? 裁判要點(diǎn)
實(shí)踐中存在征收機(jī)關(guān)與被征收人達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議后，被征收人主動將土地或房屋交征收機(jī)關(guān)處理，征收機(jī)關(guān)據(jù)此采取的拆除行為不屬于強(qiáng)制拆除范疇，該拆除行為的合法性和正當(dāng)性是基于被征收人認(rèn)可安置補(bǔ)償后的自愿處分行為。
房屋征收補(bǔ)償?shù)倪^渡條款是房屋被拆除之后獲得實(shí)際安置之前，雙方當(dāng)事人關(guān)于過渡方式、過渡期限和過渡費(fèi)用的具體安排，不同于作為征收補(bǔ)償主要內(nèi)容的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、安置地點(diǎn)和面積等主要條款，過渡條款并不能從根本上保障被征收人的安置補(bǔ)償權(quán)益，僅有過渡條款的過渡協(xié)議不能替代整體的安置補(bǔ)償協(xié)議，過渡協(xié)議中約定的將房屋交由征收機(jī)關(guān)拆除的內(nèi)容，必須與明確約定征收補(bǔ)償主要條款的安置補(bǔ)償協(xié)議結(jié)合后，方可作為征收機(jī)關(guān)拆除被征收房屋的合法依據(jù)，僅就過渡問題簽訂的過渡協(xié)議，即使協(xié)議中約定拆除房屋的內(nèi)容，在征收機(jī)關(guān)完成安置補(bǔ)償工作之前，也不能作為拆除被征收房屋的合法依據(jù)。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申4272號
再審申請人(一審被告、二審上訴人)：寶雞市渭濱區(qū)人民政府。住所地：陜西省寶雞市渭濱區(qū)公園路212號。
法定代表人：蘇少敏，該區(qū)人民政府區(qū)長。
委托代理人：劉巖，該區(qū)人民政府工作人員。
委托代理人：陸威，陜西寶吉律師事務(wù)所律師。
被申請人(一審原告、二審上訴人)：于三虎，男，漢族，1957年1月23日出生，住陜西省寶雞市渭濱區(qū)。
再審申請人陜西省寶雞市渭濱區(qū)人民政府（以下簡稱渭濱區(qū)政府）因于三虎訴渭濱區(qū)政府行政強(qiáng)制拆除一案，不服陜西省高級人民法院（2017）陜行終695號行政判決，向本院申請?jiān)賹?。本院受理后，依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。
渭濱區(qū)政府申請?jiān)賹彿Q，1.根據(jù)渭濱區(qū)政府與于三虎簽訂的《拆遷過渡協(xié)議》約定，于三虎領(lǐng)取了拆遷過渡費(fèi)和獎勵金，將房屋交付給渭濱區(qū)政府后，即喪失了房屋所有權(quán)，于三虎以房屋被拆毀為由提起訴訟不具有原告主體資格；2.涉案《拆遷過渡協(xié)議》已經(jīng)明確約定對于三虎安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序和途徑，不存在未進(jìn)行安置補(bǔ)償?shù)那樾危?.渭濱區(qū)政府雖為訴爭范圍內(nèi)征遷補(bǔ)償安置工作的責(zé)任主體和實(shí)施主體，但事實(shí)上主導(dǎo)拆除行為的是陜西省寶雞市渭濱區(qū)神農(nóng)鎮(zhèn)陳家村村民委員會（以下簡稱陳家村村委會），渭濱區(qū)政府沒有組織、安排實(shí)施強(qiáng)拆行為，原審法院認(rèn)定渭濱區(qū)政府強(qiáng)拆行為違法沒有事實(shí)依據(jù)。請求撤銷原判，依法再審。
本院認(rèn)為，針對渭濱區(qū)政府申請?jiān)賹彽氖掠?，結(jié)合原審判決主要內(nèi)容，本案應(yīng)審查的焦點(diǎn)問題是：1.渭濱區(qū)政府是否為本案適格被告；2.強(qiáng)制拆除行為是否違法;3.渭濱區(qū)政府提出依據(jù)涉案《拆遷過渡協(xié)議》約定，于三虎應(yīng)當(dāng)將房屋交由其實(shí)施拆遷的理由能否成立。
關(guān)于渭濱區(qū)政府是否為本案適格被告的問題?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十四條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人對村民委員會、居民委員會受行政機(jī)關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機(jī)關(guān)為被告。”上述規(guī)定明確了在行政委托中，被委托方以委托方的名義代行委托方的職權(quán)，所實(shí)施行為的法律責(zé)任由委托方承擔(dān)，如當(dāng)事人對受委托方作出的行為不服提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)以委托方為被告。本案中，渭濱區(qū)政府作為涉案房屋所在區(qū)域內(nèi)的法定征地實(shí)施主體，具有依法組織實(shí)施征收行為的法定職權(quán)。渭濱區(qū)政府下設(shè)的陜西省寶雞市渭濱區(qū)神農(nóng)鎮(zhèn)陳家村城中村改造指揮部辦公室（以下簡稱陳家村城改辦）與陳家村村委會簽訂了《寶雞市渭濱區(qū)神農(nóng)鎮(zhèn)陳家村城中村改造項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)協(xié)議》，約定由陳家村村委會協(xié)助陳家村城改辦做好改造區(qū)域內(nèi)被拆遷戶房屋和附屬物的拆除及垃圾清運(yùn)工作。陳家村城改辦系由陜西省寶雞市渭濱區(qū)舊城改造領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)文設(shè)立，陜西省寶雞市渭濱區(qū)舊城改造領(lǐng)導(dǎo)小組屬于渭濱區(qū)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，故陳家村城改辦與陳家村村委會簽訂協(xié)議的法律后果應(yīng)當(dāng)由渭濱區(qū)政府承擔(dān)。據(jù)此，渭濱區(qū)政府與陳家村村委會之間構(gòu)成行政委托關(guān)系,陳家村村委會組織實(shí)施強(qiáng)制拆除于三虎房屋的行為系代渭濱區(qū)政府實(shí)施的受委托行為，相應(yīng)的法律責(zé)任依法應(yīng)當(dāng)由渭濱區(qū)政府承擔(dān)，于三虎以渭濱區(qū)政府為被告提起本案訴訟并無不當(dāng)。
關(guān)于強(qiáng)制拆除行為是否違法的問題。《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第四十五條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條第一款第三項(xiàng)規(guī)定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第四十五條的規(guī)定，申請人民法院執(zhí)行其作出的責(zé)令交出土地決定的，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：……（三）被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償，且拒不交出土地，已經(jīng)影響到征收工作的正常進(jìn)行……”《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十八條第一款規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”該條雖然是針對國有土地上房屋征收強(qiáng)制執(zhí)行程序的規(guī)定，但對因集體土地征收而引起的房屋及附著物的強(qiáng)制拆除問題，亦可參照。據(jù)此，無論是征收集體土地還是征收國有土地上的房屋，均應(yīng)在完成補(bǔ)償安置工作的情況下由行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，在獲得法院的準(zhǔn)許強(qiáng)制執(zhí)行裁定前，行政機(jī)關(guān)沒有直接強(qiáng)制拆除被征收房屋的權(quán)力。即使在被征收人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償?shù)那闆r下，征收機(jī)關(guān)若要實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制搬遷和拆除，也必須按照法定程序申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。本案渭濱區(qū)政府，既沒有依法作出責(zé)令交出土地決定，也沒有依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，且在沒有完成安置補(bǔ)償工作的情況下，直接對涉案房屋實(shí)施了強(qiáng)制拆除行為，違反法律規(guī)定，原審法院判決確認(rèn)該拆除行為違法并無不當(dāng)。
關(guān)于渭濱區(qū)政府提出依據(jù)涉案《拆遷過渡協(xié)議》約定，于三虎應(yīng)當(dāng)將房屋交由其拆除，拆除行為并不違法的理由能否成立的問題?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第二十八條規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時(shí)發(fā)生效力?！睋?jù)此，政府征收作為物權(quán)變動的特殊形式，因征收決定的作出而直接導(dǎo)致物權(quán)變動。但需要特別注意的是，在征收補(bǔ)償工作完成前，仍應(yīng)保障被征收人對被征收房屋或者土地的合法占有權(quán)益，被征收人未獲得安置補(bǔ)償前，不能予以強(qiáng)制執(zhí)行。即征收土地和房屋除應(yīng)當(dāng)遵循“無補(bǔ)償則無征收”的原則外，還應(yīng)當(dāng)遵循“先補(bǔ)償、后拆遷（執(zhí)行）”的原則，否則，被征收人有權(quán)拒絕搬遷，征收機(jī)關(guān)也不能強(qiáng)制執(zhí)行。該原則不僅體現(xiàn)在相關(guān)法律的原則性規(guī)定中，還細(xì)化在國務(wù)院相關(guān)規(guī)定和司法解釋中，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》第二條規(guī)定，征地涉及拆遷農(nóng)民住房的，必須先安置后拆遷，妥善解決好被征地農(nóng)戶的居住問題。切實(shí)做到被征地拆遷農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障；《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條明確，土地管理部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令交出土地決定的,應(yīng)符合被征收土地所有權(quán)人、使用人已經(jīng)依法得到安置補(bǔ)償或者無正當(dāng)理由拒絕接受安置補(bǔ)償?shù)葪l件；《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》第六條規(guī)定，征收補(bǔ)償決定明顯不符合公平補(bǔ)償原則，嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益，或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營條件沒有保障的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。之所以明確“先補(bǔ)償、后拆遷（執(zhí)行）”原則，根本目的在于保障被征收人在土地或房屋被征收后，獲得安置補(bǔ)償前的基本生活或生產(chǎn)經(jīng)營條件。一般而言，被征收人獲得安置補(bǔ)償包含兩種情況：一是征收機(jī)關(guān)與被征收人就安置補(bǔ)償達(dá)成一致并簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議，征收機(jī)關(guān)開始按照安置補(bǔ)償協(xié)議主動履行相關(guān)義務(wù)；二是在與被征收人達(dá)不成協(xié)議的情況下，征收機(jī)關(guān)依據(jù)征地補(bǔ)償安置方案依法作出補(bǔ)償決定或補(bǔ)償行為，即安置地點(diǎn)和面積已經(jīng)明確，補(bǔ)償款已經(jīng)支付或者專戶儲存。實(shí)踐中存在征收機(jī)關(guān)與被征收人達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議后，被征收人主動將土地或房屋交征收機(jī)關(guān)處理，征收機(jī)關(guān)據(jù)此采取的拆除行為不屬于強(qiáng)制拆除范疇，該拆除行為的合法性和正當(dāng)性是基于被征收人認(rèn)可安置補(bǔ)償后的自愿處分行為。本案中，渭濱區(qū)政府和于三虎簽訂的涉案《拆遷過渡協(xié)議》約定了過渡費(fèi)、搬遷費(fèi)和獎勵金，但沒有關(guān)于被征收土地和房屋的安置補(bǔ)償條款，渭濱區(qū)政府此后亦未對于三虎作出明確安置地點(diǎn)、支付或提存補(bǔ)償款的安置補(bǔ)償行為。在此情況下，雙方約定被征收人將房屋交征收機(jī)關(guān)拆除的內(nèi)容，能否作為征收機(jī)關(guān)實(shí)施拆除行為的合法性基礎(chǔ)?房屋征收補(bǔ)償?shù)倪^渡條款是房屋被拆除之后獲得實(shí)際安置之前，雙方當(dāng)事人關(guān)于過渡方式、過渡期限和過渡費(fèi)用的具體安排，不同于作為征收補(bǔ)償主要內(nèi)容的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、安置地點(diǎn)和面積等主要條款，過渡條款并不能從根本上保障被征收人的安置補(bǔ)償權(quán)益，僅有過渡條款的過渡協(xié)議不能替代整體的安置補(bǔ)償協(xié)議，過渡協(xié)議中約定的將房屋交由征收機(jī)關(guān)拆除的內(nèi)容，必須與明確約定征收補(bǔ)償主要條款的安置補(bǔ)償協(xié)議結(jié)合后，方可作為征收機(jī)關(guān)拆除被征收房屋的合法依據(jù)，僅就過渡問題簽訂的過渡協(xié)議，即使協(xié)議中約定拆除房屋的內(nèi)容，在征收機(jī)關(guān)完成安置補(bǔ)償工作之前，也不能作為拆除被征收房屋的合法依據(jù)。因此，本案渭濱區(qū)政府僅依據(jù)《拆遷過渡協(xié)議》主張于三虎應(yīng)按照約定將房屋交由其實(shí)施拆除的抗辯理由不能成立。
綜上，渭濱區(qū)政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回陜西省寶雞市渭濱區(qū)人民政府的再審申請。
審判長 李 濤
審判員 楊 卓
審判員 丁曉明
二〇一八年六月二十九日
書記員 趙 貝