? 裁判要點(diǎn)
在集體土地預(yù)征收過程中，征收管理部門與被征收人簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議屬于附條件的行政行為，只有在省級人民政府作出征收批復(fù)，市縣人民政府發(fā)布正式的征收公告后，征收補(bǔ)償協(xié)議才能夠發(fā)生法律效力，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。未發(fā)生法律效力的征收補(bǔ)償協(xié)議，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申9430號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）蘇建光，男，1980年10月1日出生，漢族，住河北省保定市唐縣仁厚鎮(zhèn)大馬莊村。
委托代理人***，北京****律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）河北省唐縣人民政府。住所地：河北省保定市唐縣光明路5號。
法定代表人尤志敬，縣長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）河北省唐縣仁厚鎮(zhèn)人民政府。住所地：河北省保定市唐縣仁厚鎮(zhèn)。
法定代表人藺章慧，鎮(zhèn)長。
再審申請人蘇建光因訴被申請人河北省唐縣人民政府（以下簡稱唐縣政府）、河北省唐縣仁厚鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱仁厚鎮(zhèn)政府）集體土地征收補(bǔ)償訂立行政協(xié)議行為一案，不服河北省高級人民法院（2019）冀行終768號行政裁定，向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成合議庭對本案進(jìn)行審查，案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
2018年4月16日，唐縣政府在仁厚鎮(zhèn)大馬莊村張貼《集體土地征收決定》（以下簡稱征收決定），主要內(nèi)容：為仁厚鎮(zhèn)大馬莊村棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)需要，做好項(xiàng)目集體土地征收工作，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》及相關(guān)法律法規(guī)，決定對仁厚鎮(zhèn)大馬莊村棚戶區(qū)改造項(xiàng)目涉及集體土地進(jìn)行征收。一、征收范圍：唐縣仁厚鎮(zhèn)大馬莊村棚戶區(qū)改造項(xiàng)目所涉及564戶、土地約466畝，具體征收搬遷范圍以測量放線為準(zhǔn)。二、征收主體：征收主體為唐縣政府。具體征收工作由唐縣國土資源局、仁厚鎮(zhèn)人民政府實(shí)施。三、征收補(bǔ)償落實(shí)情況：足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。四、實(shí)施期限：自征收決定公告之日起2個(gè)月內(nèi)完成簽約。征收決定并告知被征收人按唐縣大馬莊棚戶區(qū)改造征收補(bǔ)償安置方案，與征收部門簽訂集體土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議，在規(guī)定期限內(nèi)搬遷，以及不服征收決定申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的權(quán)利和期限。
2018年5月，仁厚鎮(zhèn)政府與蘇建光簽訂大馬莊村棚戶區(qū)改造征收補(bǔ)償安置協(xié)議（以下簡稱補(bǔ)償協(xié)議），協(xié)議第九條約定：簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議的比例達(dá)到全部被征收戶數(shù)的98%后，甲方發(fā)布房屋搬遷公告或通知，征收補(bǔ)償安置協(xié)議生效。2018年12月21日，唐縣政府在大馬莊村張貼《關(guān)于大馬莊棚戶區(qū)改造項(xiàng)目告知書》（以下簡稱告知書），主要內(nèi)容：2018年4月16日，唐縣政府對仁厚鎮(zhèn)大馬莊村棚戶區(qū)改造區(qū)域內(nèi)集體土地進(jìn)行預(yù)征收，現(xiàn)已基本達(dá)到組卷報(bào)批條件，準(zhǔn)備對已簽訂協(xié)議的集體土地進(jìn)行組卷報(bào)批，待省自然資源廳正式批復(fù)下達(dá)后，發(fā)布正式征收決定。蘇建光以征收未經(jīng)河北省政府批復(fù)同意，2018年簽訂協(xié)議卻以2016年評估結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)償，嚴(yán)重侵犯其合法權(quán)益為由，提起本案行政訴訟，請求確認(rèn)補(bǔ)償協(xié)議無效。
河北省保定市中級人民法院一審判決認(rèn)為，補(bǔ)償協(xié)議具有明顯公共管理色彩，屬于行政訴訟受案范圍。行政協(xié)議既有行政性，又有協(xié)議性。對于訂立協(xié)議行為應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國合同法》關(guān)于知道撤銷事由一年內(nèi)行使撤銷權(quán)的規(guī)定，唐縣政府主張超過行政訴訟法規(guī)定的起訴期限的主張，不予支持。唐縣政府是征收實(shí)施主體，仁厚鎮(zhèn)政府以自己名義與蘇建光訂立補(bǔ)償協(xié)議，唐縣政府認(rèn)可，視為唐縣政府委托仁厚鎮(zhèn)政府行使職權(quán)，唐縣政府應(yīng)為本案適格被告。蘇建光訴請確認(rèn)涉案協(xié)議無效的主要理由在于涉案土地存在“未批先征”。結(jié)合有關(guān)土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定精神，依法取得征地批準(zhǔn)是政府組織實(shí)施征地活動的法定前提條件。但是，行政協(xié)議不同于一般的行政行為，兼具行政與合同的雙重特征，對行政協(xié)議效力的判斷可以適用相關(guān)民事法律規(guī)范的規(guī)定?；诤贤p方自愿性原則和誠實(shí)信用原則，對合同的效力不宜輕易否定。從維護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定性和保障絕大多數(shù)被征地農(nóng)民合法的安置補(bǔ)償權(quán)益角度出發(fā)，以“未批先征”為由從根本上否定所有已簽訂的安置補(bǔ)償協(xié)議的效力，不僅不合理，而且在法律上也難以成立。補(bǔ)償協(xié)議所依據(jù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是唐縣大馬莊村棚戶區(qū)改造征收補(bǔ)償安置方案，蘇建光如對征地標(biāo)準(zhǔn)不服，可以依照國法（2011）35號通知規(guī)定，通過行政復(fù)議途徑主張救濟(jì)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回蘇建光的訴訟請求。蘇建光不服，提出上訴。
河北省高級人民法院二審裁定認(rèn)為，人民法院審理行政協(xié)議案件，在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范?！吨腥A人民共和國合同法》第四十五條規(guī)定：“當(dāng)事人對合同的效力可以約定附條件。附生效條件的合同，自條件成就時(shí)生效”。蘇建光與仁厚鎮(zhèn)政府簽訂的補(bǔ)償協(xié)議附生效條件，且目前生效條件尚未成就，故該行政協(xié)議處于未生效狀態(tài)。故，協(xié)議設(shè)定的權(quán)利義務(wù)對蘇建光的利益尚不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。一審作出實(shí)體判決屬于適用法律不當(dāng)，依法應(yīng)予糾正。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第一項(xiàng)之規(guī)定，裁定撤銷一審判決，駁回蘇建光的起訴。
蘇建光申請?jiān)賹彿Q：案涉協(xié)議已經(jīng)生效，對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響；未取得批復(fù)即組織實(shí)施集體土地征收行為嚴(yán)重違法，且違反強(qiáng)制性法律規(guī)定，應(yīng)確認(rèn)補(bǔ)償協(xié)議無效。一審判決、二審裁定決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律、法規(guī)錯誤。請求撤銷一審判決、二審裁定，依法改判或發(fā)回重審。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十七條規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。行政協(xié)議同時(shí)具有行政性和協(xié)議性，但是，將其明確為行政訴訟受案范圍，主要是基于其行政性特質(zhì)，而非協(xié)議性。因此，前述司法解釋規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件要優(yōu)先適用行政法律規(guī)范。行政法律規(guī)范沒有規(guī)定時(shí)，在不與行政法、行政訴訟法的基本原則相抵觸的情況下，可以適用民事法律規(guī)范。不是說行政協(xié)議既有行政性又有協(xié)議性，所以既可以適用行政法律規(guī)范，也可以適用民事法律規(guī)范。當(dāng)事人請求確認(rèn)行政協(xié)議無效，實(shí)質(zhì)是對訂立行政協(xié)議行為不服提起行政訴訟，起訴是否符合法定起訴條件，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法規(guī)定的起訴條件進(jìn)行審查判斷；訂立協(xié)議行為是否合法有效，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法和相關(guān)行政實(shí)體法律規(guī)范進(jìn)行審查判斷，民事法律規(guī)范的適用僅僅是行政法和行政訴訟法沒有相應(yīng)規(guī)定情形下的一種補(bǔ)充適用。本案中，蘇建光的訴訟請求是確認(rèn)補(bǔ)償協(xié)議無效，實(shí)質(zhì)是對訂立行政協(xié)議行為不服提起的行政訴訟，其起訴是否符合法定條件，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法規(guī)定的法定起訴條件進(jìn)行審查判斷，不能根據(jù)合同法規(guī)定判斷是否符合起訴條件。
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第十項(xiàng)規(guī)定，對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不屬于行政訴訟受案范圍。在集體土地預(yù)征收過程中，征收管理部門與被征收人簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議屬于附條件的行政行為，只有在省級人民政府作出征收批復(fù)，市縣人民政府發(fā)布正式的征收公告后，征收補(bǔ)償協(xié)議才能夠發(fā)生法律效力，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。未發(fā)生法律效力的征收補(bǔ)償協(xié)議，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。本案中，蘇建光與仁厚鎮(zhèn)政府簽訂的補(bǔ)償協(xié)議屬于預(yù)征收過程中簽訂的補(bǔ)償協(xié)議，應(yīng)當(dāng)在河北省政府作出同意征收涉案土地的批復(fù)，唐縣政府發(fā)布正式的征收公告后發(fā)生法律效力。未生效的補(bǔ)償協(xié)議對蘇建光的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。二審裁定駁回蘇建光的起訴并無不當(dāng)，本院予以支持。蘇建光主張，案涉協(xié)議已經(jīng)生效，對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，但是，蘇建光并未提供充分確鑿的證據(jù)證明，本院不予支持。蘇建光還主張，唐縣政府未取得批復(fù)即組織實(shí)施集體土地征收行為嚴(yán)重違法，且違反強(qiáng)制性法律規(guī)定，應(yīng)確認(rèn)補(bǔ)償協(xié)議無效。同樣，蘇建光未提供相應(yīng)證據(jù)證明唐縣政府已經(jīng)實(shí)際實(shí)施征收活動，且被訴補(bǔ)償協(xié)議是否屬于無效協(xié)議，屬于實(shí)體審理范圍的問題，以此為由申請?jiān)賹彛碛刹荒艹闪ⅰ?!--中華人民共和國行政訴訟法-->
綜上，蘇建光的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回蘇建光的再審申請。
審判長 郭修江
審判員 李德申
審判員 仝 蕾
二〇二〇年十二月十二日
書記員 李林濤