? 裁判要點(diǎn)
《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)【2011】8號(hào)）第一條第三項(xiàng)規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)移交案件的全部材料，同時(shí)將案件移送書及有關(guān)材料目錄抄送人民檢察院。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件時(shí)已經(jīng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定書一并抄送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院。未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免于刑事處罰后，再?zèng)Q定是否給予行政處罰。根據(jù)以上規(guī)定，可以說明在程序上有關(guān)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)處罰的刑事程序，優(yōu)于行政程序，對于涉嫌構(gòu)成犯罪的行為在公安機(jī)關(guān)已經(jīng)決定刑事立案的情況下，行政機(jī)關(guān)針對同一違法行為原則上不得先行作出行政處罰，而應(yīng)當(dāng)在司法機(jī)關(guān)作出最終處理之后再?zèng)Q定是否給予行政處罰。最高人民法院（2008）行他字第1號(hào)《關(guān)于在司法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人虛開增值稅專用發(fā)票罪立案偵查之后刑事判決之前，稅務(wù)機(jī)關(guān)又以同一事實(shí)以漏稅為由對同一當(dāng)事人能否作出行政處罰問題的答復(fù)》第二條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事偵查后，不再針對同一違法行為作出行為罰和申誡罰以外的行政處罰。刑事被告人構(gòu)成涉稅犯罪并被處以人身和財(cái)產(chǎn)的刑罰后，稅務(wù)機(jī)關(guān)不應(yīng)再作出罰款的行政處罰。第三條規(guī)定，如當(dāng)事人行為不構(gòu)成犯罪，在公安機(jī)關(guān)應(yīng)將案件退回稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依法追究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任。根據(jù)上述規(guī)定，在當(dāng)事人違法行為已被公安機(jī)關(guān)立案偵查的情況下，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)等待司法機(jī)關(guān)的最終處理結(jié)果，即針對同一違法行為先行作出罰款的行政處罰，屬于程序違法。
? 裁判文書
遼寧省高級(jí)人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）遼行申490號(hào)
再審申請人（一審被告、二審被上訴人）：國家稅務(wù)總局大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)稅務(wù)局。住所地：大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)金馬路286號(hào)。
法定代表人：徐葛明，該局局長。
委托代理人：***，*****律師事務(wù)所律師。
委托代理人：***，*****律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審原告、二審上訴人）：大連信諾億貿(mào)易有限公司。住所地：大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)金馬路169號(hào)億鋒現(xiàn)代城大廈金瑪五金機(jī)電城一樓8-2號(hào)。
法定代表人：趙成雙，該公司經(jīng)理。
再審申請人國家稅務(wù)總局大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)稅務(wù)局與被申請人大連信諾億貿(mào)易有限公司稅務(wù)行政處罰一案，不服遼寧省大連市中級(jí)人民法院（2019）遼02行終315號(hào)行政判決，向本院申請?jiān)賹彛驹阂婪ńM成合議庭對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
國家稅務(wù)總局大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)稅務(wù)局申請?jiān)賹彿Q：1、二審判決認(rèn)定再審申請人作出的行政處罰決定程序違法，沒有明確法律依據(jù)。2、二審判決認(rèn)定再審申請人作出的行政處罰決定在實(shí)體上缺乏法律依據(jù)，存在錯(cuò)誤。公安機(jī)關(guān)立案主體與稅務(wù)機(jī)關(guān)處罰主體并不一致。3、在現(xiàn)行法律體系之下，倘若二審法院裁判規(guī)則被普遍使用，這將對行政執(zhí)法的效率和公正性帶來巨大影響。4、在現(xiàn)行法律體系之下，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律之規(guī)定作出，并且必須作出行政處罰決定。綜上，二審法院以程序違法，實(shí)體上缺少法律依據(jù)為由判決撤銷案涉行政處罰決定沒有法律依據(jù)，其判決結(jié)果是錯(cuò)誤的，應(yīng)予以撤銷。與此同時(shí)，二審判決所確立的相關(guān)規(guī)則若被普遍使用，將對行政執(zhí)法造成嚴(yán)重影響。請求撤銷二審裁判，依法再審。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案爭議的焦點(diǎn)為公安機(jī)關(guān)對大連信諾億貿(mào)易有限公司以涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票立案之后刑事判決之前，再審申請人又以同一事實(shí)以偷稅為由對被申請人作出罰款的行政處罰決定，程序是否合法？現(xiàn)刑事判決已判處被申請人罰金，并對直接責(zé)任人處以有期徒刑，再審申請人之前作出的罰款處罰實(shí)體上是否具有法律依據(jù)，應(yīng)否判決撤銷的問題。
《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》（中辦發(fā)【2011】8號(hào)）第一條第三項(xiàng)規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)移交案件的全部材料，同時(shí)將案件移送書及有關(guān)材料目錄抄送人民檢察院。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在移送案件時(shí)已經(jīng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)將行政處罰決定書一并抄送公安機(jī)關(guān)、人民檢察院。未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機(jī)關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免于刑事處罰后，再?zèng)Q定是否給予行政處罰。根據(jù)以上規(guī)定，可以說明在程序上有關(guān)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)處罰的刑事程序，優(yōu)于行政程序，對于涉嫌構(gòu)成犯罪的行為在公安機(jī)關(guān)已經(jīng)決定刑事立案的情況下，行政機(jī)關(guān)針對同一違法行為原則上不得先行作出行政處罰，而應(yīng)當(dāng)在司法機(jī)關(guān)作出最終處理之后再?zèng)Q定是否給予行政處罰。本案中，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)對被申請人涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票的犯罪行為進(jìn)行立案，且再審申請人知曉這一事實(shí)，在此情況下，再審申請人未經(jīng)等待司法機(jī)關(guān)的最終處理結(jié)果，針對同一違法行為先行作出罰款的行政處罰，屬于程序違法。關(guān)于再審申請?zhí)岢龅墓矙C(jī)關(guān)的《立案決定書》載明的是對“趙成雙”個(gè)人立案偵查的觀點(diǎn)，結(jié)合公安機(jī)關(guān)的《關(guān)于對大連泰鑫貿(mào)易有限公司等企業(yè)虛開增值稅專用發(fā)票進(jìn)行稅務(wù)處理的函》及刑事判決書的內(nèi)容可以看出，公安機(jī)關(guān)的立案決定是對被申請人單位及直接負(fù)責(zé)的主管人員及趙成雙涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票犯罪行為進(jìn)行立案，再審申請人的該觀點(diǎn)不成立，本院不予采納。關(guān)于再審申請人主張的根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第28條第二款“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金”的規(guī)定，恰恰可以說明在法院判處罰金之前，行政機(jī)關(guān)可以作出罰款的行政處罰，只是需要在法院判處罰金時(shí)做相應(yīng)折抵一節(jié)，因該條規(guī)定的是刑事罰金如何折抵行政罰款的問題，但行政機(jī)關(guān)作出的罰款決定必須是依法作出的?！缎姓?zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十一條第三款規(guī)定“依照行政處罰法的規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件之前，已經(jīng)依法給予當(dāng)事人罰款的，人民法院判處罰金時(shí)依法折抵相應(yīng)罰金”，即行政機(jī)關(guān)在公安機(jī)關(guān)接受涉嫌犯罪案件前已依法作出的罰款，可以依法折抵相應(yīng)罰金，而本案公安機(jī)關(guān)立案在先，當(dāng)時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)未作出處罰決定，不符合該條規(guī)定的情形?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第二十八條第二款關(guān)于折抵的規(guī)定，與前述關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見第一條第（三）項(xiàng)及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定第十一條第三款的規(guī)定并不沖突，故再審申請人的該項(xiàng)主張于法無據(jù)，本院不予采納。關(guān)于大連市金州區(qū)公安分局出具的函件，無論該函件中的稅務(wù)處理是否包含稅務(wù)行政處罰、稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)系來源于法律法規(guī)的明確規(guī)定，不受公安機(jī)關(guān)函件的約束。
事實(shí)上最高人民法院針對山東省高級(jí)人民法院《關(guān)于棗莊永幫橡膠有限公司訴山東省棗莊市國家稅務(wù)局稅務(wù)行政處罰一案的請示》，于2008年9月19日作出的（2008）行他字第1號(hào)《關(guān)于在司法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人虛開增值稅專用發(fā)票罪立案偵查之后刑事判決之前，稅務(wù)機(jī)關(guān)又以同一事實(shí)以漏稅為由對同一當(dāng)事人能否作出行政處罰問題的答復(fù)》，對上述問題作了明確的解答，其中第二條規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事偵查后，不再針對同一違法行為作出行為罰和申誡罰以外的行政處罰。刑事被告人構(gòu)成涉稅犯罪并被處以人身和財(cái)產(chǎn)的刑罰后，稅務(wù)機(jī)關(guān)不應(yīng)再作出罰款的行政處罰。第三條規(guī)定，如當(dāng)事人行為不構(gòu)成犯罪，在公安機(jī)關(guān)應(yīng)將案件退回稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依法追究當(dāng)事人的行政違法責(zé)任。根據(jù)該答復(fù)意見在被申請人的案涉違法行為已被公安機(jī)關(guān)立案偵查的情況下，再審申請人未經(jīng)等待司法機(jī)關(guān)的最終處理結(jié)果，即針對同一違法行為先行作出罰款的行政處罰，屬于程序違法。現(xiàn)大連市金州區(qū)人民法院以被申請人犯虛開增值稅專用發(fā)票罪，判處被申請人罰金，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員趙成雙判處有期徒刑。根據(jù)該答復(fù)意見第二條的后半段及第三條的規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)不應(yīng)對被申請人進(jìn)行罰款，因此再審申請人的案涉行政罰款決定在實(shí)體上也缺乏法律依據(jù)，依法應(yīng)予撤銷。關(guān)于再審申請人主張的山東棗莊案與本案不同的觀點(diǎn)，無論是稅務(wù)機(jī)關(guān)立案后移送公安機(jī)關(guān)還是公安機(jī)關(guān)立案后向稅務(wù)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交案件線索，兩案的關(guān)鍵點(diǎn)是相同的，即都是在公安機(jī)關(guān)已經(jīng)立案偵查的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)又針對同一違法行為作出罰款的行政處罰，因此山東棗莊案的裁判要旨即“稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪并移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事偵查后，不再針對同一違法行為作出行為罰和申誡罰以外的行政處罰；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將案件移送公安機(jī)關(guān)立案偵查后又以當(dāng)事人涉嫌偷稅立案，并作出罰款的行政處罰決定，屬行政程序違法，缺乏法律依據(jù)，依法應(yīng)予撤銷”，對本案是具有參考意義的。關(guān)于再審申請人主張的刑事罰金低于行政罰款的數(shù)額會(huì)削弱對違法行為的打擊力度的意見，刑事處罰是對當(dāng)事人的違法行為作出的最嚴(yán)厲的制裁措施，除了罰金可能還會(huì)判處限制人身自由，并不能簡單地按照罰款金額來衡量是否過罰相當(dāng)?shù)膯栴}，這也是法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得以行政處罰代替刑事處罰的立法目的所在。
綜上，再審申請人國家稅務(wù)總局大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)稅務(wù)局作出的案涉稅務(wù)行政處罰決定書程序違法，缺乏法律依據(jù)。二審法院予以撤銷并無不當(dāng)。
再審申請人的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回國家稅務(wù)總局大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)稅務(wù)局的再審申請。
審判長 劉少方
審判員 閆勁松
審判員 李 蕊
二〇二〇年九月十五日
書記員 欒 晶