? 裁判要點
行政機關(guān)在作出行政行為時，通常會向當(dāng)事人出具載明行政行為內(nèi)容的法律文書。當(dāng)事人在獲得法律文書時，行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范作為文書內(nèi)容的一部分，即可被當(dāng)事人所知悉。若當(dāng)事人未能獲取該法律文書，可以通過申請政府信息公開或依法查閱行政執(zhí)法卷宗等方式獲取。如果當(dāng)事人認(rèn)為行政機關(guān)的行政行為沒有法律依據(jù)，或適用法律錯誤，可以直接針對該行政行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，但當(dāng)事人不能以申請政府信息公開的方式要求行政機關(guān)提供作出行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范或法律文書的其他指定內(nèi)容。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申251號
再審申請人（一審原告，二審上訴人）：嘉峪關(guān)市西部泓聯(lián)商貿(mào)有限責(zé)任公司。住所地：嘉峪關(guān)市312國道東側(cè)（嘉峪關(guān)段）。
法定代表人：楊林海，該公司執(zhí)行董事、總經(jīng)理。
委托訴訟代理人：陳峰德，甘肅梓釗律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告，二審被上訴人）：嘉峪關(guān)市國土資源局。住所地：甘肅省嘉峪關(guān)市和誠東路**。
法定代表人：馬先鋒，該國土資源局局長。
委托訴訟代理人：王俊卿，該國土資源局工作人員。
嘉峪關(guān)市西部泓聯(lián)商貿(mào)有限責(zé)任公司（以下簡稱西部泓聯(lián)公司）因訴嘉峪關(guān)市國土資源局（以下簡稱嘉峪關(guān)國土局）政府信息公開一案，不服甘肅省高級人民法院（2017）甘行終130號行政判決，向本院申請再審。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。
西部泓聯(lián)公司申請再審稱，二審法院認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤，請求對本案進(jìn)行再審。主要理由如下：1.根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第九條第一款第一項的規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息。嘉峪關(guān)國土局作出的嘉國土執(zhí)法〔2015〕3號《責(zé)令限期交回土地通知書》（以下簡稱3號通知）涉及西部泓聯(lián)公司的土地權(quán)利。嘉峪關(guān)國土局作為3號通知的制作機關(guān)，應(yīng)當(dāng)主動公開該通知的制作、下發(fā)依據(jù)。2.《政府信息公開條例》第十七條規(guī)定：“行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開……”西部泓聯(lián)公司要求公開的嘉政發(fā)〔2013〕134號《嘉峪關(guān)市人民政府關(guān)于注銷嘉峪關(guān)市西部泓聯(lián)商貿(mào)有限責(zé)任公司土地登記的決定》（以下簡稱134號決定）和嘉政函〔2014〕28號《嘉峪關(guān)市人民政府關(guān)于注銷嘉峪關(guān)市西部泓聯(lián)商貿(mào)有限責(zé)任公司土地登記的決定》（以下簡稱28號決定）系嘉峪關(guān)國土局責(zé)令西部泓聯(lián)公司交回土地的依據(jù)。上述決定均由嘉峪關(guān)市人民政府作出，并由嘉峪關(guān)國土局保管、存檔。西部泓聯(lián)公司有權(quán)要求作為文件保存機關(guān)的嘉峪關(guān)國土局公開上述決定及制作、下發(fā)依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件和制作程序。3.二審法院認(rèn)定嘉國用（2010）第3279-3號宗地設(shè)定他項權(quán)利登記與注銷嘉國用（2010）第3279-3號宗地土地登記兩文件效力并存所依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件并非政府信息，且該申請公開內(nèi)容屬于行政機關(guān)對所涉法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的匯總、分析。該認(rèn)定適用法律錯誤，亦是對西部泓聯(lián)公司訴訟請求的曲解。根據(jù)《政府信息公開條例》第十條第一款第一項的規(guī)定，縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)主動并重點公開行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。因此，無論嘉峪關(guān)國土局公開的信息是否涉及行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，都應(yīng)當(dāng)屬于政府信息公開的范圍。嘉峪關(guān)國土局作出的注銷土地登記行為與西部泓聯(lián)公司的抵押人身份發(fā)生沖突，嘉峪關(guān)國土局作為該行政行為的作出機關(guān)和他項權(quán)利的登記機關(guān)，有義務(wù)公開所涉政府信息。
嘉峪關(guān)國土局提交意見稱，原審法院認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，程序合法，西部泓聯(lián)公司的再審申請沒有任何事實和法律依據(jù)，請求駁回其再審申請。主要理由如下：1.關(guān)于西部泓聯(lián)公司申請公開3號通知制作、下發(fā)依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及制作程序的政府信息公開申請。西部泓聯(lián)公司應(yīng)依法對該行政處罰行為提起行政訴訟而不應(yīng)申請政府信息公開。2.關(guān)于西部泓聯(lián)公司申請公開134號決定和28號決定及決定制作、下發(fā)依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和制作程序的政府信息公開申請。第一，西部泓聯(lián)公司應(yīng)依法對該行政處罰行為提起行政訴訟而不應(yīng)申請政府信息公開。第二，依據(jù)《政府信息公開條例》第二條的規(guī)定，有關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件及制作程序不屬于政府信息。第三，134號決定和28號決定的制作主體均為嘉峪關(guān)市人民政府，西部泓聯(lián)公司應(yīng)向嘉峪關(guān)市人民政府申請公開此項政府信息。3.關(guān)于西部泓聯(lián)公司申請公開嘉國用（2010）第3279-3號宗地設(shè)定他項權(quán)利登記與注銷嘉國用（2010）第3279-3號宗地土地登記兩文件效力并存所依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的政府信息公開申請。依據(jù)《政府信息公開條例》第二條的規(guī)定，有關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件不屬于政府信息，且嘉峪關(guān)國土局在3號通知中已就收回土地使用證的依據(jù)明確告知西部泓聯(lián)公司。
本院認(rèn)為，結(jié)合原審判決和西部泓聯(lián)公司的申請再審理由，本案應(yīng)當(dāng)審查的焦點問題有三個，一是3號通知制作、下發(fā)依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件是否可以通過申請政府信息公開的方式獲取。二是嘉峪關(guān)國土局能否成為134號決定和28號決定及決定所依據(jù)的法律法規(guī)等信息的公開主體。三是西部泓聯(lián)公司主張的嘉國用（2010）第3279-3號宗地設(shè)定他項權(quán)利登記，與注銷嘉國用（2010）第3279-3號宗地土地登記效力并存所依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件是否屬于《政府信息公開條例》所調(diào)整的可公開政府信息。
關(guān)于第一個焦點問題。行政機關(guān)在作出行政行為時，通常會向當(dāng)事人出具載明行政行為內(nèi)容的法律文書。當(dāng)事人在獲得法律文書時，行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范作為文書內(nèi)容的一部分，即可被當(dāng)事人所知悉。若當(dāng)事人未能獲取該法律文書，可以通過申請政府信息公開或依法查閱行政執(zhí)法卷宗等方式獲取。如果當(dāng)事人認(rèn)為行政機關(guān)的行政行為沒有法律依據(jù)，或適用法律錯誤，可以直接針對該行政行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，但當(dāng)事人不能以申請政府信息公開的方式要求行政機關(guān)提供作出行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范或法律文書的其他指定內(nèi)容。本案中，嘉峪關(guān)國土局在3號通知中已明確告知西部泓聯(lián)公司該通知所依據(jù)的法律規(guī)范，西部泓聯(lián)公司再次以申請政府信息公開的方式要求行政機關(guān)單獨公開該通知制作、下發(fā)依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件沒有法律和事實依據(jù)。
關(guān)于第二個焦點問題?！墩畔⒐_條例》第十七條規(guī)定：“行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開……”本案中，涉案134號決定和28號決定的制作主體均為嘉峪關(guān)市人民政府，西部泓聯(lián)公司應(yīng)向嘉峪關(guān)市人民政府申請公開涉案決定及依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。嘉峪關(guān)國土局不是涉案決定及依據(jù)的法律法規(guī)的公開主體，西部泓聯(lián)公司以嘉峪關(guān)國土局作為政府信息公開的被申請人系主體錯誤。
關(guān)于第三個焦點問題。《政府信息公開條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！薄秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》第二條規(guī)定：“行政機關(guān)向申請人提供的政府信息，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)有的，一般不需要行政機關(guān)匯總、加工或重新制作（作區(qū)分處理的除外）。依據(jù)《條例》精神，行政機關(guān)一般不承擔(dān)為申請人匯總、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政機關(guān)和公民、法人或者其他組織搜集信息的義務(wù)?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理：……（三）要求行政機關(guān)為其制作、搜集政府信息，或者對若干政府信息進(jìn)行匯總、分析、加工，行政機關(guān)予以拒絕的……”根據(jù)上述規(guī)定，可以公開的政府信息，一般指的是行政機關(guān)記錄和保存的現(xiàn)有信息，不包括需要行政機關(guān)通過匯總、加工和分析現(xiàn)有信息的基礎(chǔ)上重新制作的信息。對要求政府提供新創(chuàng)制信息的申請，行政機關(guān)可以拒絕。當(dāng)事人起訴行政機關(guān)拒絕提供新創(chuàng)制信息的，不屬于行政訴訟的受案范圍，人民法院不予立案。本案中，西部泓聯(lián)公司請求公開的是嘉國用（2010）第3279-3號宗地設(shè)定他項權(quán)利登記，與注銷嘉國用（2010）第3279-3號宗地土地登記效力并存的法律依據(jù)，實質(zhì)上是要求嘉峪關(guān)國土局解釋為何同一宗土地上注銷登記與設(shè)定他項權(quán)利登記可以同時有效。該信息的形成需要行政機關(guān)根據(jù)申請人的具體請求對相關(guān)政府信息進(jìn)行匯總、分析、加工，西部泓聯(lián)公司的此項請求屬于要求政府提供新創(chuàng)制的信息，不屬于《政府信息公開條例》的調(diào)整范疇，行政機關(guān)拒絕提供的，不屬于行政訴訟的受案范圍。
綜上，嘉峪關(guān)市西部泓聯(lián)商貿(mào)有限責(zé)任公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回嘉峪關(guān)市西部泓聯(lián)商貿(mào)有限責(zé)任公司的再審申請。
審判長 李 濤
審判員 李 春
審判員 楊 卓
二〇一八年三月三十日
法官助理 袁岸喬
書記員 趙 貝