? 裁判要點(diǎn)
1.行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政強(qiáng)制法第四十四條強(qiáng)制拆除違法建筑的理解。對(duì)于違法建筑的強(qiáng)制拆除，必須要由法律授權(quán)享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施；實(shí)施強(qiáng)制拆除前，行政機(jī)關(guān)作出限期拆除違法建筑的行政處罰決定，并予以公告；行政處罰決定指定的合理期限內(nèi)，被處罰人不自行拆除的，在對(duì)限期拆除違法建筑行政處罰行為申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的法定期限屆滿后，行政機(jī)關(guān)可以依法自行強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
2.確認(rèn)違法一并提起行政賠償訴訟能否以財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以確定告知當(dāng)事人另行主張。針對(duì)當(dāng)事人提出的賠償請(qǐng)求，法院以涉案財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以確定，當(dāng)事人可以另行主張為由，不予處理、未作判決，沒有法律依據(jù)，且事實(shí)不清。
? 裁判文書
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申4878號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）王艷平。
委托代理人許星祥。系王艷平丈夫。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）湖南省長(zhǎng)沙市開福區(qū)人民政府。
法定代表人劉擁兵。
委托代理人劉小鷗。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）湖南省長(zhǎng)沙市國(guó)土資源局開福區(qū)分局。
法定代表人辜松柏。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）湖南省長(zhǎng)沙市開福區(qū)城市管理和行政執(zhí)法局。
法定代表人楊知強(qiáng)。
委托代理人陳昱。
委托代理人曾強(qiáng)。
一審被告、二審被上訴人湖南省長(zhǎng)沙市開福區(qū)秀峰街道辦事處。
法定代表人曾君湘。
委托代理人張南茅。
委托代理人鄒業(yè)鋒。
再審申請(qǐng)人王艷平因訴被申請(qǐng)人湖南省長(zhǎng)沙市開福區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱開福區(qū)政府）、長(zhǎng)沙市國(guó)土資源局開福區(qū)分局（以下簡(jiǎn)稱開福區(qū)國(guó)土分局）、長(zhǎng)沙市開福區(qū)城市管理和行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱開福區(qū)城管執(zhí)法局）及一審被告、二審被上訴人長(zhǎng)沙市開福區(qū)秀峰街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱秀峰街道辦）行政強(qiáng)制拆除及行政賠償一案，不服湖南省高級(jí)人民法院于2017年10月16日作出的（2017）湘行終241號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?018年7月9日立案受理，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
2012年11月20日，湖南省人民政府根據(jù)國(guó)土資源部國(guó)土資函（2008）418號(hào)批復(fù)，向長(zhǎng)沙市國(guó)土資源局作出（2012）政國(guó)土字第1915號(hào)《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批單》，批準(zhǔn)征收長(zhǎng)沙市開福區(qū)新港鎮(zhèn)大塘村、荷葉村、竹隱村集體土地23.8365公頃。王艷平位于長(zhǎng)沙市××××街道大塘基社區(qū)房屋，在本次征收紅線范圍內(nèi)。該房屋建筑面積108.24平方米，個(gè)人建房用地許可證為望國(guó)土字第016697號(hào)，建房許可證的簽發(fā)時(shí)間為1993年12月12日，批準(zhǔn)的建房面積為63平方米。2014年9月19日，開福區(qū)政府發(fā)布（2014）第024號(hào)《征收土地方案公告》，并在大塘基社區(qū)張貼。2014年8月6日，長(zhǎng)沙市城北投資有限公司出具《住房保障承諾書》，承諾對(duì)本次被征收土地的農(nóng)民，在秀峰范圍內(nèi)予以安置。之后，開福區(qū)國(guó)土分局發(fā)布（2014）第024號(hào)《征地補(bǔ)償安置方案征求意見公告》和（2015）第004號(hào)《征地補(bǔ)償安置方案實(shí)施公告》，并送達(dá)大塘基社區(qū)，公告內(nèi)容包括征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、騰地期限及申請(qǐng)聽證權(quán)利義務(wù)等。2015年4月16日，長(zhǎng)沙市開福區(qū)征地拆遷事務(wù)所向王艷平送達(dá)《告知書》，明確其被征收房屋的結(jié)構(gòu)、面積、補(bǔ)償項(xiàng)目及數(shù)額，并告知如有異議可到該所進(jìn)行核對(duì)；若對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議，可依法申請(qǐng)裁決。2015年4月22日，開福區(qū)國(guó)土分局向王艷平送達(dá)長(zhǎng)國(guó)土資開騰告字（2015）116號(hào)《限期騰地告知書》，認(rèn)定王艷平戶房屋建筑總面積108.24平方米（其中，合法建筑面積108.24平方米），依據(jù)《長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償安置條例》和《長(zhǎng)沙市征地補(bǔ)償實(shí)施辦法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，王艷平戶各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用合計(jì)206003.87元，同時(shí)告知王艷平，擬對(duì)其作出限期騰地決定。2015年4月29日，開福區(qū)國(guó)土分局作出長(zhǎng)國(guó)土資開騰（2015）116號(hào)《限期騰地決定書》（以下簡(jiǎn)稱116號(hào)騰地決定），責(zé)令王艷平戶在接到限期騰地決定書之日起10日內(nèi)，到開福區(qū)國(guó)土分局征地拆遷事務(wù)所辦理有關(guān)手續(xù)，并騰出土地；逾期不履行，將申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。王艷平未按照征收補(bǔ)償方案的規(guī)定騰地，開福區(qū)國(guó)土分局將其補(bǔ)償款予以專戶儲(chǔ)存。王艷平不服，提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷116號(hào)騰地決定。開福區(qū)人民法院經(jīng)審理作出（2015）開行初字第00162號(hào)行政判決，駁回王艷平的訴訟請(qǐng)求。王艷平不服，提起上訴。2016年12月16日，長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院作出（2015）長(zhǎng)中行征終字第00201號(hào)行政判決，認(rèn)為開福區(qū)國(guó)土分局作出的116號(hào)騰地決定與長(zhǎng)開土資函字（2015）第32號(hào)《關(guān)于許星祥、許炎、王艷平用地國(guó)土專業(yè)意見的復(fù)函》,對(duì)王艷平等人的房屋建筑合法性及土地性質(zhì)認(rèn)定相互矛盾，對(duì)王艷平的房屋處理程序，須在房屋合法性和土地性質(zhì)確認(rèn)后才能確定，116號(hào)騰地決定認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，判決撤銷一審判決，撤銷116號(hào)騰地決定。
2015年8月24日，秀峰辦，以許星祥、許炎、王艷平涉案房屋屬于違法建筑為由，組織人員對(duì)許星祥、許炎、王艷平房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除。王艷平認(rèn)為涉案強(qiáng)制拆除行為系由開福區(qū)政府、開福區(qū)國(guó)土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局、秀峰辦共同實(shí)施，提起本案行政訴訟。請(qǐng)求確認(rèn)上述四機(jī)關(guān)強(qiáng)拆其房屋行為違法；賠償房屋及物品損失1658097.21元；賠償誤工費(fèi)、精神損失費(fèi)800000元。
另查明，本案一審中，秀峰辦提供兩份復(fù)函，一份是開福區(qū)國(guó)土分局的長(zhǎng)開土資函字（2015）第32號(hào)《關(guān)于許星祥、許炎、王艷平用地國(guó)土專業(yè)意見的復(fù)函》和長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃局的長(zhǎng)規(guī)開鑒字（2015）第117號(hào)《關(guān)于秀峰大塘村大壩組許星祥戶房屋規(guī)劃專業(yè)意見的復(fù)函》，該兩份復(fù)函分別為：開福區(qū)國(guó)土分局向長(zhǎng)沙市城市管理和行政執(zhí)法局開福區(qū)執(zhí)法大隊(duì)出具標(biāo)注作出時(shí)間為2015年1月28日的長(zhǎng)開土資函字（2015）第32號(hào)《關(guān)于許星祥、許炎、王艷平用地國(guó)土專業(yè)意見的復(fù)函》，主要內(nèi)容：經(jīng)核查你隊(duì)提供的申請(qǐng)及資料，證實(shí)許星祥戶、許炎戶、王艷平戶于2000年后在開福區(qū)××街道××村大壩組建設(shè)占地面積546.12平方米磚混結(jié)構(gòu)的房屋作為住房使用。雖然許星祥戶于1993年12月經(jīng)望城縣人民政府批準(zhǔn)，取得望國(guó)土字第023174號(hào)《個(gè)人建房用地許可證》，同意用地面積285平方米；許炎戶于1993年9月經(jīng)望城縣人民政府批準(zhǔn)，取得望國(guó)土字第024924號(hào)《個(gè)人建房用地許可證》，同意用地面積130平方米；王艷平戶于1993年12月經(jīng)望城縣人民政府批準(zhǔn)，取得望國(guó)土字第016697號(hào)《個(gè)人建房用地許可證》，同意用地面積63平方米。但上述許可違反1999年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二、四十三、六十二條的規(guī)定。鑒于許星祥戶、許炎戶、王艷平戶建房在1999年1月1日之后，開福區(qū)國(guó)土分局認(rèn)為，該戶建筑物所占用的土地屬于非法占用土地的行為。另一份是長(zhǎng)沙市城鄉(xiāng)規(guī)劃局向長(zhǎng)沙市開福區(qū)城市管理綜合執(zhí)法大隊(duì)出具標(biāo)注作出時(shí)間為2015年6月19日的長(zhǎng)規(guī)開鑒字（2015）第117號(hào)《關(guān)于秀峰大塘村大壩組許星祥戶房屋規(guī)劃專業(yè)意見的復(fù)函》，主要內(nèi)容：根據(jù)你隊(duì)提供的申請(qǐng)及資料證實(shí)，許星祥、許炎、王艷平戶于2000年在開福區(qū)××街道××村大壩組建設(shè)一棟兩層磚混結(jié)構(gòu)房屋，底層建筑面積546.12平方米，總建筑面積878.22平方米。經(jīng)查，該戶建設(shè)上述建筑物，屬于非法占地，且未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可，屬于違法建設(shè)，且無法采取改正措施消除影響。以上兩份復(fù)函均注明“此函為政府行政執(zhí)法部門內(nèi)部行文”。
長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（2015）長(zhǎng)中行征初字第00284號(hào)行政判決認(rèn)為，秀峰辦對(duì)王艷平房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明行政強(qiáng)制拆除行為的合法性。王艷平亦需證明其起訴符合法定條件，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明開福區(qū)政府、開福區(qū)國(guó)土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局、秀峰辦存在強(qiáng)制拆除其房屋的事實(shí)。上述四機(jī)關(guān)在答辯和庭審中，均辯稱不是被訴強(qiáng)制拆除行為的實(shí)施主體，本案強(qiáng)制拆除行為主體系秀峰辦。王艷平在庭審中亦認(rèn)可，拆除現(xiàn)場(chǎng)的政府工作人員為秀峰辦工作人員?，F(xiàn)有證據(jù)證明，實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的主體系秀峰辦。王艷平起訴開福區(qū)政府、開福區(qū)國(guó)土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局沒有事實(shí)根據(jù)，應(yīng)予駁回。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十六、七十七、八十三條規(guī)定，對(duì)非法占用土地和非法建設(shè)行為有查處職權(quán)的主體系縣級(jí)以上人民政府國(guó)土部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。即便王艷平的房屋系違法建筑，秀峰街道辦作為開福區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，亦無作出限期拆除決定和實(shí)施強(qiáng)制拆除的法定職權(quán)。故，秀峰辦強(qiáng)制拆除王艷平的房屋沒有法律依據(jù)。鑒于王艷平的房屋已被拆除，本案中被訴的強(qiáng)制拆除行為不具有可撤銷內(nèi)容，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法。對(duì)于王艷平提出賠償拆除房屋損失的訴訟請(qǐng)求，因其房屋是否屬于合法建筑，房屋所在的土地性質(zhì)尚不明了，涉案房屋的價(jià)值尚難確定，本案不宜對(duì)王艷平房屋的損失作出認(rèn)定和處理。王艷平可在相關(guān)事實(shí)確定以后，另行主張權(quán)利。對(duì)于王艷平提出的對(duì)屋內(nèi)物品要求賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，鑒于王艷平只提供受損失的物品清單，未提供確切的證據(jù)證實(shí)其屋內(nèi)物品損失，本案中對(duì)該請(qǐng)求不予處理，王艷平可在房屋合法性及房屋價(jià)值確定以后另行主張權(quán)利。對(duì)于王艷平要求誤工費(fèi)以及精神損害的賠償請(qǐng)求，沒有依據(jù)，不予支持。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條、第七十四條第二款第（一）項(xiàng)規(guī)定，判決：1.駁回王艷平對(duì)開福區(qū)政府、開福區(qū)國(guó)土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局的起訴；2.確認(rèn)秀峰辦拆除王艷平房屋的行為違法；3.駁回王艷平要求對(duì)誤工費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失、精神損失進(jìn)行賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。王艷平不服該判決，提起上訴。二審期間，王艷平申請(qǐng)?jiān)黾釉V訟請(qǐng)求，要求開福區(qū)政府、開福區(qū)國(guó)土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局、秀峰辦共同賠償1658097.21元本金及兩年的利息損失157519.24元。
湖南省高級(jí)人民法院（2017）湘行終241號(hào)行政判決認(rèn)為，拆除王艷平房屋的行為由秀峰辦組織實(shí)施，但秀峰辦不具有對(duì)非法占用土地、建房事項(xiàng)的強(qiáng)制執(zhí)行職權(quán)，強(qiáng)制拆除行為違法。針對(duì)王艷平對(duì)秀峰辦提出的賠償請(qǐng)求，一審只就誤工費(fèi)及精神損害賠償請(qǐng)求作出判決，對(duì)房屋及物品損失，卻以涉案房屋價(jià)值難以確定，王艷平可以另行主張為由，不予處理、未作判決，沒有法律依據(jù)，且事實(shí)不清。王艷平二審期間增加賠償請(qǐng)求，不屬于二審審查范圍。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）、（三）項(xiàng)規(guī)定，判決：1.維持一審判決的第一、二項(xiàng)；2.撤銷一審判決的第三項(xiàng)；3.對(duì)王艷平請(qǐng)求秀峰街道辦行政賠償部分發(fā)回長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院重審。
王艷平申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.申請(qǐng)人房屋系由開福區(qū)政府、開福區(qū)國(guó)土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局及秀峰辦共同強(qiáng)制拆除，應(yīng)由以上四機(jī)關(guān)共同承擔(dān)強(qiáng)制拆除行為違法責(zé)任及行政賠償責(zé)任。原審判決認(rèn)定開福區(qū)政府、開福區(qū)國(guó)土分局、開福區(qū)城管執(zhí)法局不屬于適格被告錯(cuò)誤。2.一、二審均超過法定審理期限作出判決，程序違法。請(qǐng)求：撤銷一審判決第一項(xiàng)和二審判決第一項(xiàng)，依法對(duì)本案予以再審。
開福區(qū)政府、開福區(qū)城管執(zhí)法局答辯稱：開福區(qū)政府、開福區(qū)城管執(zhí)法局沒有實(shí)施拆除王艷平房屋的行為。請(qǐng)求駁回王艷平的再審申請(qǐng)。
秀峰辦答辯稱：1.國(guó)土規(guī)劃部門確認(rèn)王艷平的房屋為違法建筑，秀峰辦組織實(shí)施強(qiáng)制拆除，其他被申請(qǐng)人并未參與。2.二審判決已將王艷平行政賠償請(qǐng)求部分發(fā)回一審法院重審，一、二審就算存在程序瑕疵，也未對(duì)王艷平的合法權(quán)益產(chǎn)生影響，本案沒有再審必要。請(qǐng)求駁回王艷平的再審申請(qǐng)。
開福區(qū)國(guó)土分局未提交書面答辯意見。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定，原告所起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告，原告拒絕變更的，裁定駁回起訴。本案中，對(duì)王艷平的房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除行為的是秀峰辦，秀峰辦是本案的適格被告。沒有證據(jù)證明開福區(qū)政府、開福區(qū)城管執(zhí)法局和開福區(qū)國(guó)土分局實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，上述三機(jī)關(guān)不是本案適格被告。經(jīng)釋明王艷平拒絕變更被告，一、二審駁回王艷平對(duì)上述三機(jī)關(guān)的起訴，事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，審判程序合法。王艷平主張上述三機(jī)關(guān)與秀峰辦共同實(shí)施強(qiáng)制拆除行為，缺乏證據(jù)佐證，本院不予支持。
《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十三條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定；法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第四十四條規(guī)定，對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。也就是說，對(duì)于違法建筑的強(qiáng)制拆除，必須要由法律授權(quán)享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施；實(shí)施強(qiáng)制拆除前，行政機(jī)關(guān)作出限期拆除違法建筑的行政處罰決定，并予以公告；行政處罰決定指定的合理期限內(nèi)，被處罰人不自行拆除的，在對(duì)限期拆除違法建筑行政處罰行為申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的法定期限屆滿后，行政機(jī)關(guān)可以依法自行強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。本案中，沒有證據(jù)證明在實(shí)施強(qiáng)制拆除行為之前，有權(quán)對(duì)違法占地、違法建筑行使行政處罰權(quán)的土地管理部門或者城鄉(xiāng)規(guī)劃部門已經(jīng)對(duì)王艷平作出限期拆除違法建筑的行政處罰決定，也沒有證據(jù)證明開福區(qū)政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定責(zé)成秀峰辦實(shí)施強(qiáng)制拆除行為。秀峰辦實(shí)施被訴強(qiáng)制拆除行為，缺少作為強(qiáng)制拆除執(zhí)行依據(jù)的行政處罰決定，未經(jīng)公告程序，沒有強(qiáng)制執(zhí)行的法定職權(quán)。該行政強(qiáng)制執(zhí)行行為事實(shí)不清、主要證據(jù)不足，違反法定程序，超越職權(quán)。鑒于被訴強(qiáng)制拆除行為屬于事實(shí)行為，并無可撤銷內(nèi)容，一、二審判決確認(rèn)該行為違法，符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項(xiàng)規(guī)定。王艷平申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求撤銷該項(xiàng)判決，沒有事實(shí)和法律根據(jù)，本院不予支持。至于王艷平的行政賠償訴訟請(qǐng)求，二審判決已發(fā)回長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院重審，王艷平可在重審程序中主張權(quán)利，予以解決。請(qǐng)求再審沒有實(shí)際意義，本案不予再審。王艷平還主張一、二審超審限作出裁判，審判程序違法。但是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第（五）項(xiàng)規(guī)定，違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的，才構(gòu)成再審的充分理由，僅以審判程序違法為由申請(qǐng)?jiān)賹?，理由不能成立?/span>
綜上，王艷平的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第（三）、（五）項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回王艷平的再審申請(qǐng)。
審判長(zhǎng) 郭修江
審判員 龔 斌
審判員 熊俊勇
二〇一八年九月二十八日
法官助理 黃寧暉
書記員 陳清玲