指導(dǎo)案例134號
重慶市綠色志愿者聯(lián)合會訴恩施自治州建始磺廠坪
礦業(yè)有限責(zé)任公司水污染責(zé)任民事公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2019年12月26日發(fā)布）
關(guān)鍵詞 民事/環(huán)境民事公益訴訟/停止侵害/恢復(fù)生產(chǎn)/附
條件/環(huán)境影響評價
裁判要點
環(huán)境民事公益訴訟中，人民法院判令污染者停止侵害的，可以責(zé)令其重新進行環(huán)境影響評價，在環(huán)境影響評價文件經(jīng)審查批準(zhǔn)及配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格之前，污染者不得恢復(fù)生產(chǎn)。
相關(guān)法條
1.《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第24條第1款
2.《中華人民共和國水污染防治法》第17條第3款
基本案情
原告重慶市綠色志愿者聯(lián)合會（以下簡稱重慶綠聯(lián)會）對被告恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司（以下簡稱建始磺廠坪礦業(yè)公司）提起環(huán)境民事公益訴訟，訴請判令被告停止侵害，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。重慶市人民檢察院第二分院支持起訴。
法院經(jīng)審理查明，千丈巖水庫位于重慶市巫山縣、奉節(jié)縣和湖北省建始縣交界地帶。水庫設(shè)計庫容405萬立方米，2008年開始建設(shè)，2013年12月6日被重慶市人民政府確認為集中式飲用水源保護區(qū)，供應(yīng)周邊5萬余人的生活飲用和生產(chǎn)用水。湖北省建始縣毗鄰重慶市巫山縣，被告建始磺廠坪礦業(yè)公司選礦廠位于建始縣業(yè)州鎮(zhèn)郭家淌國有高巖子林場，距離巫山縣千丈巖水庫直線距離約2.6公里，該地區(qū)屬喀斯特地貌的山區(qū)，地下裂縫縱橫，暗河較多。建始磺廠坪礦業(yè)公司硫鐵礦選礦項目于2009年編制可行性研究報告，2010年4月23日取得恩施土家族苗族自治州發(fā)展和改革委員會批復(fù)。2010年7月開展環(huán)境影響評價工作，2011年5月16日取得恩施土家族苗族自治州環(huán)境保護局環(huán)境影響評價批復(fù)。2012年開工建設(shè)，2014年6月基本完成，但水污染防治設(shè)施等未建成。建始磺廠坪礦業(yè)公司選礦廠硫鐵礦生產(chǎn)中因有廢水和尾礦排放，屬于排放污染物的建設(shè)項目。其項目建設(shè)可行性報告中明確指出尾礦庫庫區(qū)為自然成庫的巖溶洼地，庫區(qū)巖溶表現(xiàn)為巖溶裂隙和溶洞。同時，尾礦庫工程安全預(yù)評價報告載明：“建議評價報告做下列修改和補充：1.對庫區(qū)滲漏分單元進行評價，提出對策措施；2.對尾礦庫運行后可能存在的排洪排水問題進行補充評價”。但建始磺廠坪礦業(yè)公司實際并未履行修改和補充措施。
2014年8月10日，建始磺廠坪礦業(yè)公司選礦廠使用硫鐵礦原礦約500噸、乙基鈉黃藥、2號油進行違法生產(chǎn)，產(chǎn)生的廢水、尾礦未經(jīng)處理就排入臨近有溶洞漏斗發(fā)育的自然洼地。2014年8月12日，巫山縣紅椿鄉(xiāng)村民反映千丈巖水庫飲用水源取水口水質(zhì)出現(xiàn)異常，巫山縣啟動重大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急監(jiān)測結(jié)果表明，被污染水體無重金屬毒性，但具有有機物毒性，COD（化學(xué)需氧量）、Fe（鐵）分別超標(biāo)0.25倍、30.3倍，懸浮物高達260mg/L。重慶市相關(guān)部門將污染水體封存在水庫內(nèi)，對受污染水體實施藥物凈化等應(yīng)急措施。
千丈巖水庫水污染事件發(fā)生后，環(huán)境保護部明確該起事件已構(gòu)成重大突發(fā)環(huán)境事件。環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險與損害鑒定評估研究中心作出《重慶市巫山縣紅椿鄉(xiāng)千丈巖水庫突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境損害評估報告》。該報告對本次環(huán)境污染的污染物質(zhì)、突發(fā)環(huán)境事件造成的直接經(jīng)濟損失、本次污染對水庫生態(tài)環(huán)境影響的評價等進行評估。并判斷該次事件對水庫的水生生態(tài)環(huán)境沒有造成長期的不良影響，無需后續(xù)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)，無需進行進一步的中長期損害評估。湖北省環(huán)保廳于2014年9月4日作出行政處罰決定，認定磺廠坪礦業(yè)公司硫鐵礦選礦項目水污染防治設(shè)施未建成，擅自投入生產(chǎn)，非法將生產(chǎn)產(chǎn)生的廢水和尾礦排放、傾倒至廠房下方的洼地內(nèi)，造成廢水和廢渣經(jīng)洼地底部裂隙滲漏，導(dǎo)致千丈巖水庫水體污染。責(zé)令停止生產(chǎn)直至驗收合格，限期采取治理措施消除污染，并處罰款1000000元。行政處罰決定作出后，建始磺廠坪礦業(yè)公司僅繳納了罰款1000000元，但并未采取有效消除污染的治理措施。
2015年4月26日，法院依原告申請，委托北京師范大學(xué)對千丈巖環(huán)境污染事件的生態(tài)修復(fù)及其費用予以鑒定，北京師范大學(xué)鑒定認為：1、建始磺廠坪礦業(yè)公司系此次千丈巖水庫生態(tài)環(huán)境損害的唯一污染源，責(zé)任主體清楚，環(huán)境損害因果關(guān)系清晰。2、對《重慶市巫山縣紅椿鄉(xiāng)千丈巖水庫突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境損害評估報告》評價的對水庫生態(tài)環(huán)境沒有造成長期的不良影響，無需后續(xù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，無需進行中長期損害評估的結(jié)論予以認可。3、本次污染土壤的生態(tài)環(huán)境損害評估認定：經(jīng)過9個月后，事發(fā)區(qū)域土壤中的乙基鈉黃藥已得到降解，不會對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境再次帶來損害，但洼地土壤中的Fe污染物未發(fā)生自然降解，超出當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)基線，短期內(nèi)不能自然恢復(fù)，將對千丈巖水庫及周邊生態(tài)環(huán)境帶來潛在污染風(fēng)險，需采取人工干預(yù)方式進行生態(tài)修復(fù)。根據(jù)《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》〔環(huán)辦（2014）118號〕，采用虛擬治理成本法計算洼地土壤生態(tài)修復(fù)費用約需991000元。4、建議后續(xù)進一步制定詳細的生態(tài)修復(fù)方案，開展事故區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)，并做好后期監(jiān)管工作，確保千丈巖水庫的飲水安全和周邊生態(tài)環(huán)境安全。在案件審理過程中，重慶綠聯(lián)會申請通知鑒定人出庭，就生態(tài)修復(fù)接受質(zhì)詢并提出意見。鑒定人王金生教授認為，土壤元素本身不是控制性指標(biāo)，就飲用水安全而言，洼地土壤中的Fe高于飲用水安全標(biāo)準(zhǔn)；被告建始磺廠坪礦業(yè)公司選礦廠所處位置地下暗河眾多，地區(qū)降水量大，污染飲用水的風(fēng)險較高。
裁判結(jié)果
重慶市萬州區(qū)人民法院于2016年1月14日作出（2014）萬法環(huán)公初字第00001號民事判決：一、恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司立即停止對巫山縣千丈巖水庫飲用水源的侵害，重新進行環(huán)境影響評價，未經(jīng)批復(fù)和環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)驗收，不得生產(chǎn)；二、恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司在判決生效后180日內(nèi)，對位于恩施自治州建始縣業(yè)州鎮(zhèn)郭家淌國有高巖子林場選礦廠洼地土壤制定修復(fù)方案進行生態(tài)修復(fù)，逾期不履行修復(fù)義務(wù)或修復(fù)不合格，由恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司承擔(dān)修復(fù)費用991000元支付至指定的賬號；三、恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司對其污染生態(tài)環(huán)境，損害公共利益的行為在國家級媒體上賠禮道歉；四、恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司支付重慶市綠色志愿者聯(lián)合會為本案訴訟而產(chǎn)生的合理費用及律師費共計150000元；五、駁回重慶市綠色志愿者聯(lián)合會的其它訴訟請求。一審宣判后，恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司不服，提起上訴。重慶市第二中級人民法院于2016年9月13日作出（2016）渝02民終77號民事判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為，本案的焦點問題之一為是否需判令停止侵害并重新作出環(huán)境影響評價。
環(huán)境侵權(quán)行為對環(huán)境的污染、生態(tài)資源的破壞往往具有不可逆性，被污染的環(huán)境、被破壞的生態(tài)資源很多時候難以恢復(fù)，單純事后的經(jīng)濟賠償不足以彌補對生態(tài)環(huán)境所造成的損失，故對于環(huán)境侵權(quán)行為應(yīng)注重防患于未然，才能真正實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。本案建始磺廠坪礦業(yè)公司只是暫時停止了生產(chǎn)行為，其“三同時”工作嚴(yán)重滯后、環(huán)保設(shè)施未建成等違法情形并未實際消除，隨時可能恢復(fù)違法生產(chǎn)。由于建始磺廠坪礦業(yè)公司先前的污染行為，導(dǎo)致相關(guān)區(qū)域土壤中部分生態(tài)指標(biāo)超過生態(tài)基線，因當(dāng)?shù)亟邓看?，又地處喀斯特地貌山區(qū)，裂隙和溶洞較多，暗河縱橫，而其中的暗河水源正是千丈巖水庫的聚水來源，污染風(fēng)險明顯存在?？紤]到建始磺廠坪礦業(yè)公司的違法情形尚未消除、項目所處區(qū)域地質(zhì)地理條件復(fù)雜特殊，在不能確?；謴?fù)生產(chǎn)不會再次造成環(huán)境污染的前提下，應(yīng)當(dāng)禁止其恢復(fù)生產(chǎn)，才能有效避免當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境再次遭受污染破壞，亦可避免在今后發(fā)現(xiàn)建始磺廠坪礦業(yè)公司重新恢復(fù)違法生產(chǎn)后需另行訴訟的風(fēng)險，減輕當(dāng)事人訴累、節(jié)約司法資源。故建始磺廠坪礦業(yè)公司雖在起訴之前已停止生產(chǎn)，仍應(yīng)判令其對千丈巖水庫飲用水源停止侵害。
此外，千丈巖水庫開始建設(shè)于2008年，而建始磺廠坪礦業(yè)公司項目的環(huán)境影響評價工作開展于2010年7月，并于2011年5月16日才取得當(dāng)?shù)丨h(huán)境行政主管部門的批復(fù)。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十三條規(guī)定：“建設(shè)項目可能造成跨行政區(qū)域的不良環(huán)境影響，有關(guān)環(huán)境保護行政主管部門對該項目的環(huán)境影響評價結(jié)論有爭議的，其環(huán)境影響評價文件由共同的上一級環(huán)境保護行政主管部門審批”?？紤]到該項目的性質(zhì)、與水庫之間的相對位置及當(dāng)?shù)靥厥獾牡刭|(zhì)地理條件，本應(yīng)在當(dāng)時項目的環(huán)境影響評價中著重考慮對千丈巖水庫的影響，但由于兩者分處不同省級行政區(qū)域，導(dǎo)致當(dāng)時的環(huán)境影響評價并未涉及千丈巖水庫，可見該次環(huán)境影響評價是不全面且有著明顯不足的。由于新增加了千丈巖水庫這一需要重點考量的環(huán)境保護目標(biāo)，導(dǎo)致原有的環(huán)境影響評價依據(jù)發(fā)生變化，在已發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境事件的現(xiàn)實情況下，涉案項目在防治污染、防止生態(tài)破壞的措施方面顯然也需要作出重大變動。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十四條第一款“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件”及《中華人民共和國水污染防治法》第十七條第三款“建設(shè)項目的水污染防治設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入使用。水污染防治設(shè)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)過環(huán)境保護主管部門驗收，驗收不合格的，該建設(shè)項目不得投入生產(chǎn)或者使用”的規(guī)定，鑒于千丈巖水庫的重要性、作為一級飲用水水源保護區(qū)的環(huán)境敏感性及涉案項目對水庫潛在的巨大污染風(fēng)險，在應(yīng)當(dāng)作為重點環(huán)境保護目標(biāo)納入建設(shè)項目環(huán)境影響評價而未能納入且客觀上已經(jīng)造成重大突發(fā)環(huán)境事件的情況下，考慮到原有的環(huán)境影響評價依據(jù)已經(jīng)發(fā)生變化，出于對重點環(huán)境保護目標(biāo)的保護及公共利益的維護，建始磺廠坪礦業(yè)公司應(yīng)在考慮對千丈巖水庫環(huán)境影響的基礎(chǔ)上重新對項目進行環(huán)境影響評價并履行法定審批手續(xù)，未經(jīng)批復(fù)和環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)驗收，不得生產(chǎn)。
?。ㄉР门袑徟腥藛T：王劍波、楊超、沈平）