? 裁判要點(diǎn)
根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營的方式包括以下兩種：一是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包，以家庭為單位所進(jìn)行的承包是在我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同中所占比例最大的承包方式；二是其他方式承包，主要是針對四荒地的承包。該法第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！庇纱丝梢?，家庭承包的主體是農(nóng)戶，不是個人。其本質(zhì)特征是以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶家庭為單位實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營。家庭承包方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶家庭，而不屬于某一個家庭成員。盡管在承包經(jīng)營合同上簽字的是農(nóng)戶中的某一家庭成員，但是簽字人作為農(nóng)戶的代表在承包經(jīng)營合同上簽字，承包的主體仍然是農(nóng)戶。計算承包基數(shù)時要計算家庭成員的數(shù)量，農(nóng)戶承包土地后，在承包期限屆滿前，家庭有新生成員的不增加土地，有成員去世或離開的不減少土地。由于承包的主體是戶而不是個人，家庭聯(lián)產(chǎn)承包就不產(chǎn)生繼承問題。簽訂承包合同的家庭成員去世后，其他家庭成員對于家庭承包經(jīng)營權(quán)仍都享有權(quán)益。這是解決土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村婚嫁時產(chǎn)生的相關(guān)問題的一個重要原則。那么在承包人死亡，承包經(jīng)營的家庭消亡的情況下，其土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承的問題，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，為緩解人地矛盾，體現(xiàn)社會公平，對因承包人死亡，承包經(jīng)營的家庭消亡的，其承包地不允許繼承，應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，并嚴(yán)格用于解決人地矛盾。當(dāng)然，承包地雖然不允許繼承，但承包人應(yīng)得的承包收益，如已收獲的糧食、未收割的農(nóng)作物等，作為承包人的個人財產(chǎn)，則應(yīng)當(dāng)依照繼承法的規(guī)定繼承。
根據(jù)當(dāng)事人提供的“承包土地地塊登記”材料，該登記材料上載明承包方為戶主一人，土地類別為“口糧田”，家庭成員欄為空白，當(dāng)事人并未作為家庭成員登記于上述登記材料中。且當(dāng)事人尚無有效證據(jù)可以證明其與戶主是作為同一家庭戶承包了案涉的爭議土地?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十一條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！睋?jù)此，當(dāng)事人關(guān)于通過繼承取得涉案土地承包經(jīng)營權(quán)的主張缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申1731號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：管永恒，男，漢族，1953年5月1日出生，住山西省長治市郊區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：管素紅，女，漢族，1983年9月12日出生，住山西省長治市郊區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：崔忠慶，男，漢族，1954年3月24日出生，住山西省長治市郊區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：崔雙忠，男，漢族，1957年4月24日出生，住山西省長治市城區(qū)。
以上再審申請人的共同委托代理人：郝晉,山西匯智律師事務(wù)所律師。
以上再審申請人的共同委托代理人:孛園園，山西匯智律師事務(wù)所律師。
再審被申請人（一審被告）：山西省長治市郊區(qū)人民政府，住所地：山西省長治市延安中路61號。
法定代表人：張晉偉，該區(qū)人民政府區(qū)長。
再審被申請人（一審被告）：山西省長治市國土資源局郊區(qū)分局，住所地：山西省長治市威遠(yuǎn)門北路30號。
法定代表人：郭樹偉，該分局局長。
再審被申請人（一審第三人、二審上訴人）：王建洪，男，漢族，1968年12月23日出生，住山西省長治市郊區(qū)。
再審被申請人（一審第三人、二審上訴人）：王建軍，男，漢族，1975年6月12日出生，住山西省長治市郊區(qū)。
再審被申請人（一審第三人、二審上訴人）：王紅芳，女，漢族，1965年12月27日出生，住山西省長治市郊區(qū)。
再審申請人管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠因訴山西省長治市郊區(qū)人民政府、山西省長治市國土資源局郊區(qū)分局土地行政審批一案，不服山西省高級人民法院（2017）晉行終204號行政裁定，向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成由審判員仝蕾、審判員張志剛、審判員梅芳參加的合議庭對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
山西省晉城市中級人民法院一審查明：1999年，牛良英與南垂村委簽訂《長治市郊區(qū)農(nóng)村土地承包合同書》（編號184），獲得0.6畝土地承包經(jīng)營權(quán)。2012年12月25日，牛良英死亡。本案崔忠慶、崔雙忠為牛良英兒子，管素紅為牛良英外孫女，管永恒為牛良英女婿，均為牛良英家庭成員或繼承人，牛良英的承包經(jīng)營權(quán)由其家庭成員繼承，符合我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相關(guān)法律規(guī)定。從2011年6月開始，王建洪、王建軍、王紅芳申請宅基地使用權(quán)，長治市郊區(qū)人民政府在2013年開始為王建洪、王建軍、王紅芳辦理宅基地使用權(quán)，2014年6月16日，長治市郊區(qū)人民政府以文件形式批準(zhǔn)了王建洪、王建軍、王紅芳的宅基地建設(shè)用地使用權(quán)。
山西省晉城市中級人民法院一審認(rèn)為，長治市郊區(qū)人民政府在為王建洪、王建軍、王紅芳審批宅基地使用權(quán)過程中，占用管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠承包土地，并錯誤將該承包地地類劃為“建設(shè)用地”，沒有進(jìn)行安置補(bǔ)償。依照審批程序，集體所有土地批準(zhǔn)為宅基地，需要經(jīng)村民代表大會討論通過，此次批地行為村民代表大會并未實(shí)際召開，其公示材料亦屬偽造。王建洪原有宅基地而贈與他人，王紅芳已經(jīng)擁有宅基地，此二人均不能再申請宅基地使用權(quán)。長治市郊區(qū)人民政府為王建洪、王建軍、王紅芳審批宅基地使用權(quán)的行為主要證據(jù)不足，所依據(jù)的重要材料不實(shí)，侵犯了管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠家庭的承包經(jīng)營權(quán)。長治市國土資源局郊區(qū)分局不是本案適格被告，駁回管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠對其的起訴。綜上，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款之規(guī)定，一審法院判決撤銷長治市郊區(qū)人民政府2014年6月16日對王建洪、王建軍、王紅芳村民宅基地建設(shè)用地的審批行為，案件受理費(fèi)50元由長治市郊區(qū)人民政府負(fù)擔(dān)。
王建洪、王建軍、王紅芳不服一審判決，向山西省高級人民法院提起上訴。
山西省高級人民法院二審認(rèn)為一審法院經(jīng)審理查明部分關(guān)于“牛良英的承包經(jīng)營權(quán)由其家庭成員繼承，符合我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相關(guān)法律規(guī)定”的表述，不屬于查明事實(shí)的內(nèi)容,應(yīng)予糾正。除此之外，二審查明的事實(shí)與一審查明基本一致。
山西省高級人民法院二審認(rèn)為，本案首先需要解決的問題是，管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠是否具有原告主體資格。也就是管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠是否是牛良英名下承包土地的土地承包經(jīng)營權(quán)人。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營的方式包括以下兩種：一是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包，以家庭為單位所進(jìn)行的承包是在我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同中所占比例最大的承包方式；二是其他方式承包，主要是針對四荒地的承包。該法第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！庇纱丝梢?，家庭承包的主體是農(nóng)戶，不是個人。其本質(zhì)特征是以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶家庭為單位實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營。家庭承包方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶家庭，而不屬于某一個家庭成員。盡管在承包經(jīng)營合同上簽字的是農(nóng)戶中的某一家庭成員，但是簽字人作為農(nóng)戶的代表在承包經(jīng)營合同上簽字，承包的主體仍然是農(nóng)戶。計算承包基數(shù)時要計算家庭成員的數(shù)量，農(nóng)戶承包土地后，在承包期限屆滿前，家庭有新生成員的不增加土地，有成員去世或離開的不減少土地。由于承包的主體是戶而不是個人，家庭聯(lián)產(chǎn)承包就不產(chǎn)生繼承問題。簽訂承包合同的家庭成員去世后，其他家庭成員對于家庭承包經(jīng)營權(quán)仍都享有權(quán)益。這是解決土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村婚嫁時產(chǎn)生的相關(guān)問題的一個重要原則。那么在承包人死亡，承包經(jīng)營的家庭消亡的情況下，其土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承的問題，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，為緩解人地矛盾，體現(xiàn)社會公平，對因承包人死亡，承包經(jīng)營的家庭消亡的，其承包地不允許繼承，應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回，并嚴(yán)格用于解決人地矛盾。當(dāng)然，承包地雖然不允許繼承，但承包人應(yīng)得的承包收益，如已收獲的糧食、未收割的農(nóng)作物等，作為承包人的個人財產(chǎn)，則應(yīng)當(dāng)依照繼承法的規(guī)定繼承。本案中，案涉承包土地的記名權(quán)利人牛良英于2012年死亡。崔忠慶、崔雙忠、管素紅、管永恒分別以其兒子、外孫女、女婿的身份提起訴訟主張?jiān)摮邪恋氐臋?quán)利。根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，雖然在土地承包合同上簽字的是牛良英，但承包主體卻應(yīng)當(dāng)是以牛良英為代表的農(nóng)戶。那么，問題的關(guān)鍵就成為了該農(nóng)戶究竟還應(yīng)包括哪些人，崔忠慶、崔雙忠、管素紅、管永恒是否屬于該農(nóng)戶的成員。崔忠慶、崔雙忠、管素紅、管永恒提交了兩份主要證據(jù)即案涉土地的承包合同書和承包土地地塊登記證，姑且不論王建洪、王建軍、王紅芳在一審質(zhì)證和二審?fù)彆r均對其存在的承包合同缺少牛良英本人簽字、承包土地地塊登記證沒有填寫發(fā)包方全稱、承包合同編號等瑕疵提出了質(zhì)疑，對其真實(shí)性不予認(rèn)可。單就承包土地地塊登記證所記載的內(nèi)容來看，其中“戶主”項(xiàng)下記載為“牛良英”，“人口”項(xiàng)下記載為“1人”，而“家庭成員”項(xiàng)下為空白。這些內(nèi)容表明當(dāng)時牛良英是一人一戶。而且從土地性質(zhì)登記為“口糧”，面積為6分來看，一戶一人也應(yīng)當(dāng)是合理的，符合按照人口計算土地數(shù)量的土地分配原則。另外，牛良英名下的承包合同簽訂于1999年，當(dāng)時崔雙忠、崔忠慶、管永恒年齡最小的也已經(jīng)42歲了，與其母親或岳母分戶另過也符合常理。管素紅自然也應(yīng)當(dāng)隨其父另戶。因此，牛良英簽訂的承包合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是牛良英以一戶一人為主體簽訂的。崔忠慶、崔雙忠、管素紅、管永恒不屬于該承包土地的農(nóng)戶成員，對該承包地不享有承包經(jīng)營權(quán)。牛良英死亡后，視為承包土地的農(nóng)戶消亡，其承包土地由發(fā)包的集體經(jīng)濟(jì)組織收回。崔忠慶、崔雙忠、管素紅、管永恒對該承包土地不享有承包經(jīng)營權(quán)，更不能繼承。一審法院關(guān)于“牛良英的承包經(jīng)營權(quán)由其家庭成員繼承，符合我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相關(guān)法律規(guī)定”屬于認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯誤，應(yīng)當(dāng)予以糾正。綜上，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，裁定撤銷一審判決，駁回管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠四人的起訴。
管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠不服二審裁定，向本院申請?jiān)賹彿Q：1、二審裁定認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)不足，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！奔彝コ邪闹黧w是農(nóng)戶，不是個人。既然承包經(jīng)營權(quán)的主體是戶，那么戶的成員是會發(fā)生變化的，當(dāng)承包土地的農(nóng)戶家庭成員中的一人或數(shù)人死亡，承包地仍然由該戶的其他家庭成員繼續(xù)承包經(jīng)營；2、《山西省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承包合同管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)承包合同的承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包”。故申請人崔雙忠、崔忠慶作為牛良英的合法繼承人，有權(quán)在承包期內(nèi)繼承承包經(jīng)營；3、申請人管永恒、管素紅、崔雙忠、崔忠慶系本案一審適格的原告，二審法院僅憑經(jīng)驗(yàn)推斷及《承包土地地塊登記證》認(rèn)定申請人與牛良英非一戶，對該事實(shí)認(rèn)定錯誤；4、王建洪、王建軍、王紅芳的宅基地申請及審批程序違法。請求：撤銷二審行政裁定，依法改判或發(fā)回重審。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，根據(jù)再審申請人提供的“承包土地地塊登記”材料，該登記材料上載明承包方為戶主牛良英，人口一人，承包土地面積為6分，土地類別為“口糧田”，家庭成員欄為空白，本案四名再審申請人并未作為家庭成員登記于上述登記材料中。且再審申請人尚無有效證據(jù)可以證明其與牛良英是作為同一家庭戶承包了案涉的爭議土地?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十一條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。”據(jù)此，再審申請人關(guān)于通過繼承取得涉案土地承包經(jīng)營權(quán)的主張缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款關(guān)于“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！敝?guī)定，再審申請人與本案的土地審批行為無利害關(guān)系，故其起訴不符合法定條件。
另，二審法院在本院認(rèn)為部分混淆了上訴人與被上訴人的身份，本院予以指正，但裁判結(jié)果并無不當(dāng)。
綜上，管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形，依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠的再審申請。
審判長 仝 蕾
審判員 張志剛
審判員 梅 芳
二〇一八年五月三十一日
法官助理 徐小玉
書記員 郭 凱