? 裁判要點
涉案房屋未經(jīng)批準加建，被行政機關(guān)處理，處以罰款，但此后并未補辦規(guī)劃審批手續(xù)，亦未進行產(chǎn)權(quán)登記。經(jīng)函詢規(guī)劃部門涉案涉案房屋是否符合補辦規(guī)劃確認手續(xù)，規(guī)劃部門的反饋意見為不再辦理規(guī)劃確認相關(guān)手續(xù)。當事人主張其涉案房屋已經(jīng)行政處罰，應(yīng)當認定為合法建筑，理據(jù)不足。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申2615號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：吳云龍，男，1963年1月27日出生，漢族，住浙江省麗水市蓮都區(qū)。
委托訴訟代理人略。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省麗水市人民政府。住所地：浙江省麗水市蓮都區(qū)花園路1號。
法定代表人：吳曉東，該市人民政府市長。
委托訴訟代理人：毛其河，浙江省麗水市人民政府土地和房屋征收工作辦公室工作人員。
委托訴訟代理人：****，浙江*****律師事務(wù)所律師。
再審申請人吳云龍訴被申請人浙江省麗水市人民政府（以下簡稱麗水市政府）房屋征收行政確認一案，浙江省麗水市中級人民法院于2018年9月27日作出（2018）浙11行初29號行政判決：駁回吳云龍的訴訟請求。吳云龍不服提起上訴后，浙江省高級人民法院于2019年3月28日作出（2018）浙行終1398號行政判決：駁回上訴，維持原判。吳云龍仍不服，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
吳云龍向本院申請再審，請求：撤銷一、二審判決，并發(fā)回重審或直接改判支持其的一審訴訟請求。其申請再審的主要事實和理由為：1.一、二審法院裁判依據(jù)錯誤，所引用法律條文并不適用于本案，認定事實與客觀不相符。案涉房屋于1999年就已經(jīng)過相關(guān)部門的行政處罰，并非《麗水市區(qū)查處歷史遺留違法建設(shè)和違法用地若干規(guī)定》（麗政發(fā)[2010]62號）第十五條適用的情形和對象。根據(jù)《麗水市人民政府關(guān)于查處違法建筑和違法用地行為的實施意見》（麗政發(fā)[2003]58號）第三條第三項規(guī)定，案涉房屋第四層并非屬于保留使用的建筑物。2.二審法院認定行政慣例沒有證據(jù)支持，錯誤分配舉證責(zé)任，程序違法。即便在集體土地上房屋規(guī)劃認定存在慣例，麗水市政府依據(jù)的也是集體土地房屋認定的慣例，而非國有土地上房屋的行政慣例。3.案涉認定行為是行政機關(guān)的法定職責(zé)，有相應(yīng)的法律依據(jù)和程序規(guī)定，不能適用行政慣例。4.案涉房屋第四層經(jīng)過行政處罰，符合合法建筑的認定補償條件，麗水市政府不予認定沒有法律依據(jù)。案涉房屋第三、四層情況相同，麗水市政府認定第三層合法性，卻無視第四層的同樣情況。二審法院則認為此種區(qū)別對待有利于吳云龍的利益，缺乏依據(jù)。案涉房屋于1998年建造，于1999年被處以每平方米80元的罰款，明確屬于罰款后可以補辦手續(xù)的情形，而非保留使用的情形。麗水市政府在沒有任何證據(jù)和法律依據(jù)的情況下，就作出對吳云龍權(quán)益產(chǎn)生重大影響的決定，依法應(yīng)予撤銷。
麗水市政府答辯稱，1.案涉房屋第三、四層建筑系吳云龍未經(jīng)批準擅自加層，并未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，也沒有辦理房屋所有權(quán)證。2.案涉認定結(jié)果系保護被征收人利益的補充。案涉認定結(jié)果將加建第三層建筑認定為住宅、第四層建筑認定為保留使用，已保護吳云龍的征收利益。3.案涉房屋的認定結(jié)果具有合法性、合理性和公平性。首先，不能以罰代批。行政機關(guān)曾對吳云龍未經(jīng)批準加建的第三、四層建筑處以罰款，沒有責(zé)令吳云龍補辦手續(xù)。吳云龍雖繳納了罰款，但不等于其違法建設(shè)行為已經(jīng)合法化。吳云龍稱其多次申請辦證，均被告知處罰后即合法，無需辦證，缺乏證據(jù)支持。其次，案涉房屋第三層認定為住宅，第四層為保留使用，具有合法性、合理性。吳云龍戶雖屬非農(nóng)戶，即使在國有土地上審批建設(shè)住宅，其建房用地標準應(yīng)與當?shù)剞r(nóng)民相同。被訴認定結(jié)果參照《麗水市區(qū)農(nóng)村村民建房審批暫行管理辦法》第十五條規(guī)定，以農(nóng)村村民建房審批建筑層次不超過三層為參考，認定吳云龍加建的第三層為住宅，第四層保留使用，具有合法性、合理性。另外，第四層認定為保留使用，按房屋重置價結(jié)合成新進行補償具有公平性。經(jīng)查檔，同時期麗水市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)因違法加建處罰補辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證的案件，處罰檔案處理表中均體現(xiàn)罰款，補交配套費后，同意補辦許可證等內(nèi)容。而吳云龍戶處罰檔案中沒有上述內(nèi)容。與吳云龍相鄰夏洪生戶房屋的情況，與案涉房屋一致，亦按照同樣標準進行認定處置。從麗水市城市規(guī)劃變遷農(nóng)民（非農(nóng)戶）建設(shè)審批標準的歷史沿革及本地類似建筑被征收處置形成的慣例出發(fā)，對未經(jīng)批準但符合一戶一宅條件或擅自加建的農(nóng)民（非農(nóng)戶）統(tǒng)一認定不超過三層的建筑為住宅，統(tǒng)一認定尺度，具有公平性。
本院認為：本案爭議焦點在于麗水市政府作出的被訴認定結(jié)果是否合法。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定，麗水市政府對未經(jīng)登記的案涉被征收房屋第四層建筑具有調(diào)查、認定和處理的職權(quán)依據(jù)。根據(jù)原審法院查明的事實，案涉房屋第三、四層建筑系吳云龍未經(jīng)批準加建，于1999年2月經(jīng)行政機關(guān)處理，處以罰款，但此后并未補辦規(guī)劃審批手續(xù)，亦未進行產(chǎn)權(quán)登記。經(jīng)函詢規(guī)劃行政主管部門案涉房屋是否符合補辦規(guī)劃確認手續(xù)，規(guī)劃部門的反饋意見為不再辦理規(guī)劃確認相關(guān)手續(xù)。吳云龍主張其案涉房屋第四層建筑已經(jīng)行政處罰，應(yīng)當認定為合法建筑的理由，依據(jù)不足，不應(yīng)予支持。鑒于相關(guān)法律、法規(guī)及地方規(guī)范性文件并未對城鎮(zhèn)個人建房層次作出具體規(guī)定，麗水市政府根據(jù)案涉房屋第三、四層建筑的建設(shè)、處罰材料，結(jié)合城市規(guī)劃及當?shù)仡愃平ㄖ徽魇仗幹谜J定原則，確認未經(jīng)批準加建的第三層建筑為合法住宅，同時認定第四層建筑為保留使用，已經(jīng)保障了吳云龍的征收補償合法權(quán)益，并無不當。一、二審法院判決駁回吳云龍的訴訟請求及上訴，亦無不當。
綜上，吳云龍的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人吳云龍的再審申請。
審判長 蔚 強
審判員 汪鴻濱
審判員 王 巖
二〇二〇年九月十日
法官助理 林清興
書記員 甫 明