? 裁判要點
1.對《行政強制法》第四十四條“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除”規(guī)定的理解，應(yīng)當符合通常意義上對行政機關(guān)作出限期拆除決定與強制執(zhí)行決定相互關(guān)系的理解。限期拆除決定是認定相對人建設(shè)行為是否合法以及是否負擔限期拆除的行政法律行為，限期拆除決定的行政復(fù)議、訴訟屆滿或者合法性經(jīng)生效行政復(fù)議決定、人民法院生效判決確認的，相對人應(yīng)當在期限內(nèi)拆除違法建筑物；行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定的目的，是為實現(xiàn)限期拆除決定所設(shè)定的法律后果，其本身不對相對人的建設(shè)行為是否合法作出認定，也不創(chuàng)設(shè)對建筑物實施拆除的義務(wù)。因此，上述規(guī)定應(yīng)理解為“當事人在法定期限內(nèi)對行政機關(guān)作出的限期拆除決定不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除”。
2.結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十八條，以及《行政強制法》第三十五條、第三十七條、第四十四條等規(guī)定，行政機關(guān)對相對人違反城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)行為的認定，以及組織對違法建筑物的強制拆除，應(yīng)當遵循“違法建設(shè)行為認定（限期拆除決定）→強制執(zhí)行事先催告→市、縣級人民政府責成強制執(zhí)行→決定強制執(zhí)行→公告強制執(zhí)行決定內(nèi)容→組織實施強制執(zhí)行”的行政執(zhí)法順序要求。其中，強制執(zhí)行事先催告行為應(yīng)當在限期拆除決定的行政復(fù)議、訴訟期限屆滿或者合法性經(jīng)生效行政復(fù)議決定、人民法院生效判決確認后作出。行政機關(guān)強制執(zhí)行不得擴大限期拆除決定確定的拆除范圍，不得違法采取措施。建筑物內(nèi)存放有相對人所有的物品等財產(chǎn)的，還應(yīng)當進行現(xiàn)場清點登記和證據(jù)保全，依法妥善保管和將物品搬離至指定、封閉的場所，以充分體現(xiàn)對相對人合法財產(chǎn)權(quán)益的尊重和保護。
? 裁判文書
江蘇省南通市中級人民法院
行 政 判 決 書
(2021)蘇06行終833號
上訴人（原審被告）啟東市綜合行政執(zhí)法局，住所地啟東市公園北路1017號。
法定代表人黃海榮，局長。
被上訴人（原審原告）陳某，男，住啟東市匯龍鎮(zhèn)。
上訴人啟東市綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱啟東市執(zhí)法局）因行政強制及行政賠償一案，不服南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2021）蘇0691行初1058號行政判決，向本院提起上訴。本院依法受理后組成合議庭審理本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。
一審法院經(jīng)審理查明，2014年9月，陳某在啟東市匯龍鎮(zhèn)某村某樓頂搭建了房屋。同年10月22日，原啟東市城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱原啟東市城管局）向陳某作出《責令改正通知書》，認定陳某在啟東市匯龍鎮(zhèn)東洲新村45號501室樓頂搭建建筑物的行為，違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第四十條規(guī)定，責令立即停止上述行為，提供搭建建筑的相關(guān)手續(xù)，如無法提供則自行拆除，逾期未改正的，將依法予以行政處罰。10月30日，原啟東市城管局對陳某作出《行政處罰事先告知書》，告知擬對陳某作出限期自行拆除所搭建違法建筑物的行政處罰，同時告知陳某有權(quán)陳述申辯和要求聽證。之后，原啟東市城管局未對陳某搭建建筑物的行為作出相應(yīng)行政處理決定。
2020年7月7日，啟東市執(zhí)法局向陳某作出《核查通知書》，認為陳某在啟東市匯龍鎮(zhèn)某村某樓頂擅自搭建建筑物的行為涉嫌違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，要求陳某于同年7月17日前攜帶相應(yīng)書面情況說明、審批文件等調(diào)查處理。7月12日，啟東市執(zhí)法局針對陳某的搭建行為制作了調(diào)查詢問筆錄和現(xiàn)場檢查筆錄。經(jīng)啟東市執(zhí)法局函告協(xié)助調(diào)查，啟東市行政審批局、啟東市自然資源和規(guī)劃局先后函復(fù)反映陳某搭建的建筑物未辦理相關(guān)建設(shè)手續(xù)，未受理和頒發(fā)建設(shè)工程行政許可。10月19日、10月23日、10月27日、11月6日和11月13日，啟東市執(zhí)法局先后向陳某作出《限期拆除違法建設(shè)告知書》《限期拆除違法建設(shè)決定書》《代為拆除違法建設(shè)催告書》《代為拆除違法建設(shè)決定書》和《履行代為拆除違法建設(shè)決定催告書》。12月11日，陳某向南通市城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱南通市執(zhí)法局）申請行政復(fù)議，請求撤銷《限期拆除違法建設(shè)告知書》《限期拆除違法建設(shè)決定書》和《履行代為拆除違法建設(shè)決定催告書》。2021年2月6日，南通市執(zhí)法局作出行政復(fù)議決定，維持原行政行為。陳某提起行政訴訟，請求撤銷上述行政行為及行政復(fù)議決定，人民法院生效裁定以陳某超過起訴期限為由，駁回陳某的起訴。
同年5月6日，啟東市執(zhí)法局向陳某作出《行政強制執(zhí)行事先催告書》，要求陳某自收到催告書之日起十日內(nèi)自行拆除啟東市匯龍鎮(zhèn)東洲新村45號501室樓頂?shù)倪`法建筑物。5月8日，陳某向啟東市執(zhí)法局提交書面陳述申辯意見。5月21日，經(jīng)啟東市執(zhí)法局請示，啟東市人民政府（以下簡稱啟東市政府）責成啟東市執(zhí)法局對啟東市匯龍鎮(zhèn)東洲新村45號501室樓頂?shù)倪`法建筑物實施強制拆除。同日，啟東市執(zhí)法局向陳某作出《行政強制拆除決定書》《關(guān)于對陳某違法建設(shè)實施強制拆除決定的公告》并留置送達，在樓道等地點張貼公告，決定自5月25日起對該建筑物實施強制拆除，同時告知陳某于5月25日9時前自行拆除，將建筑物內(nèi)人員和物品撤離，仍不拆除的，將于5月25日9時起依法實施強制拆除。5月25日，經(jīng)啟東市公證處現(xiàn)場公證，啟東市執(zhí)法局組織人員強制拆除了啟東市匯龍鎮(zhèn)東洲新村45號501室樓頂?shù)慕ㄖ铩?/span>
陳某提起行政訴訟，請求確認啟東市執(zhí)法局強制拆除建筑物的行為違法，按照市場價格賠償建筑物損失160.4萬元。
一審法院認為，啟東市匯龍鎮(zhèn)某村某樓頂原為人字坡屋頂，陳某未取得規(guī)劃許可手續(xù)，于2014年9月擅自搭建了房屋。陳某雖提供《城區(qū)建筑屋頂改造申請表》，證明所在居委會、小區(qū)物業(yè)公司同意修建該搭建，但居委會和小區(qū)物業(yè)公司不是法律授權(quán)的規(guī)劃許可機關(guān)，陳某未依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定取得規(guī)劃主管部門的規(guī)劃許可手續(xù)，擅自搭建建筑物，屬于違章建筑。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）第四十四條規(guī)定，對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除；當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除。因此，行政機關(guān)必須在強制執(zhí)行決定的法定救濟期限屆滿后方可實施強制拆除行為。啟東市執(zhí)法局于2021年5月21日作出《行政強制拆除決定書》并于2021年5月25日實施強制拆除行為，不符合上述規(guī)定，行政程序違法。國家賠償是對合法權(quán)益損失的賠償，對當事人不享有合法權(quán)利的不法利益，則不應(yīng)賠償。本案中，由于涉案建筑物系未辦理規(guī)劃許可手續(xù)而建設(shè)，屬于違章建筑，陳某要求按市場價賠償106.4萬元的主張缺乏法律依據(jù)。據(jù)此，一審法院判決確認啟東市執(zhí)法局于2021年5月25日強制拆除啟東市匯龍鎮(zhèn)某村某樓頂建筑物的行為違法，駁回陳某的其他訴訟請求。
啟東市執(zhí)法局不服一審判決，提起上訴稱，啟東市執(zhí)法局在行政執(zhí)法程序中已經(jīng)充分保障陳某的陳述申辯權(quán)、知情權(quán)和救濟權(quán)利的行使，參考行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行的法律規(guī)定精神，行政機關(guān)在申請執(zhí)行前僅需履行法定催告義務(wù)，但法律沒有規(guī)定行政機關(guān)需要再等待60日的行政復(fù)議或者行政訴訟的期限。因此，對《行政強制法》第四十四條規(guī)定的申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的對象，應(yīng)當指啟東市執(zhí)法局作出的限期拆除決定行為，而非指強制執(zhí)行決定行為。且限期拆除決定生效后，陳某即使針對強制執(zhí)行決定提起行政訴訟，也無法達到撤銷限期拆除決定的目的，即依法不應(yīng)當停止對強制執(zhí)行決定的實施。一審法院判決確認被訴強制拆除行為違法，屬適用法律錯誤。據(jù)此，請求撤銷一審判決，改判駁回陳某的一審訴訟請求。
被上訴人陳某辯稱，陳某于2014年9月在住宅樓頂增加建設(shè)建筑物，原啟東市城管局當時作出《責令改正通知書》和《行政處罰事先告知書》，但沒有作出行政處罰決定，表明對陳某的建設(shè)行為予以認可。啟東市執(zhí)法局在原啟東市城管局對本案建設(shè)行為未作出最終處理的情況下，再次啟動行政處罰和強制執(zhí)行程序，以及未至強制執(zhí)行決定的起訴期限屆滿就組織實施強制拆除行為，均不符合法律規(guī)定。一審法院判決確認啟東市執(zhí)法局組織實施強制拆除行為違法，認定事實和適用法律正確。據(jù)此，請求駁回上訴，維持原判。
本院經(jīng)審理對一審判決認定的事實和采信的證據(jù)予以確認。
另查明，2020年10月23日，啟東市執(zhí)法局對陳某作出《限期拆除違法建設(shè)決定書》，該決定認定陳某未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門許可，擅自于2014年在啟東市匯龍鎮(zhèn)某村某樓頂搭建建筑物（磚混結(jié)構(gòu)、覆琉璃瓦），違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定，依據(jù)該法第六十四條等規(guī)定，責令陳某于2020年10月26日17時前自行拆除建筑物。2021年5月21日，啟東市執(zhí)法局對陳某作出《行政強制拆除決定書》，載明《限期拆除違法建設(shè)決定書》所認定的違法事實、處理結(jié)果和有關(guān)行政復(fù)議、行政訴訟情況，告知陳某對提出的陳述、申辯意見不予采納，以及因陳某未在催告書確定的期間自行拆除違法建筑物，依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條和《行政強制法》第三十七條第一款規(guī)定，經(jīng)啟東市政府責成，決定于2021年5月25日起對違法建筑物依法組織實施強制拆除，陳某應(yīng)在拆除之日前自行將違法建筑物內(nèi)的物品搬離，同時告知不服申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和方式，并告知行政復(fù)議或行政訴訟期間該決定不停止執(zhí)行。
本院認為，結(jié)合雙方當事人的訴辯意見和一審判決的主要內(nèi)容，本案爭議焦點主要有兩個方面，一是對《行政強制法》第四十四條“不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”所指向行政行為的理解，二是對行政機關(guān)組織實施違法建筑物拆除行政程序的理解。
一、關(guān)于《行政強制法》第四十四條“不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”具體指向的行政行為
《行政強制法》第四十四條規(guī)定：“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除?！睂υ摋l規(guī)定中“不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”所具體指向的行政行為，實踐中存在不同理解，如本案一審法院和被告行政機關(guān)即存在不同認識。對此，本院從以下方面提出法律適用意見：
首先，從文義解釋的角度，《行政強制法》第四十四條內(nèi)部應(yīng)當保持語詞連貫和語義一致。該條共包含前句和后句兩段規(guī)定，對于前句已經(jīng)規(guī)定和表述的法律概念，后句基于立法技術(shù)等原因省略表述的，不應(yīng)引起對法條意思理解的困難。由于前句已經(jīng)明確規(guī)定了“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當由行政機關(guān)予以公告，限期當事人自行拆除”，基于前、后句語義邏輯一致，后句中“不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”所省略規(guī)定的內(nèi)容，系指向前句中表述的“限期當事人自行拆除”這一法律概念或者法律行為。因此可以將后句“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除”，解釋為“當事人在法定期限內(nèi)對行政機關(guān)作出的限期拆除決定不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除”。
其次，上述理解，符合通常意義上對行政機關(guān)作出的限期拆除決定與強制執(zhí)行決定相互關(guān)系的理解。一般情況下，限期拆除決定是認定行政相對人存在違法建設(shè)情形、需負擔限期拆除建筑物這一法律后果的法律行為。只在相對人未履行限期拆除決定設(shè)定的拆除義務(wù)時，行政機關(guān)才需要進一步作出強制執(zhí)行決定，以告知相對人將通過訴諸強制的方式，實現(xiàn)限期拆除決定的規(guī)制目的。但是，強制執(zhí)行決定只是行政機關(guān)具體實施強制的“名義”，其本身既不對建設(shè)行為合法性作出認定，也不創(chuàng)設(shè)具體拆除義務(wù)。如果限期拆除決定因救濟期限屆滿或者經(jīng)人民法院確認合法而具備實質(zhì)存續(xù)力，那么相對人限期拆除建筑物的負擔就是確定的，此時并無法通過對強制執(zhí)行決定的合法性審查，否定限期拆除決定所確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。且即便行政機關(guān)實施強制執(zhí)行時擴大執(zhí)行范圍或者違法采取措施，通過對具體實施的強制拆除這一事實行為的審查和相應(yīng)行政賠償法律程序，使相對人獲得救濟，則更為適當，但難以通過對作為執(zhí)行“名義”的強制執(zhí)行決定的合法性審查解決糾紛。因此，從設(shè)定公法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的原因行為這一角度理解，“不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”所指向的也應(yīng)當是行政機關(guān)作出的限期拆除決定，而非行政機關(guān)為執(zhí)行和依據(jù)限期拆除決定作出的強制執(zhí)行決定。
再次，對《行政強制法》第四十四條規(guī)定的適用，需受到該法總則第一條立法目的的限定?！缎姓娭品ā返谒氖臈l的主要功能在于，通過對相對人行政復(fù)議和訴訟權(quán)利的保障，形成一種程序性控制機制，促進行政機關(guān)規(guī)范行使強制執(zhí)行權(quán)，體現(xiàn)對相對人產(chǎn)權(quán)的尊重和保護。但是，法律程序控制的目的在于強制執(zhí)行權(quán)的依法規(guī)范行使，而非要求行政機關(guān)遲延或者放棄行使職權(quán)。“權(quán)力之所在即責任之所在”，結(jié)合《行政強制法》第一條，行政強制權(quán)的規(guī)范行使，應(yīng)當具有“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責”“維護公共利益和社會秩序”和“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”等多重法律價值，這要求行政機關(guān)執(zhí)行《行政強制法》第四十四條，仍需兼顧到行政規(guī)制目標實現(xiàn)、公共利益維護和相對人合法權(quán)益保障問題，而不可偏廢。如果行政機關(guān)作出限期拆除決定后立即付諸執(zhí)行，考慮到拆除房屋法律后果的不可回轉(zhuǎn)性，不利于體現(xiàn)對相對人合法權(quán)益的有效保障；反之，如果行政機關(guān)需等待相對人窮盡包括強制執(zhí)行決定在內(nèi)所有環(huán)節(jié)行政行為的救濟之后執(zhí)行，因遷延日久，也不利于體現(xiàn)對違法行為查處和公共利益恢復(fù)的及時性，并有損行政權(quán)威；而將具體創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的限期拆除決定的救濟期限屆滿，作為強制執(zhí)行程序的開始，則能夠兼顧到依法及時履職、公共利益維護和相對人權(quán)益保障三方面價值，不失為較好的平衡解決方案。
綜合以上理由，本院認為《行政強制法》第四十四條“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”的規(guī)定，應(yīng)當解釋為“當事人在法定期限內(nèi)對行政機關(guān)作出的限期拆除決定不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”，一審法院認為行政機關(guān)需在強制執(zhí)行決定的救濟期限屆滿后實施對違法建筑物的強制拆除，這一解釋結(jié)論在客觀上會造成由國家和社會負擔過多不必要的公共利益恢復(fù)成本的法律適用后果，依法應(yīng)予糾正。
二、關(guān)于行政機關(guān)組織實施違法建筑物拆除的法定程序
結(jié)合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十八條，以及《行政強制法》第三十五條、第三十七條、第四十四條等規(guī)定，行政機關(guān)對相對人違反城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)行為的認定，以及組織對違法建筑物的強制拆除，應(yīng)當依次作出以下行政行為并遵守相應(yīng)程序規(guī)范。
首先，行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條有關(guān)“無法采取改正措施消除影響的，限期拆除”的規(guī)定，對相對人作出限期拆除決定行為，限期拆除決定應(yīng)當載明作出行政行為的主要事實、理由和依據(jù)，體現(xiàn)違法建筑物的座落和特征等要素，同時載明相對人不服請求救濟的途徑和期限。
其次，限期拆除決定的復(fù)議訴訟期限屆滿或者合法性經(jīng)人民法院確認，相對人逾期不履行義務(wù)的，行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)《行政強制法》第三十五條有關(guān)“行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當事先催告當事人履行義務(wù)”的規(guī)定，以書面方式催告相對人履行義務(wù)，催告書應(yīng)載明履行義務(wù)的期限和方式，以及相對人的陳述、申辯權(quán)。
再次，相對人在催告期限內(nèi)不履行義務(wù)的，行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條有關(guān)“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施”的規(guī)定，報請市、縣級以上人民政府批準責成實施強制拆除。
復(fù)次，行政機關(guān)應(yīng)當依據(jù)市、縣級以上人民政府責成行為，并根據(jù)《行政強制法》第三十七條第一款有關(guān)“經(jīng)催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關(guān)可以作出強制執(zhí)行決定”的規(guī)定，對相對人作出《強制執(zhí)行決定書》，強制執(zhí)行決定應(yīng)當載明強制執(zhí)行的理由和依據(jù)、方式和時間等事項，并載明相對人不服請求救濟的途徑和期限。同時，行政機關(guān)還應(yīng)當將《強制執(zhí)行決定書》的內(nèi)容予以公告。
最后，相對人在《強制執(zhí)行決定書》和公告確定的期日屆滿前未履行義務(wù)的，行政機關(guān)應(yīng)當組織實施對違法建筑物的強制拆除。原則上，行政機關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實施強制執(zhí)行，強制執(zhí)行時還應(yīng)進行證據(jù)保全，妥善保管屋內(nèi)物品，體現(xiàn)程序正當。如此，方為合法有效的違法建設(shè)行為認定和違法建筑物強制拆除行政程序。
本案中，鑒于陳某的違法建設(shè)行為對城鄉(xiāng)規(guī)劃的不利影響持續(xù)存在，啟東市執(zhí)法局在原啟東市城管局未對此作出最終處理前提下，可以依法經(jīng)行政調(diào)查后作出相應(yīng)處理。針對所涉違法建設(shè)行為的認定和違法建筑物的拆除，啟東市執(zhí)法局先后向陳某作出《限期拆除違法建設(shè)告知書》《限期拆除違法建設(shè)決定書》《代為拆除違法建設(shè)催告書》《代為拆除違法建設(shè)決定書》《履行代為拆除違法建設(shè)決定催告書》《行政強制執(zhí)行事先催告書》《行政強制拆除決定書》《關(guān)于對陳某違法建設(shè)實施強制拆除決定的公告》以及組織實施強制拆除違法建筑物等行政行為，在作出強制拆除決定前并報請啟東市政府責成強制執(zhí)行。鑒于啟東市執(zhí)法局總體遵循了“違法建設(shè)認定→強制執(zhí)行事先催告→市、縣級人民政府責成強制執(zhí)行→決定強制執(zhí)行→公告強制執(zhí)行決定內(nèi)容→組織實施強制執(zhí)行”等行政程序，應(yīng)當認定符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《行政強制法》規(guī)定的作出行政行為順序要求。啟東市執(zhí)法局依法充分保障陳某的陳述、申辯權(quán)，在開始強制執(zhí)行程序之前，限期拆除決定的復(fù)議訴訟期限已經(jīng)屆滿、其合法性由生效行政復(fù)議決定所確認，所作出的強制執(zhí)行決定未超出限期拆除決定的范圍，未給陳某增設(shè)新的行政負擔。啟東市執(zhí)法局具體實施強制拆除時，對屋內(nèi)物品逐一清點、標簽和登記，搬運至指定倉庫內(nèi)存放，強制執(zhí)行過程經(jīng)公證部門現(xiàn)場公證和證據(jù)保全，未擴大執(zhí)行范圍和違法采取措施。因此，對啟東市執(zhí)法局組織實施強制拆除行為的合法性，本院予以確認。陳某認為原啟東市城管局于2014年未對其違法建設(shè)行為作出最終處理即屬于對該行為合法性的認可，不符合法律規(guī)定。一審法院判決確認被訴強制拆除行為違法，適用法律錯誤，依法應(yīng)予糾正，即對陳某一審起訴請求確認啟東市執(zhí)法局強制拆除其建筑物行為違法的訴訟請求，依法應(yīng)予駁回。同時，因啟東市執(zhí)法局作出行政行為合法，未侵犯陳某的合法權(quán)益，對陳某主張的行政賠償請求，依法應(yīng)一并駁回。
需要指出的是，啟東市執(zhí)法局在行政執(zhí)法過程中還先后作出《代為拆除違法建設(shè)催告書》《代為拆除違法建設(shè)決定書》《履行代為拆除違法建設(shè)決定催告書》，但根據(jù)《行政強制法》第五十條、第五十一條、第五十二條規(guī)定，代履行屬于間接強制，依法允許適用的范圍主要為交通安全、環(huán)境污染防治和自然資源保護等行政管理領(lǐng)域。行政機關(guān)對違法建設(shè)的建、構(gòu)筑物實施強制拆除，應(yīng)當依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《行政強制法》的特別程序規(guī)定，而不適用代履行方式，以體現(xiàn)法律優(yōu)位與法律保留原則。鑒于啟東市執(zhí)法局未最終實施代履行，而仍依照法定方式和程序，作出了與違法建筑物強制拆除相對應(yīng)的行政行為，即上述與代履行相關(guān)的行政行為對最終處理結(jié)果未產(chǎn)生實際影響，且啟東市執(zhí)法局作出行政行為的目的是為了更充分保障陳某的程序性權(quán)利，因此對啟東市執(zhí)法局該相關(guān)行政程序，本院通過指正方式指出其法律適用不當之處，但不作為被訴強制拆除行為的違法性事由。
綜上，上訴人啟東市執(zhí)法局的上訴理由具有事實和法律依據(jù)，依法應(yīng)予支持，被上訴人陳某的一審訴訟請求沒有事實和法律依據(jù)，依法應(yīng)予駁回，一審法院判決確認被訴強制拆除行為違法，適用法律錯誤，二審應(yīng)予糾正。同時，啟東市執(zhí)法局在行政執(zhí)法過程中也存在對法律的不適當理解和行政程序的不適當運用問題，本院在裁判理由中一并予以指正，啟東市執(zhí)法局在今后類似案件處理中應(yīng)引以為戒。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第八十九條第一款第二項之規(guī)定，判決如下：
一、撤銷南通經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院（2021）蘇0691行初1058號行政判決第一項即確認啟東市綜合行政執(zhí)法局于2021年5月25日強制拆除啟東市匯龍鎮(zhèn)某村某樓頂建筑物的行為違法；
二、駁回陳某的訴訟請求。
一、二審案件受理費人民幣共100元，由被上訴人陳某負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 郭德萍
審 判 員 黃靜波
審 判 員 殷 勤
二〇二二年二月二十四日
書 記 員 陸 穎