)村委會研究決定對外承包。土地面積344.4畝。四至東鄰防洪壩，南鄰東方村稻地交界，西鄰黃渠，北鄰李作光稻地交界。二、承包期限自2003年3月10日至2028年12月31日……”2003年12月8日，米東區(qū)林業(yè)局頒發(fā)的米林證字（2003）第032號林權(quán)證載明：“土地所有權(quán)權(quán)利人：集體；林地使用權(quán)權(quán)利人：宋遠來；森林或林木所有權(quán)權(quán)利人：宋遠來；座落：米泉市羊毛工鎮(zhèn)八一村；面積：363畝；林地使用期：30年；終止日期：2027.12；四至：見附圖”。2017年7月13日，羊毛工鎮(zhèn)人民政府出具《關(guān)于解決西延干渠引水渠系配套工程征地問題的答復(fù)》載明：“臥龍崗村村民宋遠來：西延干渠引水渠系配套工程項目于2015年9月開工，10月修到宋遠來所承包的耕地段，由于該項目為自治區(qū)重點工程，工期較緊，經(jīng)鎮(zhèn)政府與宋遠來協(xié)商，對于所征用的地會按照有關(guān)法律及條文規(guī)定進行合理補償……現(xiàn)鎮(zhèn)政府承諾會根據(jù)新國土資發(fā)（2009）131號文件、烏政辦（2011）272號文件、新計價房（2011）500號文件及米東區(qū)征收管理辦公室對以上文件的解釋等相關(guān)規(guī)定，在15個工作日內(nèi)給出解決西延干渠引水渠系配套工程征地問題補償協(xié)議及相關(guān)說明，并以合法的方式將補償協(xié)議及現(xiàn)場認定書交給宋遠來，希望宋遠來能在5個工作日內(nèi)給予簽字認定。政府一定會按照所承諾的內(nèi)容給予補償?！彼芜h來稱羊毛工鎮(zhèn)政府未與其達成補償協(xié)議，上述《答復(fù)》并未實際履行，故分別向米東區(qū)政府及羊毛工鎮(zhèn)政府郵寄履行安置職責(zé)申請書，米東區(qū)政府及羊毛工鎮(zhèn)政府均未答復(fù)，遂訴至法院，請求人民法院判令被告履行補償安置職責(zé)。
另查明，庭審中米東區(qū)政府稱其未發(fā)布征收補償方案，整個征收項目系米東區(qū)征收辦負責(zé)。米東區(qū)征收辦稱，本案沒有發(fā)布過任何征收公告和安置補償方案，米東區(qū)征收辦未發(fā)布過任何征收相關(guān)文件、對涉案項目沒有進行過征收。羊毛工鎮(zhèn)政府認可米東區(qū)政府的上述陳述，其在庭審中自認，羊毛工鎮(zhèn)政府未與臥龍崗村村委會簽訂過安置補償協(xié)議，也未作出具體征收補償方案。羊毛工鎮(zhèn)政府在庭審中陳述對于宋遠來的安置補償方案如下：“15.6萬元／畝中，3.6萬元／畝是土地補償費歸村集體，9萬元／畝是安置補償費只給家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任田村民，宋遠來被征收土地屬于經(jīng)營承包地故沒有這9萬／畝的補償，3萬元／畝系對青苗及地上附著物按照實際種植情況補償，超過3萬／畝的部分需要專業(yè)技術(shù)評估?！薄霸摪仓醚a償方案系依據(jù)新國土資發(fā)（2009）131號文件、烏政辦（2011）272號文件、新國土資發(fā)（2011）19號文件、新計價房（2011）500號文件執(zhí)行?！彼芜h來不同意上述安置補償方案，故雙方至今未簽訂安置補償協(xié)議。羊毛工鎮(zhèn)政府提供羊毛工鎮(zhèn)國土資源所于2020年9月22日出具的《證明》載明：“經(jīng)我鎮(zhèn)國土所至米東區(qū)國土分局現(xiàn)場調(diào)圖，此塊圖斑權(quán)屬單位為白楊河鄉(xiāng)直屬，權(quán)屬性質(zhì)為國有土地，地類名稱為其他林地、其他草地、坑塘水面。四至界限：東鄰洪壩、南鄰東方村稻地交界、西鄰黃渠、北鄰李作光稻地交界?！泵讝|區(qū)政府認可該證明內(nèi)容，其陳述“涉案土地性質(zhì)自一九八幾年后屬于國有土地，行政區(qū)劃應(yīng)屬白楊河鄉(xiāng)，但因歷史遺留問題，涉案土地一直由羊毛工鎮(zhèn)臥龍崗村作為集體土地管理”。
原審法院認為，一、關(guān)于本案適格被告的問題。根據(jù)米東財函（2015）-124《關(guān)于撥付羊毛工鎮(zhèn)西延干渠引水渠配套工程項目征地資金的通知》及2017年7月13日羊毛工鎮(zhèn)人民政府出具《關(guān)于解決西延干渠引水渠系配套工程征地問題的答復(fù)》內(nèi)容可以認定，涉案工程征地系由羊毛工鎮(zhèn)政府承諾依據(jù)法律規(guī)定給予宋遠來安置補償，且征地補償款已足額付至羊毛工鎮(zhèn)政府處，羊毛工鎮(zhèn)政府也向涉案工程占用其他村土地的村民進行了安置補償。現(xiàn)有證據(jù)無法證實米東區(qū)政府對涉案工程作出過征收決定或安置補償方案，故該院綜合全案證據(jù)，認定羊毛工鎮(zhèn)政府為本案適格被告。二、關(guān)于被告是否構(gòu)成不履行法定職責(zé)的問題。本案中，羊毛工鎮(zhèn)政府于2015年10月米東區(qū)西延干渠工程動工占用宋遠來林地及魚塘至今，未按照其向宋遠來作出的《關(guān)于解決西延干渠引水渠系配套工程征地問題的答復(fù)》內(nèi)容對宋遠來進行安置補償，亦未向宋遠來作出安置補償決定，故羊毛工鎮(zhèn)政府構(gòu)成不履行安置補償職責(zé)。三、關(guān)于被告應(yīng)否支付宋遠來征地補償款3275160元及利息491274元的問題。本案中，羊毛工鎮(zhèn)政府構(gòu)成不履行法定職責(zé)，其依法應(yīng)當(dāng)對宋遠來履行安置補償職責(zé)，向宋遠來支付安置補償款。但關(guān)于支付安置補償款具體金額的問題，雙方提供的證據(jù)不足以查清宋遠來被占用土地具體面積以及安置補償款的具體標準。該院認為，在司法實踐中，從便捷當(dāng)事人維護自身實體權(quán)益的角度出發(fā)，人民法院在審理相關(guān)案件中可以在詳細查明事實的基礎(chǔ)上對當(dāng)事人的實際損失進行判決，但在針對一些明顯缺乏相關(guān)證據(jù)等復(fù)雜情形時，為進一步明確行政機關(guān)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，利用好有限的司法資源，發(fā)揮行政機關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢與協(xié)調(diào)優(yōu)勢，為后續(xù)做好當(dāng)事人實體權(quán)益救濟留有空間，亦可判決責(zé)令行政機關(guān)采取補救措施或者承擔(dān)安置補償責(zé)任，而非必須明確支付數(shù)額。當(dāng)事人如對行政機關(guān)后續(xù)作出的安置補償決定不服，仍可進一步尋求司法救濟。具體到本案，宋遠來提供證據(jù)可以證實涉案工程占用其土地的事實，已盡到初步舉證責(zé)任。但雙方當(dāng)事人均未對涉案工程占用宋遠來的林地、魚塘具體面積提供有效證據(jù)，亦未提供合法有效的安置補償方案。故人民法院難以根據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)對羊毛工鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)支付宋遠來具體安置補償款金額作出直接判斷。考慮到宋遠來的實際損失確實存在，為維護其合法權(quán)益，應(yīng)責(zé)令羊毛工鎮(zhèn)政府對宋遠來的實際被占用林地、魚塘進行查實，并按照法律規(guī)定對宋遠來作出安置補償決定。該院認定，對于羊毛工鎮(zhèn)政府履行安置義務(wù)是否到位，宋遠來仍有權(quán)尋求司法救濟。遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條之規(guī)定，判決：責(zé)令烏魯木齊市米東區(qū)羊毛工鎮(zhèn)人民政府于本判決發(fā)生法律效力之日起60日內(nèi)針對西延干渠引水渠系配套工程因占用宋遠來林地、魚塘作出安置補償決定。
宋遠來上訴稱，一、原審判決認定羊毛工鎮(zhèn)政府為本案適格主體，沒有法律依據(jù)，屬于主體認定錯誤。1．根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，集體土地的征收應(yīng)由縣級以上人民政府組織實施，羊毛工鎮(zhèn)政府并不具備相應(yīng)法定職責(zé)；2．米東區(qū)政府提供的證據(jù)可證實，案涉征地費用撥付系由米東區(qū)財政局及米東區(qū)征收辦等部門經(jīng)辦，米東區(qū)政府也認可其未作出集體土地征收決定。上述事實可證明，米東區(qū)政府在案涉水利項目建設(shè)過程中，未依法履行集體土地征收補償職責(zé)，原審以羊毛工鎮(zhèn)政府曾對其他村民進行安置補償為由，判決其作出征收補償決定，沒有法律依據(jù)。二、本案主要爭議問題系被上訴人占用宋遠來土地畝數(shù)征地補償費金額。被上訴人認可米東區(qū)財政局、米東區(qū)征收辦、米東區(qū)建設(shè)局等部門已將1500余萬元的征地補償款劃撥給羊毛工鎮(zhèn)政府。由此可知，被上訴人對于征地范圍內(nèi)實際征收土地畝數(shù)及應(yīng)支付的征地補償費數(shù)額均應(yīng)予以查明。原審法院未依據(jù)實際占地測算認定土地畝數(shù)，也未委托測繪機構(gòu)現(xiàn)場測量，即判決羊毛工鎮(zhèn)政府限期作出安置補償決定不當(dāng)。故請求撤銷原審判決，依法改判。
米東區(qū)政府辯稱，一、宋遠來提起本案訴訟超過法定起訴期限。2017年7月13日，羊毛工鎮(zhèn)人民政府出具《關(guān)于解決西延干渠引水渠系配套工程征地問題的答復(fù)》，承諾向宋遠來出具拆遷安置補償協(xié)議，至原審法院立案時已經(jīng)超過1年。二、補償職責(zé)應(yīng)由實施拆除行為的行政機關(guān)履行，米東區(qū)政府不是本案適格被告，不應(yīng)承擔(dān)安置補償責(zé)任。故請求維持原判，駁回上訴。
羊毛工鎮(zhèn)政府辯稱，宋遠來提起本案訴訟已超過法定起訴期限。案涉土地上的附著物已經(jīng)清除，宋遠來要求行政機關(guān)履行補償職責(zé)，顯然不符合法律規(guī)定。宋遠來改變土地用途的行為已被行政處罰，其要求米東區(qū)政府補償其他費用的訴訟請求沒有依據(jù)。故請求駁回宋遠來的其訴訟請求。
米東區(qū)水管站、臥龍崗村村委會述稱意見與羊毛工鎮(zhèn)政府答辯意見一致。
米東區(qū)征收辦述稱，宋遠來認為米東區(qū)征收辦將1500余萬元征收補償款劃撥給羊毛工鎮(zhèn)政府的主張與事實不符，本案與米東區(qū)征收辦沒有關(guān)聯(lián)，請求人民法院依法裁判。
本院經(jīng)審理查明的事實與原審法院認定事實一致，本院予以確認。
本院認為，宋遠來因米東區(qū)政府、羊毛工鎮(zhèn)政府征收其涉案土地但未依法予以補償，故提起本案訴訟，要求米東區(qū)政府、羊毛工鎮(zhèn)政府履行補償安置職責(zé)。本案主要爭議焦點為：一、宋遠來提起本案訴訟是否符合起訴條件；二、補償義務(wù)主體如何確定；三、判決類型如何適用；四、具體補償數(shù)額如何確定。
一、關(guān)于起訴條件問題。根據(jù)雙方訴辯主張，本案在起訴條件方面的主要爭議問題系原告提起補償請求是否符合法律規(guī)定及是否超過起訴期限。在征收集體土地征收過程中，被征收人及利害關(guān)系人未依法獲得征收利益時可以選擇兩條路徑進行救濟。一是行政補償程序，即主張征收人按照法律規(guī)定及補償方案依法對其進行補償?shù)姆绞降玫綉?yīng)當(dāng)獲取的補償利益；二是行政賠償程序，即要求確認征收行為違法進而提起賠償之訴彌補所受損失。兩種救濟途徑如何選擇是原告行使訴訟權(quán)利的體現(xiàn)。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請求和事實根據(jù)且屬于人民法院受案范圍。人民法院審查訴訟請求是否符合起訴條件時，主要對訴訟請求是否明確及是否屬于行政訴訟受案范圍予以審查。宋遠來提起本案訴訟，主張由米東區(qū)政府、羊毛工鎮(zhèn)政府履行安置補償職責(zé)，具有明確的訴訟請求，也屬于行政訴訟受案范圍。羊毛工鎮(zhèn)政府認為地上附著物已經(jīng)清除，宋遠來無權(quán)主張征收人履行補償職責(zé)的答辯理由于法無據(jù)，本院不予支持。關(guān)于起訴期限問題。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）第四十七條規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)按照被征收土地的原用途給予補償。依法履行安置補償職責(zé)是征收人的法定義務(wù)，該義務(wù)為持續(xù)負擔(dān)的作為義務(wù)，不因行政機關(guān)怠于履行而消滅。羊毛工鎮(zhèn)政府向宋遠來出具的《關(guān)于解決西延干渠引水渠系配套工程征地問題的答復(fù)》、米東區(qū)政府向宋遠來出具的《政府信息公開告知書》、宋遠來向米東區(qū)政府提交的信息公開申請表、律師函及履行安置補償職責(zé)的申請均可以證實，宋遠來一直就補償事宜向其認為的被征收人米東區(qū)政府、羊毛工鎮(zhèn)政府主張權(quán)益，米東區(qū)政府、羊毛工鎮(zhèn)政府怠于履行補償義務(wù)的責(zé)任不能歸咎于宋遠來。鑒于在被征收人明確的情況下，無任何行政機關(guān)履行法定補償義務(wù)，米東區(qū)政府認為本案已過起訴期限無法律依據(jù)，本院不予采信。
二、關(guān)于補償義務(wù)主體的問題。米東區(qū)政府因西延干渠引水渠系配套工程項目需占用羊毛工鎮(zhèn)部分土地，對涉案林地實施了征收。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）第四十七條第一款規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。在集體土地征收過程中，縣級以上地方人民政府是法定的公告和組織實施主體。集體土地經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準征收后，市、縣人民政府及其土地管理部門具體負責(zé)集體實施征收與補償工作，應(yīng)當(dāng)積極主動履行補償安置義務(wù)。本案中，米東區(qū)人民政府，作為本案涉案土地的補償安置義務(wù)主體，委托羊毛工鎮(zhèn)政府實施具體安置補償工作，但不能因此認定羊毛工鎮(zhèn)政府據(jù)此取得了獨立實施補償安置的行政主體資格，亦不能因此免除米東區(qū)政府法定的安置補償義務(wù)。羊毛工鎮(zhèn)政府在本案中，作為受托主體，可以與被征收人協(xié)商或達成征收補償協(xié)議，在與被征收人達不成補償協(xié)議的情況下，米東區(qū)政府應(yīng)當(dāng)依法及時作出補償安置決定并履行補償安置職責(zé)，故米東區(qū)政府系本案法定補償義務(wù)主體，原審認定羊毛工鎮(zhèn)政府為補償安置義務(wù)主體無法律依據(jù)，本院予以糾正。
三、關(guān)于判決類型的適用問題。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟》第七章第二節(jié)的規(guī)定，對行政行為合法性審查后的判決類型主要有駁回原告訴訟請求判決、撤銷判決、重作判決、履行判決、給付判決、確認違法判決、變更判決等七種形式。本案主要爭議的問題在于適用履行判決還是給付判決，二者如何取舍從本質(zhì)看是司法權(quán)與行政權(quán)如何行使的問題。行政訴訟的實質(zhì)是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，司法權(quán)雖屬于被動性的權(quán)力，但在法治政府建設(shè)的價值需求下，能動司法的理念逐漸深入民心，行政訴訟的作用不單單需要人民法院居中公正裁判，也要求其裁判結(jié)果體現(xiàn)及時性、實質(zhì)性解決行政爭議，從而達到依法保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法目的。司法審查中，在對行政機關(guān)在其專業(yè)領(lǐng)域和自由裁量范圍內(nèi)的判斷予以尊重，認可行政機關(guān)對行政事務(wù)的優(yōu)先判斷及處理權(quán)力的同時，司法監(jiān)督權(quán)也不宜一味地消極被動，對行政相對人權(quán)利救濟造成障礙。行政機關(guān)優(yōu)先判斷及處理權(quán)與司法機關(guān)監(jiān)督及救濟權(quán)的選擇，應(yīng)當(dāng)從更有利于當(dāng)事人權(quán)益保障的角度出發(fā)。如案件涉及大量技術(shù)性、政策性的問題，需要行政機關(guān)的知識、技能和經(jīng)驗來解決，對于專業(yè)性問題應(yīng)當(dāng)尊重行政機關(guān)首次判斷權(quán)，行政處理有利于工作效率的提高，專業(yè)知識可更好地解決相對人之間的行政糾紛。如不涉專業(yè)性問題，且行政機關(guān)明顯怠于行使權(quán)力或履行義務(wù)引發(fā)訴訟，則應(yīng)充分結(jié)合案件實際情況，判斷爭議案件是否具備司法裁決的條件，行政權(quán)力運行的機制及可能產(chǎn)生的后果，從而準確選擇裁判類型，避免司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)的前提下，也要具體案件具體分析，對于能夠確定具體金額的金錢給付類案件，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，作出具有具體給付內(nèi)容的實體判決，而非在行政機關(guān)已經(jīng)怠于履行的情況下，依然以行政機關(guān)優(yōu)先處理權(quán)為由，以履行判決替代給付判決。具體到本案，各方當(dāng)事人對于永久性占地補償36000元／畝、安置補償費9萬元／畝、青苗及地上附著物補償費3萬元／畝、魚池3萬元／畝的補償標準無異議，僅就被征收人應(yīng)當(dāng)享有的補償項目及面積存有爭議。補償項目屬于法律適用問題，故在確定被征地面積后，進行簡單的數(shù)學(xué)計算即可確定補償數(shù)額，對涉案訴求的準確判斷，并不需要利用行政機關(guān)專業(yè)知識與經(jīng)驗的優(yōu)越性，即案件現(xiàn)有證據(jù)滿足直接進行裁判的條件。宋遠來在本案訴訟前，多次要求米東區(qū)政府履行補償義務(wù)，米東區(qū)政府均未予以答復(fù)，本案在審理過程中，原審法院及本院多次組織調(diào)解，雙方均未達成一致意見，在調(diào)解過程中，米東區(qū)政府已經(jīng)充分表達其對涉案事務(wù)的處理結(jié)果，可以預(yù)判行政機關(guān)的最終決定，與相對人訴求差距較大，要求其進一步進行行政處理不利于司法審查或當(dāng)事人權(quán)益保障，易造成當(dāng)事人陷入循環(huán)訴訟，浪費行政資源和司法資源，增加當(dāng)事人訴累。因此，基于宋遠來訴訟請求為要求支付補償款的金錢給付類請求，且本案滿足直接進行司法判斷的條件，應(yīng)當(dāng)適用給付類判決對補償數(shù)額直接進行裁判，更有利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。原審法院適用履行判決要求行政機關(guān)限期作出補償決定的判決雖不為錯，但從保障當(dāng)事人權(quán)益的角度考慮略有不妥，本院予以糾正。
四、關(guān)于具體補償數(shù)額的確認問題。關(guān)于被征收土地面積。按照《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十六條第二款規(guī)定，在集體土地征收過程中，被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在土地征收公告期內(nèi)，向土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯?。征收部門在征收過程中，應(yīng)當(dāng)對被征收土地的位置、權(quán)屬、地類、面積及地上附著物進行登記。本案中，米東區(qū)征收辦與羊毛工鎮(zhèn)政府簽訂了《征地補償協(xié)議》，對征用土地面積及地類均作出了明確的約定，因此可以確定米東區(qū)政府及羊毛工鎮(zhèn)政府，在征地過程中對被征收土地情況進行了詳細的登記。羊毛工鎮(zhèn)政府向宋遠來出具的答復(fù)中載明，涉案項目確實占用宋遠來承包經(jīng)營的土地。法庭多次要求米東區(qū)政府、羊毛工鎮(zhèn)政府提交關(guān)于宋遠來涉案土地的登記面積及具體補償情況，均答復(fù)無法提供。因米東區(qū)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)涉案土地征收情況的舉證責(zé)任，現(xiàn)米東區(qū)政府、羊毛工鎮(zhèn)政府均不提供，本院對宋遠來提供的會議記錄中關(guān)于被征收土地面積的記載，予以確認，即涉案被征收土地面積為30.74畝。
關(guān)于被征收補償標準及項目的問題。各方當(dāng)事人對于永久性占地補償36000元／畝、安置補償費9萬元／畝、青苗及地上附著物補償費3萬元／畝、魚池3萬元／畝的補償標準均無異議，僅宋遠來應(yīng)當(dāng)享有的補償項目爭議較大。羊毛工鎮(zhèn)政府提供羊毛工鎮(zhèn)國土資源所于2020年9月22日出具的證明，主張涉案地塊土地權(quán)屬性質(zhì)為國有土地。因涉案土地2017年已被征收，且征收過程中形成所有的證據(jù)均可證明涉案土地為集體土地。涉案地塊現(xiàn)在的土地性質(zhì)，無法證明涉案土地被征收時系國有土地，故本院對羊毛工鎮(zhèn)政府該抗辯理由不予采信。關(guān)于土地補償費的支付問題?！吨腥A人民共和國土地管理法》（2004修正）第八條、第十條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》（2014年修訂）第二十六條規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補償費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由村集體組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村經(jīng)濟組織。因永久性占地補償歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，宋遠來要求米東區(qū)政府將土地補償費支付給其個人無法律依據(jù)，本院不予支持。
關(guān)于土地安置補償費的問題。土地安置補償費是國家建設(shè)需要征用農(nóng)民集體所有的土地時，為妥善安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活而由用地單位支付的款項，其實質(zhì)是對失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活的補助。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式的，承包方依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)，該承包地被依法征收的，承辦方有權(quán)請求予以安置或依法獲得土地安置補償費。本案中，宋遠來認可涉案土地系其以家庭承包方式以外的其他方式承包的集體所有的機動地，故不符合土地征收中需要安置或支付安置補償費的條件，其要求米東區(qū)政府向其支付土地安置補償費，無法律依據(jù)，本院不予支持。
關(guān)于地上附著物及青苗補償費問題。青苗補償費是被征用的土地，有正在生長的農(nóng)作物或經(jīng)濟作物，針對因征地被毀壞的作物，給予的補償款。宋遠來在承包經(jīng)營土地的過程中，在涉案土地上種植有樹木，作為地上附著物及青苗的所有者，依法應(yīng)當(dāng)取得相應(yīng)補償費，因此米東區(qū)政府應(yīng)當(dāng)按照每畝3萬元的補償標準，向宋遠來支付地青苗補償費，共計922200元（30000元／畝＊30.74畝）。宋遠來另主張涉案土地上有樹木48420顆，要求按照每棵18元給予補償。青苗補償費按照土地用途不同，包含補償對象為土地上長有的農(nóng)作物或林木，本案中青苗補償費補償?shù)膶ο缶褪巧姘傅牧帜尽＞C合宋遠來主張的每棵18元的價值，現(xiàn)有的青苗補償費的標準，足以彌補其林木損失。宋遠來要求對地上樹木重復(fù)補償沒有法律依據(jù)，本院不予支持。
關(guān)于利息損失的問題。行政訴訟是行政相對人的權(quán)利救濟途徑，與此同時，人民法院通過行政審判監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。依法履行法定義務(wù)與消極拖延履行法定義務(wù)，產(chǎn)生的社會效果截然相反，應(yīng)當(dāng)給予不同的評價，并承擔(dān)不同的法律后果。本案中，米東區(qū)政府作為具有補償義務(wù)的主體，在對涉案土地實施征收后，理應(yīng)及時履行補償義務(wù)，支付補償金，其無故拖延支付補償金，造成補償金孳息無法及時歸于被征收人正常使用，應(yīng)視為因拖延行為擴大的直接損失，故逾期支付補償金所產(chǎn)生的利息屬于直接損失的范圍，米東區(qū)政府應(yīng)予支付。按照涉土地被征收時，即2017年10月調(diào)整的中國人民銀行一至五年（含五年）貸款基準利率4.75％計算，米東區(qū)政府應(yīng)當(dāng)支付逾期支付補償金利息共計43804.5元。
綜上，原審判決適用法律不當(dāng)，本院予以糾正。米東區(qū)政府應(yīng)依法履行安置補償職責(zé)，向宋遠來支付地上附著物及青苗補償費922200元，利息損失43804.5元，共計966004.5元。依照《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）第四十六條、第四十七條，《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市中級人民法院（2020）新01行初33號行政判決；
二、責(zé)令被上訴人米東區(qū)人民政府于本判決生效之日起十五日內(nèi)向上訴人宋遠來支付地上附著物、青苗補償費及利息損失966004.5元；
三、駁回上訴人宋遠來的其他訴訟請求。
一審案件受理費50元（上訴人宋遠來已預(yù)交），二審案件受理費50元（上訴人宋遠來已預(yù)交），均由被上訴人米東區(qū)人民政府負擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長 馬 榮
審判員 倪 敏
審判員 張 玉
二〇二一年十一月二十九日
法官助理 馬小燕
書記員 米阿力木阿卜拉