? 裁判要點(diǎn)
1.涉案房屋搬遷補(bǔ)償安置方案批復(fù)具有內(nèi)部性。該批復(fù)在形式上并非直接針對(duì)當(dāng)事人作出，而是上級(jí)政府對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)有關(guān)涉案項(xiàng)目房屋搬遷補(bǔ)償安置方案所作的審核回復(fù)，并不對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，產(chǎn)生直接影響的應(yīng)當(dāng)是根據(jù)上述方案所推進(jìn)的后續(xù)具體的補(bǔ)償安置、強(qiáng)制搬遷等行為。
2.涉案房屋搬遷補(bǔ)償安置方案批復(fù)具有過程性。該批復(fù)行為在作出之后，下級(jí)機(jī)構(gòu)還需繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施相關(guān)補(bǔ)償安置方案，因此，屬于征地過程中的一個(gè)階段性行為，此時(shí)如果存在爭(zhēng)議，通過相關(guān)法定行政程序先行解決更具有合理性、科學(xué)性，直接起該批復(fù)在起訴時(shí)機(jī)上并不適宜。
3.涉案房屋搬遷補(bǔ)償安置方案批復(fù)具有抽象性。該批復(fù)所針對(duì)的補(bǔ)償安置方案，從內(nèi)容上涉及人數(shù)眾多的不特定對(duì)象，具有一定普遍約束力，屬于行政規(guī)范性文件范疇。市、縣人民政府就此所作的批復(fù)，也帶有較為明顯的規(guī)范性因素。此外，在對(duì)外以誰的名義頒布類似補(bǔ)償安置方案上有關(guān)行政法規(guī)并未明確規(guī)定由市、縣人民政府直接作為頒布主體。
? 裁判文書
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申6032號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審起訴人、二審上訴人）：翁梅華，男，1975年8月16日出生，漢族，住福建省福清市。
翁梅華因訴福建省福清市人民政府（以下簡(jiǎn)稱福清市政府）房屋拆遷管理一案，不服福建省高級(jí)人民法院（2017）閩行終807號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院受理后，依法由審判員王曉濱、審判員耿寶建、審判員白雅麗組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
翁梅華于2017年8月14日以福清市政府房屋拆遷管理行為違法、侵犯其合法權(quán)益為由，向福建省福州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷福清市政府作出的融政綜（2014）116號(hào)《福清市人民政府關(guān)于江陰工業(yè)集中區(qū)環(huán)保隔離帶項(xiàng)目房屋搬遷補(bǔ)償安置方案的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱116號(hào)《批復(fù)》）。
一審法院的裁定書載明：2017年8月14日，一審法院收到陳瑋、鄭平國(guó)、翁家木、翁金興、鄭文魁、鄭文聲、翁梅華（以下簡(jiǎn)稱陳瑋等7人）的起訴狀。其訴稱，其系福建省福清市江陰鎮(zhèn)××村××村的村民，因江陰工業(yè)集中區(qū)環(huán)保隔離帶搬遷工程項(xiàng)目，其房屋所在地的集體土地被征收。2017年3月13日，其通過福清市江陰鎮(zhèn)人民政府向福州市鼓樓區(qū)人民法院遞交的答辯狀及證據(jù)材料才獲知福清市政府作出116號(hào)《批復(fù)》。其認(rèn)為福清市政府作出的116號(hào)《批復(fù)》在程序和實(shí)體上均違法，侵犯了其合法權(quán)益，遂提起本案訴訟。
一審法院認(rèn)為：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條關(guān)于“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告”的規(guī)定，福清市政府作出的116號(hào)《批復(fù)》是上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門內(nèi)部工作的批示，對(duì)外沒有發(fā)生法律效力，依法不屬于法院受案范圍。因此，陳瑋等7人要求撤銷福清市政府的內(nèi)部批復(fù)沒有法律依據(jù)，其起訴不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第四項(xiàng)的規(guī)定。據(jù)此，一審法院于2017年8月21日作出（2017）閩01行初196號(hào)行政裁定：對(duì)陳瑋等7人的起訴不予立案。
翁梅華不服一審裁定，向福建省高級(jí)人民法院上訴，請(qǐng)求撤銷原審裁定，指令原審法院立案受理。
二審法院認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。國(guó)務(wù)院法制辦公室國(guó)法（2011）35號(hào)《關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第六條第二款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出不受理復(fù)議申請(qǐng)的決定或者以不符合受理?xiàng)l件為由駁回復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議申請(qǐng)人不服的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告向人民法院提起訴訟。第十條規(guī)定，土地權(quán)利人對(duì)土地管理部門組織實(shí)施過程中確定的土地補(bǔ)償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)裁決。本案中，翁梅華訴請(qǐng)撤銷的116號(hào)《批復(fù)》是關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)問題的批復(fù)，本案的訴求實(shí)質(zhì)是對(duì)××區(qū)管委會(huì)制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議。按照上述規(guī)定，翁梅華應(yīng)先向福清市政府的上一級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，現(xiàn)其直接向人民法院提起行政訴訟，依法應(yīng)不予受理。原審裁定不予立案并無不當(dāng)。據(jù)此，二審法院于2018年3月14日作出（2017）閩行終807號(hào)行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。
翁梅華向本院申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求依法撤銷一、二審裁定及116號(hào)《批復(fù)》。主要事實(shí)和理由為：依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第二條第二款及《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十四條的規(guī)定，翁梅華對(duì)并非復(fù)議前置的具體行政行為既可以提起行政復(fù)議，也可以直接提起行政訴訟，原審法院裁定不予立案明顯錯(cuò)誤。綜上，一、二審法院認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤，為維護(hù)翁梅華的合法權(quán)益，現(xiàn)申請(qǐng)?jiān)賹彙?/span>
本院認(rèn)為：本案爭(zhēng)議的核心問題是再審申請(qǐng)人翁梅華提起本案訴訟是否屬于行政訴訟受案范圍。首先，涉案116號(hào)《批復(fù)》具有內(nèi)部性特征。被申請(qǐng)人福清市政府作出的116號(hào)《批復(fù)》,在形式上并非直接針對(duì)再審申請(qǐng)人作出，而是上級(jí)政府（福清市政府）對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)（××區(qū)管委會(huì)）有關(guān)涉案項(xiàng)目房屋搬遷補(bǔ)償安置方案所作的審核回復(fù)，并不對(duì)再審申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，產(chǎn)生直接影響的應(yīng)當(dāng)是××區(qū)管委會(huì)根據(jù)上述方案所推進(jìn)的后續(xù)具體的補(bǔ)償安置、強(qiáng)制搬遷等行為；其次，涉案116號(hào)《批復(fù)》具有過程性。作為征地補(bǔ)償安置的一個(gè)環(huán)節(jié)，該批復(fù)行為在作出之后，下級(jí)機(jī)構(gòu)還需繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施相關(guān)補(bǔ)償安置方案，因此，屬于征地過程中的一個(gè)階段性行為，此時(shí)如果存在爭(zhēng)議，通過相關(guān)法定行政程序先行解決更具有合理性、科學(xué)性，直接起訴116號(hào)《批復(fù)》在起訴時(shí)機(jī)上并不適宜；再者，涉案116號(hào)《批復(fù)》具有抽象性。該批復(fù)所針對(duì)的補(bǔ)償安置方案，從內(nèi)容上涉及人數(shù)眾多的不特定對(duì)象，具有一定普遍約束力，屬于行政規(guī)范性文件范疇。市、縣人民政府就此所作的批復(fù)，也帶有較為明顯的規(guī)范性因素。此外，在對(duì)外以誰的名義頒布類似補(bǔ)償安置方案上有關(guān)行政法規(guī)并未明確規(guī)定由市、縣人民政府直接作為頒布主體。基于上述因素考慮，對(duì)于一審法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條關(guān)于“當(dāng)事人不服經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對(duì)外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告”之規(guī)定所作認(rèn)定、分析與處理，于法有據(jù)，并無明顯不當(dāng)。再審申請(qǐng)人對(duì)后續(xù)相關(guān)行政行為有權(quán)提出權(quán)益救濟(jì)主張，直接起訴涉案116號(hào)《批復(fù)》，難以得到支持。
同時(shí)也應(yīng)看到，雖然涉案116號(hào)《批復(fù)》及其所涉及的補(bǔ)償安置方案具有內(nèi)部性、階段性、抽象性特征，但是，如果再審申請(qǐng)人對(duì)上述行政行為所附載的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章及其他相關(guān)規(guī)定還是規(guī)定了行政救濟(jì)途徑。主要有：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。國(guó)務(wù)院國(guó)土資源部《征收土地公告辦法》第十五條第一款規(guī)定，因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭(zhēng)議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決。國(guó)務(wù)院法制辦公室國(guó)法（2011）35號(hào)《關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》規(guī)定，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)有關(guān)市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償、安置方案不服要求裁決的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)地方人民政府提出申請(qǐng)。由上可見，對(duì)沒有按照經(jīng)批準(zhǔn)的相關(guān)方案補(bǔ)償或者對(duì)相關(guān)方案本身所設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之合法性存在質(zhì)疑的，可以歸結(jié)為“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議”的范疇。其基本救濟(jì)途徑：一是先由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；二是協(xié)調(diào)不成的，應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)地方人民政府申請(qǐng)復(fù)議（裁決）。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，土地權(quán)利人對(duì)土地管理部門組織實(shí)施過程中確定的土地補(bǔ)償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)裁決。本案中，對(duì)于被申請(qǐng)人而言，一方面其對(duì)于涉案補(bǔ)償安置方案依法具有批準(zhǔn)權(quán)，只有經(jīng)其批準(zhǔn)的方案才產(chǎn)生法律效力；另一方面，如果再審申請(qǐng)人對(duì)于涉案方案所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在異議，在程序保障上仍應(yīng)當(dāng)先向被申請(qǐng)人提出，由其先組織協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成，再向被申請(qǐng)人的上一級(jí)政府（福州市人民政府）申請(qǐng)復(fù)議（裁決）。而本案并無相關(guān)證據(jù)證明經(jīng)過了上述行政處理程序。鑒于此，如果針對(duì)被申請(qǐng)人作出涉案116號(hào)《批復(fù)》的行為賦予再審申請(qǐng)人訴權(quán)，不僅在法定程序上缺乏依據(jù)，在操作實(shí)踐層面亦無必要。對(duì)上述問題各有關(guān)方面的理解目前仍存在一定爭(zhēng)議，各地法院也有不同處理方式，亟待加以規(guī)范和完善。從上述司法解釋第六條第二款有關(guān)“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議的土地行政案件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出不受理復(fù)議申請(qǐng)的決定或者以不符合受理?xiàng)l件為由駁回復(fù)議申請(qǐng)，復(fù)議申請(qǐng)人不服的，應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告向人民法院提起訴訟”的規(guī)定精神以及大多數(shù)法院的實(shí)際做法看，對(duì)于上一級(jí)政府所作的復(fù)議（裁決）決定而提起的訴訟，是認(rèn)可當(dāng)事人訴權(quán)的。因此，本案二審法院依據(jù)上述行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，以缺失行政前置程序等為由，未支持再審申請(qǐng)人的上訴主張，亦無明顯不妥。同時(shí)，結(jié)合與本案被征收區(qū)片內(nèi)的其他多數(shù)村民認(rèn)可涉案補(bǔ)償安置方案所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并簽訂了補(bǔ)償協(xié)議等事實(shí)看，本案總體上并無啟動(dòng)再審程序之必要。再審申請(qǐng)人針對(duì)行政機(jī)關(guān)其后根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的涉案補(bǔ)償安置方案所實(shí)施的與其直接相關(guān)的補(bǔ)償安置等行政行為有權(quán)尋求救濟(jì)，也可在起訴其他行政行為過程中依法一并要求對(duì)上述方案進(jìn)行司法審查。其申請(qǐng)?jiān)賹彽氖聦?shí)和理由難以成立，本院不予支持。
綜上，翁梅華的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請(qǐng)人翁梅華的再審申請(qǐng)。
審判長(zhǎng) 王曉濱
審判員 耿寶建
審判員 白雅麗
二〇一八年九月十四日
書記員 李 璐