? 裁判要點
行政機關未在法定期限內向人民法院申請強制執(zhí)行行政決定，且現(xiàn)已超過申請人民法院強制執(zhí)行期限。當事人主張行政機關強制執(zhí)行行政決定，缺乏法律依據(jù)。對于涉案建筑，應當由城市規(guī)劃主管部門再次進行過處罰。
當事人如認為他人所建房屋違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關規(guī)定，可申請城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對涉案房屋是否違法進行立案處理，在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出決定后，視情形再行依法維護其自身權益。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申600號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）莫桂新，男，1955年9月17日出生，漢族。
委托代理人黃永堅，廣西桂三力律師事務所律師。
被申請人（一審被告）廣西壯族自治區(qū)桂平市人民政府。
法定代表人陳錦秀。
委托代理人馬飛。
委托代理人譚偉初，廣西桂力律師事務所律師。
一審第三人、二審上訴人楊旭華，男，1959年7月17日出生，漢族。
一審第三人、二審上訴人楊旭標，男，1973年10月10日出生，漢族。
原審第三人廣西壯族自治區(qū)桂平市西山鎮(zhèn)新崗村第六生產隊。
訴訟代表人楊建輝。
原審第三人中國工商銀行股份有限公司桂平市支行。
法定代表人蒙宏福。
委托代理人原桂慶。
委托代理人潘向前。
再審申請人莫桂新因訴被申請人廣西壯族自治區(qū)桂平市人民政府（以下簡稱桂平市政府）及一審第三人、二審上訴人楊旭華、楊旭標，原審第三人廣西壯族自治區(qū)桂平市西山鎮(zhèn)新崗村第六生產隊（以下簡稱新崗村6隊）、中國工商銀行股份有限公司桂平市支行（以下簡稱桂平工行）不履行法定職責一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2017）桂行終761號行政判決，向本院申請再審,本院依法組成合議庭對本案進行了審查，并于2019年3月26日在本院第一巡回法庭組織各方進行詢問，再審申請人莫桂新及其委托代理人黃永堅，被申請人桂平市政府委托代理人馬飛、譚偉初，一審第三人、二審上訴人楊旭華、楊旭標到庭參加詢問。本案現(xiàn)已審查終結。
廣西壯族自治區(qū)貴港市中級人民法院一審查明：廣西壯族自治區(qū)桂平市人民法院在（2010）潯行初字第37號楊旭華、楊旭標訴桂平市政府土地行政登記一案的生效判決中查明，1986年7月29日，桂平縣城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局同意規(guī)劃安排桂平工行在西山××××村菠蘿坑以南即第二農貿市場對面土地一幅作建設用地。1987年1月19日，玉林地區(qū)行署批準桂平縣人民政府征用了位于西山××××隊菠蘿坑的3畝甘蔗地作為桂平工行的建設用地。桂平市政府于1989年10月11日給桂平工行核發(fā)潯國用（1989）字第230213429號《國有土地使用證》（以下簡稱3429號土地證），該證登記的土地面積為1350平方米。桂平工行于1998年5月20日將3429號土地證中的157.17平方米土地轉讓給莫桂新，即楊伯成于1986年8月建成房屋所占的土地。桂平縣土地管理局、城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局、西山鄉(xiāng)人民政府于1987年2月23日聯(lián)合作出的聯(lián)發(fā)字（1987）01號《關于西山鄉(xiāng)新崗第六村民小組村民楊鳳輝、楊伯成、楊志成違章建筑處理的決定》（以下簡稱01號決定）認定上述房屋為違法違章建筑，并責令立即自行拆除。桂平市政府于1998年12月10日給莫桂新核發(fā)了潯國用（1998）字第230213737號《國有土地使用證》（以下簡稱3737號土地證），后于1999年12月27日換發(fā)新證為潯國用（1999）字第233047號《國有土地使用證》（以下簡稱3047號土地證）。桂平市人民法院于2004年作出（2004）潯行初字第35號行政判決撤銷3047號土地證，貴港市中級人民法院二審維持該判決。桂平市政府就上述土地于2007年3月28日重新向莫桂新核發(fā)了潯國用（2007）第0472號《國有土地使用證》（以下簡稱0472號土地證），但桂平市人民法院（2010）潯行初字第37號行政判決和貴港市中級人民法院（2010）貴行終字第55號行政判決已確認0472號土地證違法。此后，在2014年至2016年間，莫桂新分別向桂平市政府、貴港市人民政府多次提出要求拆除楊伯成的違章建筑的申請。桂平市法制辦公室、桂平市國土資源局、桂平市國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊、桂平市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設委員會、桂平市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局、桂平市城市建設管理監(jiān)察大隊均向桂平市政府上報了情況或處理意見。2015年11月4日，桂平市政府組織桂平市政府辦、法制辦、住建局××財政局、國土局、物價局、西山鎮(zhèn)政府、桂平市人民法院等單位部門以及莫桂新就如何處理莫桂新土地歷史遺留問題召開會議。該會議提出以下方案：一、桂平市政府同意采用貨幣補償或土地置換的方式對莫桂新的0472號土地證進行補償或置換；二、桂平市政府出資聘請中介機構對莫桂新的0472號土地證的土地進行評估；三、如莫桂新選擇貨幣補償方式，由市國土局按土地評估價向市財政申請經(jīng)費賠付，同時收回并撤銷已發(fā)放的0472號土地證；四、如莫桂新選擇土地置換方式，則由莫桂新在城區(qū)周邊尋找土地城建規(guī)劃的地塊，經(jīng)住建、國土部門審核同意，按評估價等值的原則，由市國土局與莫桂新簽訂土地置換協(xié)議；五、莫桂新使用0472號土地證作為辦理貸款抵押產生的一切債務，由其本人承擔，并需在辦理貨幣補償或土地置換手續(xù)前還清貸款，完善相關土地的解押手續(xù)。莫桂新沒有同意上述方案。現(xiàn)莫桂新認為，桂平市政府至今未依法履行拆除0472號土地證土地上的違章建筑的法定職責，遂提起行政訴訟，請求法院判令桂平市政府履行法定職責，采取相關補救措施，完善征地手續(xù)，將楊伯成所建的違章建筑予以拆除，將涉案土地交付莫桂新。
廣西壯族自治區(qū)貴港市中級人民法院一審判決認為，（一）對于莫桂新主體是否適格的問題。莫桂新持有的0472號土地證雖然被人民法院生效的裁判文書確認違法，但登記違法并不因此消滅莫桂新的實體權利，莫桂新依據(jù)與桂平工商銀行簽訂的土地使用權轉讓協(xié)議依然享有0472號土地證項下土地的實體權利，屬于涉案土地的利害關系人，有權申請桂平市政府拆除其士地上的違章建筑，所以莫桂新具有提起本案行政訴訟的主體資格。（二）關于四位第三人是否應當參加本案訴訟的問題。由于本案被訴的不履行法定職責行為涉及拆除房屋、土地征收和流轉等事實，本案四位第三人參加訴訟有利于法院查清案件事實，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十九條的規(guī)定，法院通知其參加訴訟并無不當。（三）關于桂平市政府是否具有拆除涉案違章建筑的法定職權問題。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等指施”的規(guī)定，桂平市政府作為縣級人民政府，具有對轄區(qū)內的違章建筑進行依法拆除的法定職責。因此，桂平市政府具有拆除涉案違章建筑的法定職權。（四）對于莫桂新是否已經(jīng)向被告提出履行法定職責申請問題。桂平市政府雖然在庭審中主張從未簽收過莫桂新的申請書，但莫桂新提供的桂平市政府公文處理箋以及其多個下屬部門的處理意見、匯報材料等證據(jù)，可以證明莫桂新已多次向桂平市政府提出過要求處理本案土地問題的申請。（五）桂平市政府是否履行了法定職責的問題。本案中，莫桂新以其合法取得的土地上有違章建筑為由，多次向桂平市政府反映和申請?zhí)幚怼?1號決定已確認涉案建筑物為違章建筑，根據(jù)《中華入民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定，桂平市政府應當依法對該違章建筑進行拆除。根據(jù)目前的到案證據(jù)，莫桂新在2014年至2016年間，多次向桂平市政府提出處理申請，桂平市政府僅于2015年11月4日召開會議提出了解決方案，但是桂平市政府沒有提供證據(jù)證明該方案得到莫桂新的同意，且涉案違章建筑至今仍未拆除。由此可見，桂平市政府并未履行莫桂新申請其拆除違章建筑的法定職責。（六）對于莫桂新主張要求桂平市政府完善征地手續(xù)以及交付土地的問題。土地征收的行政行為針對的是被征收方，莫桂新并非涉案土地的被征收人，所以莫桂新與土地征收的行政行為無法律上的利害關系，無權要求桂平市政府完善征地手續(xù)。此外，涉案土地是莫桂新從桂平工行處合法購買所得，根據(jù)合同相對性原則，莫桂新應向桂平工行要求交付土地，而不是要求桂平市政府交付土地。因此莫桂新要求桂平市政府履行完善征地手續(xù)以及交付土地職責的訴訟請求沒有事實和法律依據(jù)。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十二條的規(guī)定，判決責令桂平市政府在法定期限內依法履行拆除楊伯成建造于0472號土地證項下土地上的違法建筑的法定職責；駁回莫桂新的其他訴訟請求。
廣西壯族自治區(qū)高級人民法院二審查明的事實與一審判決查明的事實一致。另查明：楊旭華、楊旭標二審庭審中述稱楊伯成于1986年8月建造涉案房屋的一層，后于1992年加建涉案房屋的第二層。
廣西壯族自治區(qū)高級人民法院二審判決認為，莫桂新在一審開庭審理期間已明確變更其訴訟請求為責令桂平市政府在法定期限內依法履行拆除楊伯成建造于0472號土地證項下土地上的違法建筑的法定職責，故對其起訴狀中的其他訴訟請求，二審法院不再審理。（一）關于莫桂新是否具有原告訴訟主體資格的問題，桂平市人民法院（2010）潯行初字第37號行政判決及貴港市中級人民法院（2010）貴行終字第55號行政判決確認桂平市政府核發(fā)給莫桂新0472號土地證的行政行為違法，但并未判決撤銷0472號土地證，莫桂新作為該證項下土地的使用權人，起訴請求法院責令桂平市政府履行拆除0472號土地證項下土地上的違章建筑的職責，屬于與行政行為有利害關系的人提起的訴訟，因此，莫桂新具有提起本案行政訴訟的主體資格。（二）關于桂平市政府是否具有拆除本案0472號土地證項下土地上的違章建筑的法定職權問題。經(jīng)查明，本案中，楊旭華、楊旭標主張0472號土地證項下土地上的房屋，是其父親楊伯成于1986年8月建造了一層房屋，后于1992年加建第二層房屋。桂平縣土地管理局、城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局、西山鄉(xiāng)人民政府于1987年2月23日聯(lián)合作出的01號決定，認定楊伯成建造的房屋為違法違章建筑，責令立即自行拆除。但01號決定沒有認定楊伯成建造的房屋是一層還是兩層。因此，涉案房屋的第二層是否屬于01號決定處理的建筑物，沒有充分證據(jù)證明，莫桂新主張01號決定已經(jīng)認定涉案房屋全部為違法違章建筑，證據(jù)不充分。對于01號決定的強制執(zhí)行權問題，根據(jù)1984年施行的《城市規(guī)劃條例》第五十一條“當事人對城市規(guī)劃主管部門給予的責令退出違章占地、拆除違章建筑物和構筑物、吊銷許可證和罰款的處罰決定不服，可以在收到?jīng)Q定書之日起十五日內，向人民法院起訴；逾期不起訴又不履行的，由城市規(guī)劃主管部門申請人民法院強制執(zhí)行”的規(guī)定，01號決定的強制執(zhí)行權屬于人民法院，當時生效的《城市規(guī)劃條例》并沒有授予行政機關強制執(zhí)行權。原桂平縣規(guī)劃主管部門在楊伯成未自行拆除其違法違章建筑的情況下，應當申請人民法院強制拆除，但原桂平縣規(guī)劃主管部門并沒有申請人民法院強制執(zhí)行01號決定。另外，根據(jù)1991年7月11日施行的《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》第八十八條“對行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，由執(zhí)行庭負責審查和執(zhí)行。申請執(zhí)行的期限是自起訴期限屆滿之日起3個月。逾期申請的，人民法院不予受理?！钡囊?guī)定，對于01號決定的申請執(zhí)行期限，從上述司法解釋實施起計算，至今早已超過申請人民法院執(zhí)行的期限。因此，莫桂新主張由桂平市政府強制執(zhí)行01號決定沒有法律依據(jù)。由于01號決定作出之后的三十多年里，桂平市有關主管部門沒有再對楊伯成建在0472號土地證項下土地上的房屋進行過處罰，而且對楊旭華、楊旭標主張的楊伯成于1992年加建的第二層房屋從未經(jīng)過任何行政機關以違法建設為由作出處罰，因此，即使莫桂新認為涉案房屋涉嫌違反了現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，亦應根據(jù)現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條“未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款?！钡囊?guī)定，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對涉案房屋是否屬違法建設進行立案處理。如果城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對涉案房屋作出強制拆除決定，在楊旭華、楊旭標不自行履行生效決定且行政機關亦沒有依法行使職權的情況下，莫桂新才能依法請求人民法院責令行政機關履行法定職責。綜上，對楊伯成建造的涉案房屋，在沒有生效并可依法由行政機關強制執(zhí)行的強制拆除決定的情況下，莫桂新申請責令桂平市政府履行強拆職責，沒有事實和法律依據(jù)。一審判決根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定，責令桂平市政府在法定期限內依法履行拆除楊伯成建造于0472號土地證項下土地上的違法建筑的法定職責，屬事實不清、適用法律錯誤，二審法院予以糾正。楊旭華、楊旭標的上訴理由部分成立，二審法院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項和第六十九條的規(guī)定，判決撤銷貴港市中級人民法院（2016）桂08行初294號行政判決；駁回莫桂新要求責令桂平市人民政府在法定期限內依法履行拆除楊伯成建造于0472號土地證項下土地上的違法建筑的法定職責的訴訟請求。
莫桂新不服二審判決，向本院申請再審稱：（一）楊伯成于1986年8月在0427號土地證上違法搶建的房屋已被桂平縣土地管理局、城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局、西山鄉(xiāng)人民政府于1987年2月23日聯(lián)合作出的01號決定確定為違法違章建筑，楊伯成未經(jīng)合法審批，又在該非法建造的第一層房屋上建造第二層房屋，當然屬于違法違章建筑。（二）楊伯成的違法違章行為一直處于持續(xù)狀態(tài)，應當適用《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定，桂平市政府具有拆除涉案違章建筑的法定職權，不需要向法院申請強制執(zhí)行。二審法院依據(jù)1992年生效的《城市規(guī)劃條例》認定行政機關沒有強制執(zhí)行權，屬于適用法律錯誤。（三）二審法院以“桂平縣規(guī)劃主管部門沒有申請人民法院強制執(zhí)行01號決定，且至今也超過申請人民法院執(zhí)行的期限”為由，認為再審申請人主張桂平市政府強制執(zhí)行01號決定沒有法律依據(jù)，屬于明顯偏袒違章建筑建造人，不利于社會矛盾解決。綜上，二審法院認定事實和適用法律存在錯誤，請求撤銷二審行政判決，維持一審行政判決，并責令被申請人桂平市政府在法定期限內依法履行拆除楊伯成建造于0472號土地證項下土地上的違法建筑的法定職責。
桂平市政府答辯稱：（一）一審判決依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定，責令桂平市政府依法履行拆除違法建筑的法定職責，屬于認定事實不清，適用法律錯誤。二審法院依法撤銷一審判決，并認定申請人責令桂平市政府履行強拆職責沒有事實和法律依據(jù)，判決結果正確。（二）莫桂新在再審申請時主張楊伯成加蓋第二層房屋未經(jīng)合法審批，且未取得土地證，房產證，但該主張不能否定二審認定的基本事實，也不能推翻二審判決關于“涉案房屋的第二層是否屬于01號決定處理的建筑物，沒有充分證據(jù)證明”的認定。綜上，二審判決認定事實清楚，證據(jù)充分，適用法律準確，莫桂新的再審申請沒有事實和法律依據(jù)，請求依法予以駁回。
桂平工行提交書面意見稱：（一）涉案土地系經(jīng)桂平縣城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局規(guī)劃，經(jīng)玉林地區(qū)行署批準后征用作為桂平工行的建設用地，并依法申領3429號土地證，土地權源真實有效。（二）桂平工行及建設銀行、建筑設計室、保險公司等四個單位已將有關土地補償費全部支付給桂平市政府及新崗6隊，不存在未向楊伯成支付相應土地補償費的問題。（三）楊伯成蓄意搶建，拒不領款，應自行負責，與桂平工行無關，且相關遺留問題應由桂平市政府具體負責，桂平工行對本案不應承擔任何責任。
新崗村6隊答辯稱：（一）本案系因桂平工行1987年征地和1998年轉讓土地權屬引發(fā)，莫桂新與新崗村6隊及本村村民楊旭華、楊旭標并無經(jīng)濟往來。（二）桂平工行并未實際征收到涉案土地、房屋，且并未對此提出過異議，對涉案土地、房屋的合法性也予以默認，因此也不存在涉案房屋違法的情況，桂平市政府亦無須履行拆除涉案房屋的行為。綜上，請求依法駁回申請人莫桂新的再審申請。
一審第三人、二審上訴人楊旭華、楊旭標同意新崗村6隊的答辯意見。
本院經(jīng)審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。這一規(guī)定確立了人民法院通過行政審判對行政行為進行合法性審查的原則，人民法院審理行政案件要嚴格依照法律、法規(guī)等的規(guī)定進行。本案中，經(jīng)原審查明，案涉房屋于1987年2月23日被桂平縣土地管理局、城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局、西山鄉(xiāng)人民政府聯(lián)合作出的01號決定確定為違法違章建筑。根據(jù)當時有效的《城市規(guī)劃條例》（1984年1月5日發(fā)布，1990年4月1日因《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實施而廢止）第五十一條規(guī)定，當事人對城市規(guī)劃主管部門給予的責令退出違章占地、拆除違章建筑物和構筑物、吊銷許可證和罰款的處罰決定不服，可以在收到?jīng)Q定書之日起十五日內，向人民法院起訴；逾期不起訴又不履行的，由城市規(guī)劃主管部門申請人民法院強制執(zhí)行。《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》（1982年10月1日起試行，1991年4月9日因《中華人民共和國民事訴訟法》實施而廢止）第一百六十九條第一款規(guī)定，申請執(zhí)行的期限，雙方或者一方當事人是個人的為一年；雙方是企業(yè)事業(yè)單位、機關、團體的為六個月。第一百七十條規(guī)定，執(zhí)行員接到申請執(zhí)行書或者移交執(zhí)行書，應當在十日內了解案情，并通知被執(zhí)行人在指定的期限內履行。逾期不履行的，強制執(zhí)行。根據(jù)上述規(guī)定，桂平縣土地管理局、城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護局、西山鄉(xiāng)人民政府作出01號決定時，城市規(guī)劃主管部門并無強制執(zhí)行權，對于處罰決定逾期不起訴又不履行的，應由城市規(guī)劃主管部門在一年內申請人民法院強制執(zhí)行，人民法院應在十日內了解案情，并通知被執(zhí)行人在制定期限內履行，逾期不履行的，強制執(zhí)行。從目前查明的事實看，桂平縣城市規(guī)劃主管部門并未在法定期限內向人民法院申請強制執(zhí)行01號決定，且現(xiàn)已超過申請人民法院強制執(zhí)行期限。綜上，二審法院以申請人莫桂新主張由桂平市人民政府強制執(zhí)行01號決定缺乏法律依據(jù)為由，撤銷一審判決，并駁回其履行法定職責的訴訟請求，結論并無不當。
需要指出的是，01號決定作出后，桂平市規(guī)劃主管部門并未對案涉房屋再次進行過處罰。根據(jù)現(xiàn)行有效的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定，未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。申請人莫桂新如認為一審第三人、二審上訴人楊旭華、楊旭標在0472號土地證項下的土地上所建房屋違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的上述規(guī)定，可申請城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對涉案房屋是否違法進行立案處理，在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出決定后，視情形再行依法維護其自身權益。
綜上，莫桂新的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回莫桂新的再審申請。
審判長 劉艾濤
審判員 楊志華
審判員 熊俊勇
二〇一九年七月二十三日
法官助理 徐 超
書記員 唐勁松