中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2020）最高法行再10號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）漢壽縣XXX環(huán)保磚廠。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省漢壽縣人民政府。
再審申請人漢壽縣XXX環(huán)保磚廠（以下簡稱XXX磚廠）因訴被申請人湖南省漢壽縣人民政府（以下簡稱漢壽縣政府）取締關(guān)閉磚廠行政處罰、強制拆除磚廠行政強制執(zhí)行及行政賠償一案,不服湖南省高級人民法院于2019年4月22日作出的（2019）湘行終281號行政判決，向本院申請再審。本院于2019年9月29日作出（2019）最高法行申10067號行政裁定，依法提審本案。提審后，本院于2020年1月2日立案再審，依法組成合議庭進(jìn)行審理。案件現(xiàn)已審理終結(jié)。
湖南省常德市中級人民法院（2018）湘07行初98號行政判決認(rèn)為，漢壽縣政府發(fā)布關(guān)閉通告、印發(fā)關(guān)閉實施方案、成立關(guān)閉取締粘土磚廠領(lǐng)導(dǎo)小組，是本案適格被告。漢壽縣政府決定關(guān)閉并拆除XXX磚廠，是落實國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的現(xiàn)實需要，且作出行政行為時，已履行提醒、告知義務(wù)，程序合法。2015年，XXX磚廠的采礦許可手續(xù)過期，經(jīng)營范圍已無粘土磚生產(chǎn)。XXX與湖南省漢壽縣百祿橋鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱百祿橋鎮(zhèn)政府）、XXX村民委員會簽訂《關(guān)于拆除XXX磚廠的協(xié)議》，XXX按照協(xié)議約定領(lǐng)取獎勵資金及其他補償款，該款項視為漢壽縣政府對XXX磚廠有關(guān)損失的補償。XXX磚廠向漢壽縣政府提出的賠償請求無事實和法律依據(jù)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回XXX磚廠的訴訟請求。XXX磚廠不服，提起上訴。
湖南省高級人民法院（2019）湘行終281號行政判決認(rèn)為，漢壽縣政府作出被訴行政行為，是落實國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的現(xiàn)實需要。限期關(guān)閉決定是政府依據(jù)政策而非法律作出，不適用行政強制法。政策性關(guān)閉不同于生效行政許可的撤回，不能完全適用《中華人民共和國行政許可法》第八條第二款的規(guī)定給予補償。磚廠職工出具的現(xiàn)場證明只能說明拆除時將煙囪挖倒、輪窯搗毀，并不足以證明損毀了磚廠的其他合法財產(chǎn)。結(jié)合當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)普遍做法，一次性給予10萬元左右獎補金的處理，并無不當(dāng)。XXX磚廠請求漢壽縣政府賠償1613000元，沒有法律依據(jù)。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
XXX磚廠申請再審稱：1.被訴強制拆除行為屬于行政強制執(zhí)行行為，應(yīng)當(dāng)適用行政強制法。漢壽縣政府未申請法院強制執(zhí)行，違反法定程序。2.領(lǐng)取獎勵金的行為與主張強制拆除損害賠償金并不沖突。請求依法再審本案，撤銷一、二審判決，確認(rèn)漢壽縣政府對其予以單方面關(guān)閉并強制拆除的行為違法，賠償損失1613000元。
漢壽縣政府答辯稱：1.漢壽縣政府關(guān)閉磚廠行為系根據(jù)相關(guān)法律和政策作出，拆除磚廠前已發(fā)布通告、送達(dá)函件，履行了提醒、告知義務(wù)，關(guān)閉拆除磚廠行為合法。2.XXX磚廠經(jīng)營者已領(lǐng)取獎勵資金，可視為對磚廠損失的補償，要求行政賠償無事實依據(jù)。
本院經(jīng)審理查明，2015年12月16日，XXX磚廠辦理個體工商戶登記，登記經(jīng)營者XXX，組成形式為個人經(jīng)營，營業(yè)執(zhí)照上的經(jīng)營范圍是水泥磚制作、銷售，沒有粘土磚生產(chǎn)的內(nèi)容。XXX磚廠粘土礦采礦許可證有效期至2014年12月11日止。2016年5月11日，漢壽縣政府發(fā)布漢政通告〔2016〕22號《漢壽縣人民政府關(guān)于依法關(guān)閉非法粘土磚廠的通告》（以下簡稱22號通告），主要內(nèi)容為：根據(jù)《湖南省礦產(chǎn)資源管理條例》等相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，決定在2016年10月31日前，全縣所有非法經(jīng)營的粘土磚廠必須依法自行停產(chǎn)關(guān)閉；自通告發(fā)布之日起立即停止生產(chǎn)，自行處置現(xiàn)有產(chǎn)品及原材料，依法解除承包經(jīng)營合同，簽訂關(guān)閉協(xié)議，自行拆除主機、輪窯等設(shè)施；縣政府將組織相關(guān)部門對非法粘土磚廠關(guān)閉情況進(jìn)行檢查驗收，凡逾期未關(guān)閉的，依法強制關(guān)閉。2016年6月24日，漢壽縣政府辦公室向轄區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等單位印發(fā)《漢壽縣依法關(guān)閉取締粘土磚廠工作實施方案》（以下簡稱《方案》），成立漢壽縣關(guān)閉非法粘土磚廠工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由漢壽縣政府分管科技工信工作的副縣長任組長；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、高新區(qū)亦成立由行政一把手牽頭負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)粘土磚廠的關(guān)閉取締工作。該方案將取締非法粘土磚廠工作分為四個階段：動員部署階段、自行關(guān)閉階段、強制取締階段、驗收總結(jié)階段。在強制取締階段可采取斷電、拆除主要用電連接及主機、機械拆除輪窯煙囪設(shè)施等手段。該《方案》還規(guī)定，漢壽縣政府對關(guān)閉的粘土磚廠給予一次性獎勵。在2016年10月31日以前完成關(guān)閉任務(wù)的，輪窯門數(shù)在20門以下（不含20門）的磚廠，給予獎勵資金10萬元（含機械拆除費），輪窯門數(shù)在20門以上（含20門）的磚廠，給予獎勵資金12萬元（含機械拆除費）。
2016年9月11日，漢壽縣政府致函國網(wǎng)湖南省電力有限公司漢壽縣供電分公司，主要內(nèi)容為：根據(jù)《湖南省礦產(chǎn)資源管理條例》第三十二條規(guī)定，懇請漢壽縣供電分公司于2016年11月1日起對36家無證開采的粘土磚廠采取斷電措施。2016年11月19日，百祿橋鎮(zhèn)政府、XXX村民委員會與XXX簽訂《關(guān)于拆除XXX磚廠的協(xié)議》，約定：XXX于2016年11月20日前自行拆除磚廠后，經(jīng)驗收合格，縣政府獎補10萬元，鎮(zhèn)政府獎補10.68萬元，拆除費用由XXX承擔(dān)。2016年11月27日，XXX磚廠被拆除。2016年11月29日，XXX領(lǐng)取獎補資金106800元，領(lǐng)取轉(zhuǎn)磚工資款2000元；2017年1月17日，XXX領(lǐng)取獎勵款10萬元。
2016年12月16日，XXX磚廠提起本案行政訴訟，請求確認(rèn)漢壽縣政府關(guān)閉并強制拆除磚廠的行為違法，賠償損失1613000元?！?/p>
本院認(rèn)為，……人民法院應(yīng)當(dāng)支持行政機關(guān)為落實國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整依法實施的關(guān)閉、取締、強制拆除等行政行為。但是，落實國家全面停止粘土實心磚生產(chǎn)政策，也要區(qū)分不同情況，依法作出處理：對于責(zé)令停止生產(chǎn)時尚擁有合法的生產(chǎn)經(jīng)營手續(xù)的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國行政許可法》第八條第二款的規(guī)定，撤回已經(jīng)生效的行政許可，并對由此給公民、法人或者其他組織造成的財產(chǎn)損失依法給予補償；對于責(zé)令停止生產(chǎn)時已經(jīng)不具有合法生產(chǎn)經(jīng)營手續(xù)的，則應(yīng)當(dāng)依法予以取締；需要強制拆除磚窯等設(shè)施的，則應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政強制法的規(guī)定，依法予以強制拆除。本案中，漢壽縣政府作出22號通告，決定取締關(guān)停全縣所有非法粘土磚廠，符合國家產(chǎn)業(yè)政策需要，本院予以支持。但是，具體的取締、關(guān)停行為，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定。
《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條規(guī)定，行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。第三十九條規(guī)定，行政機關(guān)按照一般程序給予當(dāng)事人行政處罰的，應(yīng)當(dāng)制作行政處罰決定書，并告知被處罰人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。本案中，XXX磚廠被拆除時，其采礦許可證已經(jīng)過期，取土生產(chǎn)粘土磚的行為屬于無證開采礦產(chǎn)資源的違法行為，根據(jù)《湖南省礦產(chǎn)資源管理條例》第三十二條規(guī)定，漢壽縣政府對XXX磚廠作出取締并予以關(guān)閉的行政處罰，具有事實根據(jù)和法律依據(jù)。但是，《責(zé)令停止違法行為通知書》發(fā)出后，沒有證據(jù)證明漢壽縣政府在作出取締行政處罰決定的過程中，聽取XXX磚廠的陳述申辯；也沒有證據(jù)證明，漢壽縣政府按照行政處罰一般程序取締XXX磚廠，依法制作處罰決定書，并告知其申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的權(quán)利和期限。漢壽縣政府對XXX磚廠作出取締的行政處罰，違反法定程序。鑒于撤銷對XXX磚廠的取締行政處罰，將給國家利益、社會公共利益造成重大損害，依法應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)取締行為違法，不撤銷保留效力。一、二審判決駁回XXX磚廠的該項訴訟請求，適用法律錯誤，本院予以糾正。
《中華人民共和國行政強制法》第十三、三十四、三十五、三十六、三十七、三十八條規(guī)定，行政機關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)依照行政強制法規(guī)定強制執(zhí)行。行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明履行義務(wù)的期限、方式、金額和給付方式、當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核。當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機關(guān)可以作出強制執(zhí)行決定。強制執(zhí)行決定應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址、強制執(zhí)行的理由和依據(jù)、強制執(zhí)行的方式和時間、復(fù)議或者訴訟的途徑和期限、行政機關(guān)的名稱、印章和日期。催告書、行政強制執(zhí)行決定書應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強制執(zhí)行。本案中，法律并未授予任何行政機關(guān)對違法采礦予以取締的行政處罰行為有權(quán)自行強制執(zhí)行，漢壽縣政府或者百祿橋鎮(zhèn)政府并無強制執(zhí)行的法定職權(quán)。自行強制拆除XXX磚廠輪窯，超越職權(quán)。百祿橋鎮(zhèn)政府在實施強制拆除前，亦未催告履行、作出強制執(zhí)行決定，未給予XXX磚廠陳述權(quán)和申辯權(quán)，嚴(yán)重違反行政強制執(zhí)行的法定程序。鑒于百祿橋鎮(zhèn)政府實施的強制拆除行為系事實行為，并無可撤銷內(nèi)容，依法應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法。一、二審判決駁回XXX磚廠的該項訴訟請求，主要證據(jù)不足、適用法律錯誤，本院亦予以糾正。XXX磚廠主張，被訴強制拆除行為屬于行政強制執(zhí)行行為，應(yīng)當(dāng)適用行政強制法，漢壽縣政府未申請法院強制執(zhí)行，程序違法。上述再審理由成立，本院予以支持。
《中華人民共和國國家賠償法》第二條規(guī)定，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。也就是說，只有公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到損害時，才有取得國家賠償?shù)臋?quán)利。本案中，XXX磚廠營業(yè)執(zhí)照中并無生產(chǎn)粘土磚的經(jīng)營范圍，取土制磚的采礦許可證也已經(jīng)過期，繼續(xù)取土燒制粘土磚的生產(chǎn)行為，屬于違法生產(chǎn)經(jīng)營活動。違法取粘土生產(chǎn)出來的未燒制的磚坯，屬于違法所得，并非合法權(quán)益；燒制粘土磚的輪窯、制磚機等機器設(shè)備的殘值，在合法經(jīng)營期限屆滿時，原本屬于XXX磚廠的合法財產(chǎn)。但是，用于非法生產(chǎn)粘土磚后，輪窯、制磚機等機器設(shè)備成為非法生產(chǎn)經(jīng)營活動的工具。取締違法生產(chǎn)經(jīng)營活動的行政處罰決定，當(dāng)然包含對違法行為所使用的專門工具的銷毀，否則取締將成為無強制執(zhí)行內(nèi)容的處罰，亦無法徹底根除違法取土燒制粘土磚行為。輪窯、制磚機等機器設(shè)備等違法生產(chǎn)活動的專用工具，亦不屬于應(yīng)予賠償?shù)暮戏?quán)益損失范圍。對于XXX磚廠提出的并非違法取粘土燒制粘土磚專用的庫存材料、工具等損失，XXX磚廠沒有提供證據(jù)證明。這些庫存的材料、工具在被拆除時仍存放于被強制拆除磚廠的輪窯、制磚生產(chǎn)線的現(xiàn)場，且在一個已經(jīng)被明確要求停止生產(chǎn)、即將取締的生產(chǎn)場區(qū)存放如此之多的庫存材料、工具，也有悖于生活常理。因此，XXX磚廠的行政賠償請求，沒有事實根據(jù)。漢壽縣政府給予XXX的10萬元補助款，百祿橋鎮(zhèn)政府給予XXX的106800元補償金和2000元轉(zhuǎn)磚工資，已足以彌補強拆過程中可能造成的其合法財產(chǎn)的損失。一、二審判決駁回其該項訴訟請求，結(jié)果并無不當(dāng)，本院予以支持。XXX磚廠主張，領(lǐng)取獎勵金的行為與主張強制拆除損害賠償金并不沖突。但是，XXX磚廠沒有舉證證明其合法權(quán)益損失的事實。以此為由申請再審，理由不能成立。
應(yīng)當(dāng)指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一、四款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關(guān)是被告；兩個以上行政機關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關(guān)是共同被告。也就是說，只有作出被訴行政行為或者共同作出被訴行政行為的行政機關(guān)，才是適格被告。政府組織、協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門配合作出被訴行政行為的行政機關(guān)進(jìn)行行政管理活動的，政府的組織、協(xié)調(diào)行為，和相關(guān)職能部門的配合行為，都不屬于共同作出行政行為的情形，不是被訴行政行為案件的共同被告。本案中，百祿橋鎮(zhèn)政府實施強制拆除XXX磚廠的行為，是被訴強制拆除行為的適格被告；沒有證據(jù)證明漢壽縣政府實施強制拆除行為，漢壽縣政府不是強制拆除行為的適格被告?！b于本案已經(jīng)指令繼續(xù)審理一次，再發(fā)回重審追加百祿橋鎮(zhèn)政府為被告，無益于當(dāng)事人合法權(quán)益的救濟，徒增訴累，不利于行政爭議的實質(zhì)化解，本案不再發(fā)回重審。
綜上，一、二審判決關(guān)于取締XXX磚廠行為和強制拆除磚廠行為適用法律錯誤，依法應(yīng)予改判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條，第七十四條第一款第一項、第二款第一項，第八十九條第一款第一項、第二項，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款之規(guī)定，判決如下：
一、維持湖南省高級人民法院（2019）湘行終281號行政判決和湖南省常德市中級人民法院（2018）湘07行初98號行政判決中，關(guān)于判決駁回漢壽縣XXX環(huán)保磚廠行政賠償訴訟請求的相關(guān)內(nèi)容；
二、撤銷湖南省高級人民法院（2019）湘行終281號行政判決和湖南省常德市中級人民法院（2018）湘07行初98號行政判決中，關(guān)于判決駁回漢壽縣XXX環(huán)保磚廠確認(rèn)取締關(guān)閉并強制拆除磚廠行為違法訴訟請求的相關(guān)內(nèi)容；
三、確認(rèn)湖南省漢壽縣人民政府取締關(guān)閉、強制拆除漢壽縣XXX環(huán)保磚廠的行政行為違法。
一、二審案件受理費100元由湖南省漢壽縣人民政府負(fù)擔(dān)。
本判決為終審判決。
審判長 田心則
審判員 楊志華
審判員 寇秉輝
二〇二〇年三月三十日
法官助理 胡 榮
書記員 陳茂森
（注：文書有刪減，原文查閱裁判文書網(wǎng)）