? 裁判要點
行政協(xié)議是行政機關(guān)和行政相對人通過協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。通常認(rèn)為，基于實現(xiàn)公共利益或者行政管理的目標(biāo)，行政機關(guān)具有一定的管理權(quán)。在特定情形下行政機關(guān)有權(quán)變更、解除行政協(xié)議，但該行政優(yōu)益權(quán)的行使須受到嚴(yán)格限制。行政協(xié)議簽訂后，非因脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平以及履行協(xié)議會給國家利益和社會公共利益帶來重大損失等情形不得隨意解除，從而最大程度維護行政協(xié)議的穩(wěn)定性以及行政機關(guān)的公信力。行政協(xié)議案件中協(xié)議的訂立、履行等都是雙方合意的產(chǎn)物，當(dāng)事人在提起的行政協(xié)議案件中所提訴訟請求常常不限于針對行政機關(guān)的行政行為。因此，行政協(xié)議案件中的法律關(guān)系較為復(fù)雜。人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)等進行合法性審查。原告認(rèn)為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)針對其訴訟請求，對被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進行審查。
? 裁判文書
山東省高級人民法院
行 政 裁 定 書
(2021)魯行再21號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）朱保旭，男，1989年12月25日出生，漢族，住山東省單縣。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，住所地單縣開發(fā)區(qū)千山大廈。
法定代表人劉軍，局長。
朱保旭因訴單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局履行補償安置協(xié)議一案，菏澤市中級人民法院于2020年7月14日作出（2020）魯17行終146號行政判決，該判決已經(jīng)發(fā)生法律效力。朱保旭不服，向本院申請再審。本院于2021年3月29日作出（2021）魯行申174號行政裁定，對本案進行提審。本院提審后依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審法院查明，原告朱保旭系單縣南城辦事處單樓行政村人。單縣南城辦事處單樓村民委員會出具證明：“我村村民朱國良，男，生于1935年，于1993年因病去世，終生未婚，在1990年收養(yǎng)其弟朱國升次子朱保旭作為養(yǎng)子，戶籍與朱國良在一起，情況屬實，特此證明。單縣南城辦事處單樓行政村2016年6月30日”。2017年單縣人民政府決定對單縣南城辦事處單樓片區(qū)實施棚戶區(qū)改造。2018年被告單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為房屋征收單位，委托單縣衛(wèi)生和計劃生育局、單縣城市建設(shè)投資有限公司為征收實施單位。位于單縣南城辦事處單樓行政村的第130219號集體土地登記在朱國良名下，該土地及其上面的房屋在本次征收范圍內(nèi)。2018年7月6日，上述二委托實施單位以丈量號為2-168的房屋及附屬物與原告朱保旭簽訂1638-1、1638-2兩份《單縣棚戶區(qū)改造房屋征收補償安置協(xié)議》，以丈量號為2-169房屋及附屬物與原告朱保旭簽訂1639號《單縣棚戶區(qū)改造房屋征收補償安置協(xié)議》。協(xié)議簽訂后，被征收的房屋及附屬物被拆除。2019年4月25日，單樓片區(qū)棚戶區(qū)改造指揮部出具《解除安置補償協(xié)議通知書》并由單樓村支部書記鞏新華送達給原告朱保旭，其內(nèi)容為：“朱保旭同志：根據(jù)你的申請，我單位于2018年7月6日就單樓片區(qū)丈量號為NO：2-169號的宅基及相應(yīng)房屋一處，與你簽訂了協(xié)議NO：1639號《單縣棚戶區(qū)改造房屋征收補償安置協(xié)議》；就單樓片區(qū)丈量號為NO：2-168號的宅基及相應(yīng)房屋，與你簽訂了協(xié)議NO：1638-1號《單縣棚戶區(qū)改造房屋征收補償安置協(xié)議》、NO：1638-2號《單縣棚戶區(qū)改造房屋征收補償安置協(xié)議》。以上協(xié)議簽訂之后，劉建平對此提出異議，并出具了該處房產(chǎn)單樓村鞏莊43號院宅基證載明土地使用者為朱國良，同時出具了其于朱國方的借房協(xié)議等證明。據(jù)此，我單位認(rèn)為該宗房產(chǎn)權(quán)屬不明晰。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，我單位特通知你解除我單位與你所簽訂的上述協(xié)議，協(xié)議自通知到達你時解除。特此通知。單樓棚戶區(qū)改造指揮部2019年4月25日”。并蓋有“單樓片區(qū)棚戶區(qū)改造指揮部”的公章。本案在審理中，被告單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局又舉出一份《解除安置補償協(xié)議通知書》，其內(nèi)容與上述內(nèi)容一致，只是落款是“單縣衛(wèi)生與計劃生育局單樓棚戶區(qū)改造指揮部”，所蓋公章是“單縣衛(wèi)生和計劃生育局棚改專用章”，該通知書下方有手寫“本人拒簽”四字。
原審法院認(rèn)為,2017年單縣人民政府決定對單縣南城辦事處單樓片區(qū)實施棚戶區(qū)改造，2018年被告單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為房屋征收單位，委托單縣衛(wèi)生和計劃生育局、單縣城市建設(shè)投資有限公司為征收實施單位。位于單縣南城辦事處單樓行政村的第130219號集體土地登記在朱國良名下，該土地及其上面的房屋在本次征收范圍內(nèi)。2018年7月6日，上述二委托實施單位以丈量號為2-168的房屋及附屬物與原告朱保旭簽訂1638-1、1638-2兩份《單縣棚戶區(qū)改造房屋征收補償安置協(xié)議》，以丈量號為2-169房屋及附屬物與原告朱保旭簽訂1639號《單縣棚戶區(qū)改造房屋征收補償安置協(xié)議》。協(xié)議簽訂后，被征收的房屋及附屬物被拆除。2019年4月25日，單樓片區(qū)棚戶區(qū)改造指揮部出具《解除安置補償協(xié)議通知書》并由單樓村支部書記鞏新華送達給原告朱保旭?！吨腥A人民共和國合同法》第九十三條規(guī)定：“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以解除合同。當(dāng)事人可以約定一方解除合同的條件。解除合同的條件成就時，解除權(quán)人可以解除合同?！钡诰攀臈l規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的；（二）在履行期限屆滿之前，當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)；（三）當(dāng)事人一方遲延履行主要債務(wù)經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行；（四）當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者有其他違約行為致使不能實現(xiàn)合同目的；（五）法律規(guī)定的其他情形?！鄙鲜龇梢?guī)定合同的解除權(quán)賦予了合同的當(dāng)事人。本案中，朱保旭與單縣衛(wèi)生和計劃生育局、單縣城市建設(shè)投資有限公司簽訂的三份《單縣棚戶區(qū)改造房屋征收補償安置協(xié)議》，其雙方當(dāng)事人是單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、朱保旭。2019年4月25日，單樓片區(qū)棚戶區(qū)改造指揮部出具《解除安置補償協(xié)議通知書》，“單樓片區(qū)棚戶區(qū)改造指揮部”是為做好棚戶區(qū)改造而成立的臨時機構(gòu)，不是合同一方主體，不能享受合同權(quán)利、亦不能獨立承擔(dān)責(zé)任。因此，單樓片區(qū)棚戶區(qū)改造指揮部出具《解除安置補償協(xié)議通知書》不具法律有效力。雖然本案在審理中，被告單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局又舉出一份《解除安置補償協(xié)議通知書》，并蓋有公章“單縣衛(wèi)生和計劃生育局棚改專用章”，該通知書下方有手寫“本人拒簽”四字，但朱保旭否認(rèn)收到該“通知書”，被告也沒有舉出證據(jù)證明該“通知書”向朱保旭送達。況且《解除安置補償協(xié)議通知書》所述的解除情形亦不符合合同解除的法定情形，因此對被告所抗辯的三份《單縣棚戶區(qū)改造房屋征收補償安置協(xié)議》已解除，不予采信。本案原告提出訴訟請求，要求被告繼續(xù)履行合同，按照合同約定支付相應(yīng)款項及資金占用費?！吨腥A人民共和國合同法》規(guī)定，依法成立的合同，自成立時生效。原告要求被告履行合同，首先應(yīng)看合同的效力。本案中登記在朱國良名下的，位于單縣××樓××村××號××房××號院的關(guān)系及權(quán)屬問題，關(guān)系到三份《單縣棚戶區(qū)改造房屋征收補償安置協(xié)議》效力問題，有效合同應(yīng)當(dāng)履行，無效合同自始無效。因此，是否應(yīng)該支持原告的訴訟請求，原告首先應(yīng)該依照《中華人民共和國合同法》的相關(guān)規(guī)定請求確認(rèn)三份協(xié)議的效力。原告沒有主張確認(rèn)合同效力而直接要求履行合同，不予支持。綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條、第六十九條之規(guī)定，判決駁回原告朱保旭的訴訟請求。案件受理費50元由原告朱保旭負(fù)擔(dān)。
朱保旭不服一審法院判決，提起上訴。二審法院另查明，案外人劉建平于2017年就被涉案被征收房屋以上訴人朱保旭等人為被告提起排除妨礙之訴，二審法院作出的（2017）魯17民終2796號生效民事裁定駁回劉建平的起訴。
二審法院認(rèn)為，被上訴人單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為征收部門，與上訴人朱保旭簽訂補償安置協(xié)議后，如簽訂協(xié)議的基礎(chǔ)事實發(fā)生變化，或協(xié)議簽訂內(nèi)容損害國家、社會公共利益，征收部門有權(quán)單方解除該協(xié)議。本案中，被上訴人單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局在訴訟中向上訴人出示了《解除安置補償協(xié)議通知書》，雙方就協(xié)議解除行為是否合法產(chǎn)生分歧，上訴人應(yīng)先通過訴訟或其他維權(quán)方式明確解除行為是否合法后，再根據(jù)協(xié)議解除與否的情況提起相應(yīng)的履行之訴?，F(xiàn)上訴人在未明確涉案協(xié)議是否已解除的情況下，直接要求被上訴人履行該協(xié)議的內(nèi)容條件尚不具備，應(yīng)當(dāng)駁回起訴，上訴人可待條件成熟后，另行主張權(quán)利。一審法院判決駁回上訴人的訴訟請求，并要求上訴人先確認(rèn)涉案協(xié)議的效力問題說理欠妥，但未給上訴人的權(quán)益造成實際影響，對一審判決結(jié)果予以維持。綜上，判決駁回上訴，維持原判決。
朱保旭以其申請再審事由符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條（二）（三）（四）項之規(guī)定為由，向本院申請再審。
本院認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十一條第二款規(guī)定，原告認(rèn)為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)針對其訴訟請求，對被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進行審查。本案中，申請人提起本案的訴訟請求是要求被申請人履行涉案房屋補償協(xié)議。原審期間，涉案房屋征收部門單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局向申請人出示了《解除安置補償協(xié)議通知書》，雙方就被申請人應(yīng)否履行涉案房屋補償協(xié)議，涉案協(xié)議解除行為是否合法等產(chǎn)生分歧。
行政協(xié)議是行政機關(guān)和行政相對人通過協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。通常認(rèn)為，基于實現(xiàn)公共利益或者行政管理的目標(biāo)，行政機關(guān)具有一定的管理權(quán)。在特定情形下行政機關(guān)有權(quán)變更、解除行政協(xié)議，但該行政優(yōu)益權(quán)的行使須受到嚴(yán)格限制。行政協(xié)議簽訂后，非因脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平以及履行協(xié)議會給國家利益和社會公共利益帶來重大損失等情形不得隨意解除，從而最大程度維護行政協(xié)議的穩(wěn)定性以及行政機關(guān)的公信力。行政協(xié)議案件中協(xié)議的訂立、履行等都是雙方合意的產(chǎn)物，當(dāng)事人在提起的行政協(xié)議案件中所提訴訟請求常常不限于針對行政機關(guān)的行政行為。因此，行政協(xié)議案件中的法律關(guān)系較為復(fù)雜。人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)對被告訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當(dāng)、是否履行相應(yīng)法定職責(zé)等進行合法性審查。原告認(rèn)為被告未依法或者未按照約定履行行政協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)針對其訴訟請求，對被告是否具有相應(yīng)義務(wù)或者履行相應(yīng)義務(wù)等進行審查。本案中，朱保旭向人民法院提起本案訴訟要求單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局履行涉案協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)在本案中就單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局的解除協(xié)議行為一并進行合法性審查，并依法作出裁判。一審、二審法院未審查單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局解除涉案協(xié)議行為的合法性，逕以涉案協(xié)議已被解除，朱保旭所訴繼續(xù)履行涉案協(xié)議的前提條件及事實依據(jù)已不存在，朱保旭應(yīng)根據(jù)協(xié)議效力情況提起相應(yīng)的履責(zé)之訴，駁回了朱保旭的訴訟請求。但是，即使朱保旭另行就單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局解除涉案協(xié)議的行為提起訴訟，其核心訴求并未發(fā)生變化，仍是要求單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局繼續(xù)履行原涉案協(xié)議。這也必然要求人民法院對朱保旭可能提起的另案行政訴訟中對單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局的解除協(xié)議行為進行合法性審查，故其與本案實質(zhì)上并無區(qū)別。為節(jié)約司法資源，避免當(dāng)事人訴累，實質(zhì)化解行政爭議，人民法院亦應(yīng)在本案中就單縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局的解除協(xié)議行為一并進行合法性審查，并依法作出裁判。
綜上，原審法院判決認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤，裁判結(jié)果確有不當(dāng)，應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十八條第二款之規(guī)定，裁定如下：
一、本案指令菏澤市中級人民法院再審。
二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。
審判長 韓 勇
審判員 蔣炎焱
審判員 陳 暉
二〇二一年四月十五日
書記員 李 倩