? 裁判要點(diǎn)
在土地登記行政案件中，一般而言，與涉案土地存在權(quán)屬爭(zhēng)議的組織或個(gè)人，與該頒證行為有利害關(guān)系，具有原告資格。但是對(duì)于存在換發(fā)登記或者變更登記的情形時(shí)，則要作進(jìn)一步的分析判斷。（1）如果當(dāng)事人對(duì)初始登記行為未提起行政訴訟，僅對(duì)后來(lái)的換證行為或者主體變更登記行為起訴的，因初始登記行為已經(jīng)生效，土地權(quán)屬已經(jīng)明確，后來(lái)的換證行為或主體變更登記行為不可能侵犯其合法權(quán)益，則當(dāng)事人與后來(lái)的換證行為或主體變更登記行為之間沒(méi)有利害關(guān)系，不具有提起行政訴訟的主體資格。（2）當(dāng)然，如果后一個(gè)登記行為并非屬于對(duì)前一個(gè)登記行為的換證或者變更登記，而是一個(gè)新的行政行為，則此時(shí)利害關(guān)系人可以對(duì)該登記行為提起訴訟。
? 裁判文書(shū)
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書(shū)
（2018）最高法行申1191號(hào)
再審申請(qǐng)人（原審第三人）海南健康島房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司。住所地：海南省?？谑袡C(jī)場(chǎng)東路**恒利大廈**。
法定代表人李國(guó)春，總經(jīng)理。
實(shí)際控股人陳曙光，董事長(zhǎng)。
委托代理人陸竹筠，海南東方國(guó)信律師事務(wù)所律師。
委托代理人吳銘，廣東格明律師事務(wù)所律師。
再審申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）海口市人民政府。住所地。住所地：海南省?？谑行阌^(qū)長(zhǎng)濱路**第二行政辦公區(qū)
法定代表人丁暉，市長(zhǎng)。
委托代理人楊敏杰，該府法律顧問(wèn)。
委托代理人張禮，海南唐海律師事務(wù)所律師。
被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）吳玉善，男，漢族，1948年10月9日出生，住江西省吉安市永新縣。
委托代理人高文祥、李倩，海南正益律師事務(wù)所律師。
再審申請(qǐng)人海南健康島房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱健康島公司）、海口市人民政府（以下簡(jiǎn)稱?？谑姓┮虮簧暾?qǐng)人吳玉善訴?？谑姓恋匦姓怯浺话?，不服海南省高級(jí)人民法院于2017年7月31日作出的（2017）瓊行終203號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?018年3月7日立案受理本案，依法組成合議庭進(jìn)行審查，并于2018年3月23日上午在海南省高級(jí)人民法院第四法庭組織各方當(dāng)事人進(jìn)行公開(kāi)詢問(wèn)。再審申請(qǐng)人健康島公司的實(shí)際控股人陳曙光及委托代理人陸竹筠，再審申請(qǐng)人海口市政府的委托代理人楊敏杰、張禮，被申請(qǐng)人吳玉善的委托代理人李倩到庭參加詢問(wèn)。2018年5月8日，本院再次組織各方當(dāng)事人在本院第一巡回法庭第三法庭進(jìn)行公開(kāi)詢問(wèn)，再審申請(qǐng)人健康島公司的委托代理人陸竹筠，再審申請(qǐng)人海口市政府的委托代理人張禮及變更前的委托代理人吳玲妍（?？谑姓深檰?wèn)），被申請(qǐng)人吳玉善的委托代理人高文祥，到庭參加詢問(wèn)。2018年9月13日，本院組織各方當(dāng)事人在本院第一巡回法庭第二法庭進(jìn)行公開(kāi)詢問(wèn)，再審申請(qǐng)人健康島公司的委托代理人吳銘，再審申請(qǐng)人?？谑姓奈写砣藯蠲艚?、張禮，被申請(qǐng)人吳玉善的委托代理人高文祥，到庭參加詢問(wèn)。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
涉案土地位于?？谑小痢辽絽^(qū)××城鎮(zhèn)××大道東側(cè)，包括涉案土地在內(nèi)的14043.44㎡土地最初系登記在海南珠江建設(shè)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱珠江公司）名下。1992年5月24日,江西省第一建筑工程公司海南公司（以下簡(jiǎn)稱江西一建）與珠江公司簽訂《建筑工程承包合同書(shū)》,由江西一建承包珠江公司的“百萬(wàn)莊別墅”工程。該工程實(shí)際由吳玉善以江西一建的名義進(jìn)行施工，所有建筑材料及施工費(fèi)用均由吳玉善自行承擔(dān)，江西一建向其收取一定的管理費(fèi)。因珠江公司未履行支付工程款的義務(wù)，江西一建提起訴訟。1999年4月16日，海南省高級(jí)人民法院作出（1999）瓊經(jīng)終字第54號(hào)民事判決，其中第三項(xiàng)內(nèi)容為判令珠江公司支付給江西一建工程款2684945.37元及違約金。由于珠江公司未履行該判決，江西一建申請(qǐng)執(zhí)行，海口市中級(jí)人民法院于2000年1月11日作出（1999）海中法執(zhí)字第177-2號(hào)民事裁定（以下簡(jiǎn)稱177-2號(hào)裁定），將珠江公司的14043.44㎡土地使用權(quán)及該地上建筑物劃分為A、B兩部分，其中B部分土地使用權(quán)（即爭(zhēng)議地塊，該部分面積3757.44㎡）及該地上建筑物以4610753元的價(jià)值抵償給江西一建清償全部債務(wù)。2001年6月18日，吳玉善私刻江西一建的印章，向瓊山市國(guó)土資源環(huán)境局提交其偽造的《關(guān)于承建海南珠江建設(shè)股份有限公司“百萬(wàn)莊別墅”工程經(jīng)濟(jì)糾紛案件執(zhí)行產(chǎn)權(quán)過(guò)戶協(xié)議》和《關(guān)于將?？谑兄屑?jí)人民法院裁定抵債的土地使用權(quán)直接辦理給吳玉善的申請(qǐng)》，申請(qǐng)將B地塊土地直接登記至吳玉善名下。瓊山市國(guó)土資源環(huán)境局未辦理變更。
2004年2月27日，吳玉善與健康島公司簽訂《房地產(chǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓合同》，約定吳玉善將法院裁定抵償給江西一建的B區(qū)土地及地上建筑物轉(zhuǎn)讓給健康島公司，轉(zhuǎn)讓總價(jià)款199萬(wàn)元；合同簽訂兩日內(nèi)健康島公司支付定金80萬(wàn)元，吳玉善將辦理產(chǎn)權(quán)過(guò)戶手續(xù)的有關(guān)資料交健康島公司；項(xiàng)目土地證辦至江西一建名下時(shí)再支付80萬(wàn)元，小區(qū)清房后10日內(nèi)支付余款。后雙方依據(jù)上述合同向海口市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱?？谑袊?guó)土局）申請(qǐng)辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)。
2004年3月，海南太和實(shí)業(yè)總公司（2004年7月30日變更為海南太和實(shí)業(yè)有限公司，以下簡(jiǎn)稱太和公司）對(duì)177-2號(hào)裁定提出異議，認(rèn)為其與珠江公司因民事糾紛曾經(jīng)達(dá)成過(guò)民事調(diào)解協(xié)議，根據(jù)協(xié)議約定其享有涉案土地的權(quán)利，涉案土地不應(yīng)抵償給江西一建。
2004年9月2日，?？谑兄屑?jí)人民法院致函海口市國(guó)土局要求暫緩過(guò)戶，但?？谑袊?guó)土局于次日依據(jù)吳玉善與健康島公司的轉(zhuǎn)讓合同向健康島公司頒發(fā)?？谑袊?guó)用（2004）第001788號(hào)國(guó)有土地使用證（以下簡(jiǎn)稱001788號(hào)土地證）。2004年9月13日，?？谑兄屑?jí)人民法院下發(fā)（1999）海中法執(zhí)字第177-4號(hào)函，要求海口市國(guó)土局收回已頒發(fā)的涉案爭(zhēng)議的國(guó)有土地使用證（即001788號(hào)土地證）。海口市國(guó)土局以2004年8月13日已經(jīng)將涉案土地使用權(quán)過(guò)戶給江西一建為由，未收回001788號(hào)土地證。2004年12月16日，太和公司對(duì)?？谑袊?guó)土局給健康島公司頒發(fā)001788號(hào)土地證的行為不服，提起行政訴訟，2005年3月17日，?？谑旋埲A區(qū)人民法院作出（2005）龍行初字第7號(hào)行政判決，認(rèn)為頒證行為違背人民法院要求協(xié)助暫緩過(guò)戶義務(wù)，確認(rèn)海口市國(guó)土局于2004年9月3日向健康島公司頒發(fā)001788號(hào)土地證的行為違法。?？谑袊?guó)土局不服該判決提起上訴，?？谑兄屑?jí)人民法院于2005年10月21日作出（2005）海中法行終字第51號(hào)行政判決（以下簡(jiǎn)稱51號(hào)行政判決），駁回上訴，維持一審判決。
因合同履行發(fā)生爭(zhēng)議，吳玉善以健康島公司為被告提起訴訟。2006年9月20日，?？谑协偵絽^(qū)人民法院作出（2006）瓊山民一初字第254號(hào)民事判決（以下簡(jiǎn)稱254號(hào)民事判決），判決：一、雙方于2004年2月27日簽訂的《房地產(chǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓合同》無(wú)效；二、吳玉善10日內(nèi)退還80萬(wàn)元給健康島公司；轉(zhuǎn)讓的房地產(chǎn)項(xiàng)目恢復(fù)至合同簽訂之前的狀態(tài)。該判決生效后，吳玉善不履行判決，健康島公司于2007年向?？谑协偵絽^(qū)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但吳玉善至今未履行該判決，訴爭(zhēng)土地使用權(quán)仍登記在健康島公司名下。
2007年8月7日，?？谑兄屑?jí)人民法院作出（1999)海中法執(zhí)字第177-3號(hào)民事裁定（以下簡(jiǎn)稱177-3號(hào)裁定），撤銷177-2號(hào)裁定，支持太和公司的異議。江西一建為此提出申訴。?？谑兄屑?jí)人民法院根據(jù)江西一建的申訴，于2011年11月4日作出（2009）海中法指執(zhí)字第1號(hào)執(zhí)行裁定，認(rèn)為太和公司的權(quán)益并未因?yàn)锽地塊土地的執(zhí)行受到侵害，其債權(quán)完全可以通過(guò)A地塊實(shí)現(xiàn)，遂撤銷177-3號(hào)裁定，恢復(fù)177-2號(hào)裁定的執(zhí)行，并解除對(duì)登記在健康島公司名下的土地使用權(quán)和建筑物的查封。
2007年9月6日，?？谑幸?guī)劃局向太和公司、健康島公司作出市規(guī)函（2007）1010號(hào)《關(guān)于調(diào)整土地用途的函》，以涉案土地用途與規(guī)劃核定的用途不相符，要求兩公司到國(guó)土部門(mén)辦理土地用途變更手續(xù)。太和公司和健康島公司于2008年5月19日向?？谑袊?guó)土局提交《申請(qǐng)書(shū)》，申請(qǐng)辦理土地用途調(diào)整事宜。2008年7月25日，海口市國(guó)土局就兩公司土地用途調(diào)整事宜向?？谑姓?qǐng)示，海口市政府同意土地用途由工業(yè)用地變更為城鎮(zhèn)住宅用地，并要求兩公司補(bǔ)交土地出讓金。之后，海口市國(guó)土局與健康島公司重新簽訂出讓合同，健康島公司補(bǔ)交土地出讓金。2008年8月7日，?？谑姓蚪】祶u公司頒發(fā)?？谑袊?guó)用（2008）第011592號(hào)國(guó)有土地使用證（以下簡(jiǎn)稱011592號(hào)土地證），并注銷001788號(hào)土地證。011592號(hào)土地證使用權(quán)面積13942.53㎡，在記事欄中注明“本宗地共有使用權(quán)面積13942.53平方米，其中健康島公司分?jǐn)偯娣e3757.44平方米，太和公司分?jǐn)偯娣e10185.53平方米?！?/span>
2012年5月，吳玉善向?？谑兄屑?jí)人民法院起訴，要求確認(rèn)（1999）瓊經(jīng)終字第54號(hào)民事判決第三項(xiàng)和177-2號(hào)裁定第一項(xiàng)抵債給江西一建的土地使用權(quán)及地上建筑物屬于其所有。?？谑兄屑?jí)人民法院和海南省高級(jí)人民法院先后作出（2012）海中法民（環(huán)）初字第2號(hào)民事判決、（2013）瓊民一終字第10號(hào)裁定、（2014）海中法民（環(huán)）重字第1號(hào)民事判決和（2015）瓊民一終字第48號(hào)民事判決。最終判決確認(rèn)吳玉善為（1999)瓊經(jīng)終第54號(hào)民事判決判令珠江公司支付給江西一建的工程款2684945.37元及違約金的權(quán)利人，駁回吳玉善的其他訴訟請(qǐng)求。
2015年10月26日，吳玉善提起本案行政訴訟，要求撤銷海口市政府2008年8月7日向健康島公司頒發(fā)的011592號(hào)土地證。
?？谑兄屑?jí)人民法院（2016）瓊01行初309號(hào)行政判決認(rèn)為，海口市國(guó)土局于2004年9月3日向健康島公司頒發(fā)001788號(hào)土地證后，健康島公司即取得涉案土地的權(quán)屬。雖然該頒證行為被?？谑兄屑?jí)人民法院51號(hào)行政判決確認(rèn)違法，但001788號(hào)土地證并未因此被撤銷，其物權(quán)登記的效力依然存在。2006年9月20日，吳玉善和健康島公司于2004年2月27日簽訂的《房地產(chǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓合同》被254號(hào)民事判決確認(rèn)無(wú)效，該判決同時(shí)判令吳玉善10日內(nèi)退還80萬(wàn)元給健康島公司，轉(zhuǎn)讓的房地產(chǎn)項(xiàng)目恢復(fù)至合同簽訂之前的狀態(tài)。但該案雙方當(dāng)事人并未實(shí)際履行該判決，吳玉善也并未依照此判決向法院請(qǐng)求撤銷001788號(hào)土地證，故該土地證在被注銷之前仍然有效。根據(jù)《土地登記辦法》第四十八條規(guī)定，土地的用途發(fā)生變更的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件和原土地權(quán)利證書(shū)，申請(qǐng)土地用途變更登記。土地用途變更依法需要補(bǔ)交土地出讓價(jià)款的，當(dāng)事人還應(yīng)當(dāng)提交已補(bǔ)交土地出讓價(jià)款的繳納憑證。本案中，2008年5月19日，因涉案土地用途與規(guī)劃核定的用途不相符，健康島公司根據(jù)規(guī)劃部門(mén)的要求，向海口市政府下屬的土地行政主管部門(mén)提出土地用途變更的申請(qǐng)。?？谑姓?jīng)審查后，同意涉案土地的用途由工業(yè)用地變更為城鎮(zhèn)住宅用地。之后，健康島公司補(bǔ)交土地出讓金。2008年8月7日，?？谑姓蚪】祶u公司頒發(fā)011592號(hào)土地證，并注銷001788號(hào)土地證。故?？谑姓蚪】祶u公司頒發(fā)011592號(hào)土地證的行為符合《土地登記辦法》的相關(guān)規(guī)定。綜上所述，?？谑姓蚪】祶u公司頒發(fā)011592號(hào)土地證的行為符合法律、法規(guī)的規(guī)定。吳玉善的請(qǐng)求沒(méi)有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，應(yīng)予駁回。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回吳玉善的訴訟請(qǐng)求。吳玉善不服一審判決，提起上訴。
海南省高級(jí)人民法院（2017）瓊行終203號(hào)行政判決認(rèn)為，?？谑姓蚪】祶u公司頒發(fā)001788號(hào)土地證的主要依據(jù)有：177-2號(hào)裁定、（1999）海中法執(zhí)字第177-3號(hào)協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)、《關(guān)于將?？谑兄屑?jí)人民法院裁定抵債的土地使用權(quán)直接辦理給吳玉善的申請(qǐng)》《關(guān)于承建海南珠江建設(shè)股份有限公司“百萬(wàn)莊別墅”工程經(jīng)濟(jì)糾紛案件執(zhí)行產(chǎn)權(quán)過(guò)戶協(xié)議》《珠江太和小區(qū)房地產(chǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓合同》等。其中《關(guān)于將?？谑兄屑?jí)人民法院裁定抵債的土地使用權(quán)直接辦理給吳玉善的申請(qǐng)》《關(guān)于承建海南珠江建設(shè)股份有限公司“百萬(wàn)莊別墅”工程經(jīng)濟(jì)糾紛案件執(zhí)行產(chǎn)權(quán)過(guò)戶協(xié)議》兩份證據(jù)，已經(jīng)在該院生效判決（2015)瓊民一終字第48號(hào)民事判決中查明系偽造的證據(jù)?！吨榻托^(qū)房地產(chǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓合同》亦于2006年9月20日被254號(hào)民事判決確認(rèn)合同無(wú)效，并同時(shí)判令轉(zhuǎn)讓的房地產(chǎn)項(xiàng)目恢復(fù)至合同簽訂之前的狀態(tài)。該判決生效后，健康島公司向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行該判決。因此，?？谑姓蚪】祶u公司頒發(fā)001788號(hào)土地證的民事權(quán)利基礎(chǔ)已不存在，001788號(hào)土地證已喪失對(duì)其權(quán)屬來(lái)源。001788號(hào)土地證頒證程序違法，權(quán)屬來(lái)源不清，本應(yīng)予以撤銷，但是由于該證已經(jīng)注銷，沒(méi)有可撤銷內(nèi)容，故001788號(hào)土地證應(yīng)確認(rèn)違法。011592號(hào)土地證由001788號(hào)土地證變更而來(lái)，權(quán)屬來(lái)源不清，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第一款第一、三項(xiàng)的規(guī)定，海口市政府向健康島公司頒發(fā)011592號(hào)土地證因頒證的主要證據(jù)不足，權(quán)屬來(lái)源不清，應(yīng)予撤銷。至于涉案土地在健康島公司名下期間，健康島公司針對(duì)涉案土地所進(jìn)行的投入可另循法律途徑解決。一審判決僅根據(jù)51號(hào)行政判決的判決主文部分，認(rèn)定001788號(hào)土地證雖然被生效判決確認(rèn)違法但未撤銷，仍具有法定效力，未考慮001788號(hào)土地證已喪失民事權(quán)利基礎(chǔ)的事實(shí)，故一審判決認(rèn)定事實(shí)基本清楚，但適用法律不當(dāng)，應(yīng)予糾正。經(jīng)該院審判委員會(huì)討論決定，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，判決撤銷一審判決，撤銷011592號(hào)土地證。
健康島公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，生效民事判決并未支持涉案土地及地上建筑物屬于吳玉善。2.二審判決適用法律錯(cuò)誤。吳玉善提起本案訴訟已經(jīng)超過(guò)法定起訴期限，被訴的證是從2004年的001788號(hào)土地證重新?lián)Q發(fā)變更土地性質(zhì)而來(lái)，對(duì)于001788號(hào)土地證吳玉善是明知的，是其要求過(guò)戶到健康島公司名下的，對(duì)于2008年的011592號(hào)土地證其也是明知的，已經(jīng)超過(guò)兩年起訴期限；001788號(hào)土地證沒(méi)有被生效判決撤銷，只是確認(rèn)違法；吳玉善對(duì)011592號(hào)土地證沒(méi)有原告主體資格，與其具有利害關(guān)系的是001788號(hào)土地證，該證已經(jīng)經(jīng)過(guò)生效判決確認(rèn)違法，其若對(duì)判決有異議應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判監(jiān)督程序維護(hù)權(quán)利而非直接針對(duì)011592號(hào)土地證提起訴訟。請(qǐng)求撤銷二審判決，再審本案。
?？谑姓暾?qǐng)?jiān)賹彿Q：二審適用法律錯(cuò)誤。吳玉善并未實(shí)際取得涉案宗地的物權(quán)，一審認(rèn)定事實(shí)清楚，2004年的001788號(hào)土地證未被撤銷，僅是確認(rèn)違法，二審判決認(rèn)定吳玉善享有涉案土地的物權(quán)，沒(méi)有任何法律依據(jù)。2008年的011592號(hào)土地證頒發(fā)土地證認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法。請(qǐng)求撤銷二審判決，維持一審判決。
吳玉善答辯稱：1.健康島公司是基于與吳玉善的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同而取得土地的使用權(quán)，該合同已經(jīng)被法院確認(rèn)無(wú)效，因此，土地沒(méi)有合法來(lái)源。2.涉案土地被177-2號(hào)裁定將其以物抵債給江西一建，并要求?？谑袊?guó)土局暫緩過(guò)戶，但?？谑袊?guó)土局未履行法定義務(wù)，仍然為健康島公司頒發(fā)2004年的001788號(hào)土地證。后?？谑兄屑?jí)人民法院又要求海口市國(guó)土局收回該證，但海口市國(guó)土局仍然沒(méi)有履行。3.?？谑袊?guó)土局的發(fā)證行為沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。2008年的新證是基于001788號(hào)土地證變性、補(bǔ)交土地出讓款得來(lái)。4.健康島公司投入建設(shè)屬于自行擴(kuò)大損失，應(yīng)當(dāng)由其自行承擔(dān)。5.吳玉善提起本案訴訟沒(méi)有超過(guò)法定起訴期限。請(qǐng)求維持二審判決。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題有三：吳玉善是否具備原告主體資格；吳玉善的起訴是否超過(guò)法定起訴期限；被訴土地登記的合法性?，F(xiàn)就這三個(gè)問(wèn)題分述如下：
一、關(guān)于原告主體資格問(wèn)題
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。起訴人與被訴行政行為有利害關(guān)系，是提起行政訴訟的法定要件之一。在土地登記行政案件中，一般而言，與涉案土地存在權(quán)屬爭(zhēng)議的組織或個(gè)人，與該頒證行為有利害關(guān)系，具有原告資格。但是對(duì)于存在換發(fā)登記或者變更登記的情形時(shí)，則要作進(jìn)一步的分析判斷。如果當(dāng)事人對(duì)初始登記行為未提起行政訴訟，僅對(duì)后來(lái)的換證行為或者主體變更登記行為起訴的，因初始登記行為已經(jīng)生效，土地權(quán)屬已經(jīng)明確，后來(lái)的換證行為或主體變更登記行為不可能侵犯其合法權(quán)益，則當(dāng)事人與后來(lái)的換證行為或主體變更登記行為之間沒(méi)有利害關(guān)系，不具有提起行政訴訟的主體資格。當(dāng)然，如果后一個(gè)登記行為并非屬于對(duì)前一個(gè)登記行為的換證或者變更登記，而是一個(gè)新的行政行為，則此時(shí)利害關(guān)系人可以對(duì)該登記行為提起訴訟。
本案中，吳玉善的訴訟請(qǐng)求為撤銷011592號(hào)土地證，但是案涉土地在2004年還頒發(fā)過(guò)001788號(hào)土地證。因此在確定吳玉善的原告資格時(shí)還需要考慮兩個(gè)土地登記行為之間的關(guān)系，即是否屬于前述的換證或者變更登記的情形。吳玉善與健康島公司簽訂《房地產(chǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓合同》，2004年?？谑袊?guó)土局根據(jù)雙方申請(qǐng)向健康島公司頒發(fā)001788號(hào)土地證。生效的51號(hào)行政判決以不具備可撤銷內(nèi)容為由，判決確認(rèn)2004年001788號(hào)土地證違法，2004年的001788號(hào)土地證已經(jīng)沒(méi)有法律效力。海口市政府于2008年作出的對(duì)案涉土地的登記頒證行為是以2004年001788號(hào)土地證作為前提，也就是將原本已經(jīng)沒(méi)有效力的001788號(hào)土地證通過(guò)變更土地性質(zhì)的方式重新發(fā)證。海口市政府于2008年作出的登記頒證行為也是基于江西一建與健康島公司簽訂的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同，但是該合同在2006年已經(jīng)生效民事判決確認(rèn)無(wú)效。因此，2008年的登記頒證就不是簡(jiǎn)單的基于2004年的001788號(hào)土地證進(jìn)行換證。?？谑姓?008年的發(fā)證行為，應(yīng)當(dāng)視為一個(gè)新的行政行為。（2015）瓊民一終字第48號(hào)民事判決認(rèn)可了吳玉善作為珠江公司支付江西一建工程款及違約金的實(shí)際權(quán)利人，吳玉善的實(shí)體權(quán)利與案涉土地的登記行為密切相關(guān)，與本案被訴的土地登記行為具有利害關(guān)系。吳玉善對(duì)被訴的011592號(hào)土地證的發(fā)證行為，依法提起訴訟，具有原告主體資格。
健康島公司主張，生效民事判決并未支持案涉土地及地上建筑物屬于吳玉善，吳玉善不具備原告主體資格。根據(jù)本案及相關(guān)民事判決查明的事實(shí)，177-2號(hào)裁定將原屬于珠江公司的案涉土地使用權(quán)及地上建筑物抵償給江西一建清償全部債務(wù)。雖然吳玉善與健康島公司簽訂《房地產(chǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓合同》，將案涉土地轉(zhuǎn)讓給健康島公司，但該合同亦已被生效的254號(hào)民事判決確認(rèn)無(wú)效。（2015）瓊民一終字第48號(hào)民事判決確認(rèn)吳玉善作為珠江公司支付江西一建工程款及違約金的實(shí)際權(quán)利人，吳玉善也就相應(yīng)獲得177-2號(hào)裁定的執(zhí)行標(biāo)的物的權(quán)利。健康島公司的該項(xiàng)主張缺乏事實(shí)根據(jù)，本院不予支持。
二、關(guān)于起訴期限問(wèn)題
2012年5月14日，吳玉善向?？谑兄屑?jí)人民法院起訴要求確認(rèn)其在（1999）瓊經(jīng)終字第54號(hào)民事判決和177-2號(hào)裁定中的權(quán)利并請(qǐng)求將案涉土地及地上建筑物變更登記到其名下。根據(jù)本院調(diào)取的?？谑兄屑?jí)人民法院（2012）海中法民（環(huán)）初字第2號(hào)民事案件的卷宗顯示，在該案第二次開(kāi)庭審理過(guò)程中，即2012年9月10日，作為該案第三人的健康島公司當(dāng)庭提交了被訴的011592號(hào)土地證作為證據(jù)，可以認(rèn)定吳玉善知道被訴011592號(hào)土地證的時(shí)間為2012年9月10日，應(yīng)當(dāng)適用修改前的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋確定其起訴期限。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十一條第一款之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)２年。由于011592號(hào)土地證系頒發(fā)給健康島公司，?？谑姓诘怯洶l(fā)證時(shí)并未告知吳玉善相關(guān)起訴期限，故吳玉善對(duì)該證的起訴應(yīng)當(dāng)適用2年的起訴期限，即應(yīng)當(dāng)以2012年9月10日為起算點(diǎn)計(jì)算2年的起訴期限。
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十三條規(guī)定，由于不屬于起訴人自身的原因超過(guò)起訴期限的，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi)。雖然行政訴訟中的起訴期限不同于民事訴訟的訴訟時(shí)效，不適用中止和中斷的相關(guān)規(guī)定，但是在計(jì)算起訴期限時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮是否存在有正當(dāng)理由需要扣除的情況。本案中，吳玉善自2012年5月14日提起（2012）海中法民（環(huán)）初字第2號(hào)民事訴訟，并在庭審過(guò)程中知道被訴行政行為，直至2015年9月15日海南省高級(jí)人民法院作出（2015）瓊民一終字第48號(hào)終審判決之日止，這段期間屬于民事訴訟確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的時(shí)間，不應(yīng)計(jì)算在起訴期間內(nèi)，應(yīng)當(dāng)予以扣除。吳玉善于2015年10月22日提起本案訴訟，并未超過(guò)法定起訴期限。健康島公司關(guān)于吳玉善的起訴超過(guò)法定起訴期限的主張，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持。
三、關(guān)于被訴行為的合法性問(wèn)題
?？谑姓鲝?，該府2008年頒發(fā)011592號(hào)土地證是對(duì)2004年001788號(hào)土地證的換發(fā)。本院認(rèn)為，海口市政府的該項(xiàng)主張不能成立。首先，001788號(hào)土地證已經(jīng)被生效的51號(hào)行政判決確認(rèn)違法，該判決確認(rèn)違法的依據(jù)為《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十七條第二款第二項(xiàng)，即被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容。結(jié)合司法解釋全文來(lái)看，確認(rèn)行政行為違法的判決方式分為兩種情況，一種是第五十八條規(guī)定的確認(rèn)違法保留效力，即被訴行為違法，但撤銷會(huì)給國(guó)家或公共利益造成重大損失的，法院作出確認(rèn)違法的判決，但是行政行為繼續(xù)有效，也就是所謂的情勢(shì)判決。另一種則是五十七條第二款規(guī)定的三種情形，包括行政行為違法但不具有可撤銷內(nèi)容的，實(shí)際上這種判決方式仍然是否定行政行為的效力。根據(jù)51號(hào)行政判決的論述和引用的條款，該判決確認(rèn)違法的結(jié)果并非保留該證的效力，001788號(hào)土地證已經(jīng)不具備法律效力。因此，?？谑姓?008年的換證行為也不存在權(quán)屬來(lái)源的基礎(chǔ)。一審認(rèn)為51號(hào)行政判決確認(rèn)違法但沒(méi)有撤銷001788號(hào)土地證，系對(duì)法律規(guī)定理解有誤。其次，案涉土地發(fā)證的基礎(chǔ)是基于雙方的民事轉(zhuǎn)讓合同，而生效的254號(hào)民事判決已經(jīng)確認(rèn)了基礎(chǔ)轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效，即土地登記的基礎(chǔ)事實(shí)被確認(rèn)無(wú)效。海口市政府沒(méi)有對(duì)換證基礎(chǔ)行為的合法性進(jìn)行審查，為健康島公司頒發(fā)011592號(hào)土地證，該發(fā)證行為缺乏事實(shí)根據(jù)。
綜上，健康島公司、?？谑姓脑賹徤暾?qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第四項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款的規(guī)定，裁定如下：
駁回海南健康島房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司、?？谑腥嗣裾脑賹徤暾?qǐng)。
審判長(zhǎng) 熊俊勇
審判員 龔 斌
審判員 劉艾濤
二〇一八年十月二十四日
法官助理 牛延佳
書(shū)記員 余逸純