? 裁判要點(diǎn)
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。土地出讓合同是法律明確規(guī)定的要式合同，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由土地管理部門與土地使用者簽訂，未經(jīng)過招標(biāo)、拍賣或者掛牌程序，且簽訂合同的行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，所簽訂的土地出讓合同應(yīng)屬無效。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申3496號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）：滑縣博瑞置業(yè)有限公司，住所地河南省安陽市滑縣益友廣場B座二樓。
法定代表人：姚霖，該公司執(zhí)行董事。
委托訴訟代理人：唐有良，河南博云天律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：馮儼禎，河南博云天律師事務(wù)所律師。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）河南省滑縣人民政府，住所地河南省滑縣解放路中段。
法定代表人：陳忠，該縣人民政府縣長。
委托訴訟代理人：許峰，該縣人民政府工作人員。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）：河南省滑縣自然資源局，住所地河南省滑縣滑州路中段。
法定代表人：張秀江，該局局長。
委托訴訟代理人：王鵬，該局工作人員。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）：河南省滑縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會(huì)，住所地河南省安陽市滑縣新區(qū)滑州路中段。
法定代表人：侯德安，該管委會(huì)主任。
三被申請(qǐng)人共同委托訴訟代理人：張景霞，金博大律師事務(wù)所律師。
再審申請(qǐng)人滑縣博瑞置業(yè)有限公司（以下簡稱博瑞公司）因訴河南省滑縣人民政府（以下簡稱滑縣政府）、河南省滑縣自然資源局（以下簡稱滑縣自然資源局）、河南省滑縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管理委員會(huì)（以下簡稱滑縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)）行政協(xié)議糾紛一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2018）豫行終3160號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成合議庭對(duì)本案進(jìn)行審查，并于2020年8月4日就本案組織詢問。再審申請(qǐng)人博瑞公司的委托訴訟代理人唐有良和馮儼禎、被申請(qǐng)人滑縣政府的委托訴訟代理人許峰、被申請(qǐng)人滑縣自然資源局的委托訴訟代理人王鵬、三被申請(qǐng)人的共同委托訴訟代理人張景霞到庭參加詢問。本案現(xiàn)已審查終結(jié)。
博瑞公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：一、二審判決將一審判決中被申請(qǐng)人就簽訂于2011年3月9日的《國有土地使用權(quán)出讓合同》（以下簡稱案涉《出讓合同》）中7476.2599萬元土地出讓金為基數(shù)計(jì)算違約金的起算點(diǎn)進(jìn)行變更，主要證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤。二審判決既認(rèn)定三被申請(qǐng)人未按案涉《出讓合同》約定的2011年9月9日交付土地構(gòu)成違約，又從2012年3月8日起算違約金，自相矛盾。2012年3月8日河南省人民政府作出的豫政〔2012〕34號(hào)《關(guān)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》與本案中被申請(qǐng)人的違約行為無關(guān)。二、二審判決撤銷一審判決中被申請(qǐng)人就案涉《出讓合同》中7476.2599萬元土地出讓金支付利息的內(nèi)容，主要證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤。利息與違約金的法律性質(zhì)不同，不能簡單地互相充抵。且二審判決關(guān)于申請(qǐng)人有過錯(cuò)、應(yīng)當(dāng)分擔(dān)損失的認(rèn)定是錯(cuò)誤的。二審判決否定申請(qǐng)人的利息訴求，使違約者從中獲得巨大利益，嚴(yán)重違反公平和誠信原則。三、二審判決撤銷一審判決中被申請(qǐng)人應(yīng)向申請(qǐng)人支付簽訂于2012年11月20日的《土地置換協(xié)議》（以下簡稱案涉《土地置換協(xié)議》）中補(bǔ)繳1411.45萬元土地出讓金的違約金的內(nèi)容，主要證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤。案涉《土地置換協(xié)議》屬于政府一方不能履行案涉《出讓合同》后采取的補(bǔ)救措施，二審判決錯(cuò)誤地撤銷一審判決中被申請(qǐng)人就該部分土地出讓金支付違約金的內(nèi)容。綜上，請(qǐng)求撤銷二審判決，依法維持一審判決。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，博瑞公司提起本案一審訴訟的訴訟請(qǐng)求為解除案涉《出讓合同》和案涉《土地置換協(xié)議》，判令滑縣政府、滑縣自然資源局（原滑縣國土資源局）、滑縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)返還土地出讓金及利息、返還掛牌交易代理服務(wù)費(fèi)及利息、返還土地賠償款及利息，判令滑縣政府、滑縣自然資源局、滑縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)支付違約金，并賠償博瑞公司的其他損失。對(duì)于其提出的解除案涉《出讓合同》的訴訟請(qǐng)求，二審法院予以支持。同時(shí)，二審法院確認(rèn)案涉《土地置換協(xié)議》無效。博瑞公司不服二審法院對(duì)案涉《土地置換協(xié)議》效力的認(rèn)定及案涉《出讓合同》解除后的法律后果的承擔(dān)，提出再審申請(qǐng)。
關(guān)于案涉《土地置換協(xié)議》的效力問題，該協(xié)議明確約定了置換土地的地塊、位置、價(jià)格等內(nèi)容，因此，其性質(zhì)應(yīng)為土地出讓合同。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十五條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)簽訂書面出讓合同。土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。據(jù)此，土地出讓合同是法律明確規(guī)定的要式合同，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，由土地管理部門與土地使用者簽訂?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。本案中，案涉《土地置換協(xié)議》的簽訂未經(jīng)過招標(biāo)、拍賣或者掛牌程序，且由博瑞公司與滑縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)簽訂，其簽訂主體超越職權(quán)，二審法院認(rèn)定案涉《土地置換協(xié)議》無效，并無不當(dāng)。
關(guān)于案涉《出讓合同》解除之后的法律后果問題，二審判決與一審判決的主要差別在于違約金與土地出讓金的利息是否同時(shí)支持。一、二審時(shí)有效的《中華人民共和國合同法》第九十七條規(guī)定，合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以要求恢復(fù)原狀、采取其他補(bǔ)救措施、并有權(quán)要求賠償損失。第一百一十三條規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定，給對(duì)方造成損失的，損失賠償額應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益，但不得超過違反合同一方訂立合同時(shí)預(yù)見到或者應(yīng)當(dāng)預(yù)見到的因違反合同可能造成的損失。第一百一十四條規(guī)定，當(dāng)事人可以約定一方違約時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金，也可以約定因違約產(chǎn)生的損失賠償額的計(jì)算方法。約定的違約金低于造成的損失的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以增加；約定的違約金過分高于造成的損失的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以適當(dāng)減少。根據(jù)前述規(guī)定，追究合同違約一方的責(zé)任，其目的在于彌補(bǔ)合同另一方因違約行為所遭受的損失。本案中，二審法院判令滑縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)以7476.2599萬元土地出讓金為基數(shù)，按照日1‰，自2012年3月8日其計(jì)算至判決生效之日止支付違約金，該違約金的計(jì)算已經(jīng)具有督促守約和懲罰違約的功能，因此，二審法院不予支持博瑞公司要求再行支付相應(yīng)利息的訴訟請(qǐng)求，并無不當(dāng)。
綜上，博瑞公司的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回滑縣博瑞置業(yè)有限公司的再審申請(qǐng)。
審判長 孫 江
審判員 袁曉磊
審判員 李小梅
二〇二一年一月十五日
法官助理 章文英
書記員 劉會(huì)貞