? 裁判要點(diǎn)
政府給付補(bǔ)償款項(xiàng)并非政府作為民事主體可以處分的收益，而是國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)，是社會(huì)全體成員共同享有的利益，對(duì)于涉及的國(guó)家利益，法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審慎的審查，必要時(shí)應(yīng)主動(dòng)責(zé)令當(dāng)事人補(bǔ)充提交證據(jù)，行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人亦應(yīng)積極履行舉證責(zé)任，配合人民法院審查、核實(shí)案件事實(shí)細(xì)節(jié)。
? 裁判文書
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再111號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）湖南省岳陽市人民政府，住所地湖南省岳陽市金鄂中路235號(hào)。
法定代表人李愛武，市長(zhǎng)。
委托訴訟代理人任育平，市政府法制辦公室副主任。
委托訴訟代理人王強(qiáng)，市政府法制辦公室行政復(fù)議科科長(zhǎng)。
被申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）岳陽瑞和房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，住所地湖南省岳陽市岳陽樓區(qū)城陵磯桂花園小區(qū)9幢101號(hào)（上街居委會(huì)）。
法定代表人王昊，該公司總經(jīng)理。
委托訴訟代理人蘭蕓，湖南昌言律師事務(wù)所律師。
再審申請(qǐng)人湖南省岳陽市人民政府（以下簡(jiǎn)稱岳陽市政府）因被申請(qǐng)人岳陽瑞和房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱瑞和公司）訴其解除行政協(xié)議一案，不服湖南省高級(jí)人民法院（2018）湘行終148號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹鹤鞒觯?019）最高法行申6030號(hào)行政裁定，決定提審本案。提審后，本院依法組成合議庭進(jìn)行審理，案件現(xiàn)已審理終結(jié)。
一、二審法院經(jīng)審理查明，2000年1月30日，岳陽市政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)岳陽市城陵磯開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）與岳陽市大和房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱大和公司）簽署了《岳陽市城陵磯舊城改造工程協(xié)議書》（以下簡(jiǎn)稱《舊城改造協(xié)議》），雙方就城陵磯舊城引資改造的有關(guān)事宜，達(dá)成了協(xié)議。協(xié)議約定，鑒于改造工程拆遷安置費(fèi)用過高，由開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)國(guó)有土地上單位住宅面積52944.77平方米、國(guó)有土地上的單位非住宅面積31559.73平方米的拆遷安置補(bǔ)償和拆遷設(shè)施，共計(jì)需投資約7000萬元。如因開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組資金困難，由大和公司墊付（墊付的資金以實(shí)際發(fā)生額為準(zhǔn)，由雙方協(xié)定后計(jì)付），開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組分三年（即從2001年至2003年，每年三分之一）償還（利息按當(dāng)年銀行貸款利率計(jì)算）。協(xié)議簽訂后，大和公司先后投入資金6607.042536萬元進(jìn)行桂花園片區(qū)（第一期）的改造與建設(shè)，并基本完成了《舊城改造協(xié)議》約定的第一期建設(shè)內(nèi)容（約103.02畝）。由于《舊城改造協(xié)議》中約定開發(fā)方式和原則為統(tǒng)一規(guī)劃、總體開發(fā)、逐項(xiàng)實(shí)施、分步到位，先建后拆、統(tǒng)拆、統(tǒng)建、統(tǒng)還。大和公司按照協(xié)議約定及岳陽市政府的要求將完成的第一期工程16棟住宅樓用于安置拆遷居民。2002年，大和公司向開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提交報(bào)告要求開始建設(shè)下街片和部分改造上街片。
2002年5月11日，岳陽市政府召開市長(zhǎng)辦公會(huì)議，形成了《岳陽市人民政府市長(zhǎng)辦公會(huì)議紀(jì)要》，確認(rèn)第一期桂花園片工程已基本完工，要求嚴(yán)格履行與大和公司簽訂的《舊城改造協(xié)議》。2003年11月20日，大和公司與岳陽市岳陽樓區(qū)城陵磯辦事處（以下簡(jiǎn)稱城陵磯辦事處）簽訂了《城陵磯下街片拆遷委托協(xié)議書》，大和公司委托城陵磯辦事處完成下街片的私房拆遷。城陵磯辦事處按照協(xié)議約定受大和公司委托，完成了下街片土地范圍內(nèi)35棟私房的拆遷工作，支付拆遷款106萬元。2006年4月12日，岳陽市政府召開會(huì)議形成了《關(guān)于城陵磯下街片舊城改造工程拆遷有關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要》，明確調(diào)整城陵磯舊城改造領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱舊城改造小組）人員構(gòu)成，舊城改造小組辦公室加掛城陵磯舊城改造工程項(xiàng)目部牌子，城陵磯下街片舊城改造工程拆遷主體為城陵磯舊城改造工程項(xiàng)目部。2006年5月27日，舊城改造小組辦公室與大和公司簽訂《城陵磯舊城改造下街片工程協(xié)議書》（以下簡(jiǎn)稱《下街片工程協(xié)議》）。協(xié)議約定，雙方認(rèn)真執(zhí)行2000年1月30日岳陽市政府與大和公司簽訂的《舊城改造協(xié)議》。城陵磯舊城改造下街片工程（第二期）占地約77.59畝（以實(shí)際測(cè)量地為準(zhǔn)）。由岳陽市規(guī)劃局按上述用地范圍圈定征地拆遷紅線圖給舊城改造小組辦公室，由舊城改造小組辦公室為主體負(fù)責(zé)拆遷，其中純居民戶的拆遷由大和公司負(fù)責(zé)補(bǔ)償。2006年11月6日，大和公司向岳陽市政府提交《關(guān)于請(qǐng)求加快下街片公房拆遷的報(bào)告》，請(qǐng)求岳陽市政府盡快安排資金完成下街片公房拆遷工作。但岳陽市政府一直未能完成，以致土地?zé)o法交付，第二期下街片改造工程也未能完成。
2007年11月2日，岳陽市發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱岳陽市發(fā)改委）對(duì)大和公司申請(qǐng)備案的城陵磯舊城改造下街片建設(shè)工程項(xiàng)目準(zhǔn)予備案?！断陆制こ虆f(xié)議》簽訂后，大和公司按照岳陽市政府的要求及協(xié)議約定投入資金用于居民戶的拆遷工作，岳陽市政府亦先后投入資金進(jìn)行拆遷工作。此后，由于各種原因，項(xiàng)目停止。2010年11月8日，大和公司向岳陽市政府提交《關(guān)于墊資完成城陵磯舊城改造下街片第一期單位房屋拆遷的請(qǐng)示》，大和公司同意墊資繼續(xù)完成岳陽市政府尚未拆遷完畢的單位公房及由岳陽市政府承擔(dān)的其他工程費(fèi)用。2011年4月，由于大和公司未及時(shí)辦理年檢，其營(yíng)業(yè)執(zhí)照被岳陽市工商行政管理局吊銷。2011年11月，大和公司向湖南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳提請(qǐng)要求恢復(fù)其房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書，在其請(qǐng)示文件中開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)可由于政府資金緊張導(dǎo)致城陵磯舊城改造項(xiàng)目擱淺。
2012年6月26日，經(jīng)岳陽市審計(jì)局審計(jì)作出岳審?fù)秷?bào)〔2012〕2號(hào)審計(jì)報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)報(bào)告），認(rèn)為截至2011年12月31日止，大和公司第一期（桂花園片）項(xiàng)目總收入為5348.222792萬元，總支出為6607.042536萬元，項(xiàng)目虧損1258.819744萬元；第二期（下街片）項(xiàng)目總投入為113.8萬元。2012年6月，大和公司向岳陽市政府提交《請(qǐng)求政府迅速啟動(dòng)城陵磯舊城改造第二期工程項(xiàng)目的報(bào)告》，請(qǐng)求岳陽市政府處理城陵磯舊城改造遺留問題，并提出其公司按程序更名為瑞和公司，請(qǐng)?jiān)狸柺姓鞔_大和公司的債權(quán)、債務(wù)及未完成的工程項(xiàng)目由瑞和公司承接。2012年7月16日，瑞和公司向岳陽市政府提交《關(guān)于請(qǐng)求解決城陵磯舊城改造工程項(xiàng)目幾個(gè)問題的報(bào)告》，再次提出以瑞和公司名義履行協(xié)議。2012年8月26日，大和公司召開股東會(huì)通過了《岳陽市大和房地產(chǎn)開發(fā)有限公司股東會(huì)關(guān)于注銷公司的決議》，明確大和公司原有債權(quán)、債務(wù)以及經(jīng)營(yíng)過程中未完成的相關(guān)項(xiàng)目均由瑞和公司承擔(dān)。大和公司于2012年9月12日辦理了注銷登記。
2012年10月17日，岳陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局向岳陽市政府提交《關(guān)于落實(shí)榮華市長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于城陵磯舊城改造第二期工程批示落實(shí)情況的匯報(bào)》，報(bào)告指出項(xiàng)目停止的原因，既有政府財(cái)力緊張的問題，也有大和公司沒有積極主動(dòng)跟進(jìn)推進(jìn)項(xiàng)目等方面的問題。2013年7月26日，瑞和公司再次向岳陽市政府提出要求繼續(xù)履行《舊城改造協(xié)議》，并同意墊資拆遷。
2013年9月10日和10月29日，岳陽市政府就重新啟動(dòng)城陵磯舊城改造建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)問題進(jìn)行了研究，并于2013年11月25日形成了《關(guān)于重新啟動(dòng)城陵磯舊城改造建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要》，明確城陵磯舊城改造項(xiàng)目在大和公司按相關(guān)協(xié)議完成第一期工程開發(fā)建設(shè)并啟動(dòng)第二期（下街片）的征收搬遷工作后，因多方面原因停工至今，有關(guān)遺留問題至今未解決。目前應(yīng)按照尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)、依法依規(guī)、項(xiàng)目平衡的原則，重新啟動(dòng)城陵磯舊城改造項(xiàng)目建設(shè)，并在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)中消化處理好遺留問題。項(xiàng)目第三期（上街片）工程因國(guó)家政策、城市規(guī)劃等原因已無法繼續(xù)履行原有協(xié)議，第二期（下街片）工程已啟動(dòng)征收搬遷，具備繼續(xù)合作開發(fā)條件，同意瑞和公司墊資重新啟動(dòng)第二期（下街片）舊城改造項(xiàng)目，并在第二期（下街片）土地開發(fā)建設(shè)中消化解決該項(xiàng)目所有遺留問題。城陵磯舊城改造建設(shè)項(xiàng)目第二期宗地土地出讓應(yīng)按現(xiàn)行規(guī)定依法依規(guī)供地，鑒于該項(xiàng)目屬城陵磯舊城改造建設(shè)項(xiàng)目第二期歷史遺留問題，如經(jīng)請(qǐng)示湖南省國(guó)土資源廳同意按原協(xié)議約定方式協(xié)議出讓土地，則可采取協(xié)議出讓方式供地。土地成本構(gòu)成應(yīng)尊重歷史事實(shí)與當(dāng)時(shí)市里決定，將城陵磯舊城改造項(xiàng)目一期（桂花園片區(qū)）大和公司建設(shè)虧損（經(jīng)審計(jì)確認(rèn)實(shí)際虧損1258.819744萬元）、二期工程已發(fā)生的及尚須支付的征收補(bǔ)償費(fèi)用、原協(xié)議約定由政府負(fù)責(zé)的該片區(qū)配套設(shè)施建設(shè)投入等費(fèi)用，全部進(jìn)入二期土地收儲(chǔ)成本。還明確紀(jì)要約定事項(xiàng)為解決開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組與大和公司簽訂的《舊城改造協(xié)議》在履約過程中所有遺留問題的終結(jié)處理辦法，相關(guān)單位和瑞和公司應(yīng)本著相互諒解、誠(chéng)信守法的原則，順利完成第二期（下街片）舊城改造工程。會(huì)議還要求，瑞和公司應(yīng)積極組織資金，相關(guān)部門單位應(yīng)積極支持并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，迅速啟動(dòng)城陵磯下街片區(qū)舊城改造。此后，城陵磯舊城改造第二期（下街片）工程一直未能取得進(jìn)展。
一審另查明，2013年3月18日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部向湖南省人民政府出具建城函〔2013〕55號(hào)《關(guān)于岳陽樓洞庭湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的函》，原則同意《岳陽樓洞庭湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2012年-2025年）》。岳陽樓洞庭湖風(fēng)景名勝區(qū)面積為332.96平方公里，核心景區(qū)面積為200.82平方公里，將城陵磯獨(dú)立景點(diǎn)劃為二級(jí)保護(hù)區(qū)。根據(jù)岳陽樓洞庭湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃二級(jí)保護(hù)區(qū)的保護(hù)規(guī)定，二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制現(xiàn)狀村莊的建設(shè)規(guī)模、人口規(guī)模，保持原有村莊的整體風(fēng)貌，建筑高度限制在3層以下?！杜f城改造協(xié)議》中的第二期項(xiàng)目已納入《岳陽樓洞庭湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2012年-2025年）》。
2015年5月28日，瑞和公司提起本案訴訟，請(qǐng)求岳陽市政府賠償因未按照協(xié)議約定交付土地給其造成的損失。
一審審理過程中，瑞和公司申請(qǐng)對(duì)其改造開發(fā)桂花園片的正常經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)和損失、下街片的投入損失進(jìn)行評(píng)估以及對(duì)協(xié)議中約定的第二、三期工程共202.46畝的土地在2006年5月和2015年4月的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。一審法院依瑞和公司的申請(qǐng)依法啟動(dòng)評(píng)估程序。2016年8月5日，岳陽方源土地評(píng)估咨詢有限公司出具土地估價(jià)報(bào)告，認(rèn)定擬由大和公司開發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)土地價(jià)值在2006年5月1日的總地價(jià)為3684.79萬元，在2015年4月1日的總地價(jià)為10082.56萬元。2016年8月12日，湖南中智誠(chéng)聯(lián)合會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具鑒定報(bào)告，認(rèn)定大和公司在下街片的投入費(fèi)用為119.4142萬元。2016年9月9日，岳陽公立價(jià)格評(píng)估咨詢有限公司出具評(píng)估報(bào)告，認(rèn)定大和公司開發(fā)桂花園片的正常經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為1255.33808萬元。
二審另查明，2014年3月18日，瑞和公司向臨港產(chǎn)業(yè)新區(qū)管委會(huì)遞交《關(guān)于請(qǐng)求彌補(bǔ)城陵磯舊城改造工程損失的報(bào)告》稱，瑞和公司已投入7491萬元項(xiàng)目建設(shè)資金，按照房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)?shù)玫?%至10%的回報(bào)率計(jì)算，應(yīng)得項(xiàng)目建設(shè)利潤(rùn)至少為749萬元。
岳陽市中級(jí)人民法院（2015）岳中行初字第35號(hào)行政判決認(rèn)為，岳陽市政府認(rèn)可瑞和公司承擔(dān)未完成項(xiàng)目，其即具有本案訴訟主體資格。岳陽市政府在法定職責(zé)范圍內(nèi)與大和公司簽訂《舊城改造協(xié)議》和《下街片工程協(xié)議》，不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，該兩份協(xié)議合法有效。導(dǎo)致該兩份協(xié)議不能繼續(xù)履行的原因主要是城市總體規(guī)劃的調(diào)整，符合公共利益的需要，瑞和公司因此而受到的損失，岳陽市政府應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。損失的具體組成為大和公司在第一期項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)、實(shí)際虧損及第二期項(xiàng)目的實(shí)際投入，以及上述三部分損失的利息。具體數(shù)額應(yīng)按岳陽市審計(jì)局的審計(jì)報(bào)告結(jié)果計(jì)算虧損為1258.819744萬元，該片區(qū)的投入已經(jīng)岳陽市審計(jì)局審核為6607.042536萬元，該片區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)的正常經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)率為19%，因桂花園片的開發(fā)建設(shè)屬于岳陽市城陵磯舊城改造工程的一部分，具有改善民生的公益性質(zhì)，適當(dāng)降低確認(rèn)該片區(qū)開發(fā)的正常經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)率為10%，故正常經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為660.7042536萬元。經(jīng)湖南中智誠(chéng)聯(lián)合會(huì)計(jì)師事務(wù)所鑒定，大和公司在下街片的投入費(fèi)用為119.4142萬元，雙方未就此提出重新鑒定，故確認(rèn)大和公司在下街片的投入費(fèi)用為119.4142萬元。綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十八條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十五條第三款之規(guī)定，判決岳陽市政府于判決生效之日起十日內(nèi)補(bǔ)償瑞和公司損失2038.9381976萬元和利息（其中1919.5239976萬元損失的利息，自2002年5月11日起按照中國(guó)人民銀行同期同類貸款基準(zhǔn)利率計(jì)算至付清之日止；119.4142萬元損失的利息，自2006年5月27日起按照中國(guó)人民銀行同期同類貸款基準(zhǔn)利率計(jì)算至付清之日止）；駁回瑞和公司的其他訴訟請(qǐng)求。瑞和公司、岳陽市政府均不服，提起上訴。
湖南省高級(jí)人民法院（2018）湘行終148號(hào)行政判決認(rèn)為，因雙方都對(duì)一審司法委托評(píng)估結(jié)果未依法申請(qǐng)重新評(píng)估，故一審法院認(rèn)定大和公司對(duì)下街片的投資損失為119.4142萬元，有事實(shí)和法律依據(jù)。2002年5月11日召開的市長(zhǎng)辦公會(huì)議表明，桂花園片項(xiàng)目此時(shí)已經(jīng)基本完工，2006年5月27日簽訂《下街片工程協(xié)議》時(shí)，已經(jīng)完成了對(duì)該項(xiàng)目范圍內(nèi)的35棟私有房屋的拆遷補(bǔ)償工作，但岳陽市政府至今尚未就該兩個(gè)項(xiàng)目對(duì)瑞和公司給予補(bǔ)償，考慮到物價(jià)上漲等因素，岳陽市政府應(yīng)當(dāng)向瑞和公司支付延期補(bǔ)償利息。一審法院據(jù)此判令岳陽市政府分別對(duì)瑞和公司的虧損和正常利潤(rùn)，以及投資成本損失，按照上述兩個(gè)不同起算日開始計(jì)付同類同期銀行基準(zhǔn)貸款利息，符合瑞和公司延期獲得補(bǔ)償所遭受損失的客觀實(shí)際情況。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
岳陽市政府申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1．認(rèn)定瑞和公司的損失為成本虧損加利潤(rùn)，屬于認(rèn)定具體組成、具體數(shù)額的錯(cuò)誤。依據(jù)新的審計(jì)情況及調(diào)查情況，原據(jù)以認(rèn)定案件事實(shí)的審計(jì)報(bào)告中，對(duì)于投入的數(shù)額存在重復(fù)認(rèn)定、未查清原始憑證、未查清挪用資金情況等錯(cuò)誤，不應(yīng)以該報(bào)告作為定案依據(jù)。2．以2002年辦公會(huì)議紀(jì)要中的“建設(shè)基本完工時(shí)間”認(rèn)定利息的起算時(shí)點(diǎn)是錯(cuò)誤的。3．二期下街片項(xiàng)目的投入數(shù)額119萬余元中，應(yīng)扣除政府投入的93萬拆遷款，該項(xiàng)損失計(jì)算錯(cuò)誤。4．評(píng)估費(fèi)應(yīng)由瑞和公司承擔(dān)。請(qǐng)求依法再審本案，撤銷一、二審判決并依法改判或發(fā)回重審。
瑞和公司答辯稱：1．岳陽市政府在之前的審理過程中一直以審計(jì)報(bào)告為依據(jù)，該報(bào)告中已經(jīng)對(duì)一期項(xiàng)目中的政府撥款作出扣減。審計(jì)報(bào)告由政府部門作出，在再審期間再提出異議屬于自相矛盾。2．2013年3月時(shí)住建部已將涉案區(qū)域劃為風(fēng)景名勝區(qū)用地，但政府方在當(dāng)年9月仍在與公司協(xié)商推進(jìn)項(xiàng)目，屬于政府方的重大疏忽。3．瑞和公司在二期中投入119萬余元是經(jīng)過會(huì)計(jì)師事務(wù)所鑒定的，政府當(dāng)時(shí)未提出重新鑒定，現(xiàn)在重提異議于理不合、于法無據(jù)。4．評(píng)估費(fèi)不是由主張方承擔(dān)，而是依據(jù)過錯(cuò)責(zé)任承擔(dān)。請(qǐng)求駁回岳陽市政府的再審申請(qǐng)，維持一、二審判決。
申請(qǐng)?jiān)賹忞A段，岳陽市政府提供以下證據(jù)，1．湘審發(fā)〔2019〕54號(hào)《湖南省審計(jì)廳關(guān)于岳陽市審計(jì)局審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量核查結(jié)果的情況通報(bào)》，張家界市中級(jí)人民法院（2006）張法執(zhí)字第8-1、8-2號(hào)民事裁定書、執(zhí)行通知書，大和公司《出資證明》及中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行湖南省分行聯(lián)行來賬憑證，《關(guān)于印發(fā)〈岳陽市城陵磯舊城改造房屋拆遷補(bǔ)償安置實(shí)施細(xì)則〉的通知》《大和公司桂花園項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支及下街片區(qū)拆遷工程情況專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告》《王和平簽名的審計(jì)證據(jù)》；2．中國(guó)工商銀行城陵磯支行《關(guān)于大和公司城陵磯舊城改造第一期工程項(xiàng)目貸款貸后檢查報(bào)告》；3．岳公物鑒（文檢）字［2019］49號(hào)《鑒定文書》及岳陽市公安局治安管理支隊(duì)《關(guān)于“岳陽市城陵磯開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”印章刻制情況的說明》，岳陽市自然資源和規(guī)劃局湖南城陵磯新港區(qū)分局《關(guān)于大和公司城陵磯舊城改造項(xiàng)目地塊規(guī)劃有關(guān)情況的說明》；以及《國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部關(guān)于印發(fā)經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格管理辦法的通知》財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》。
在詢問過程中，岳陽市政府申請(qǐng)證人嘉城會(huì)計(jì)師事務(wù)所會(huì)計(jì)師劉其中、岳陽市審計(jì)局工作人員方翔以及岳陽市紀(jì)檢監(jiān)察委第二紀(jì)檢監(jiān)察室主任何素琴出庭作證。
綜上，岳陽市政府?dāng)M證明，審計(jì)報(bào)告制作時(shí)未與原始憑證核對(duì)，其具體項(xiàng)目存在明顯問題，瑞和公司主張?zhí)潛p包含其借款進(jìn)行建設(shè)的利息損失4761072元，但是紀(jì)檢部門追責(zé)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在張家界市的執(zhí)行和解案件中，該部分利息損失已經(jīng)予以免除，不存在該項(xiàng)損失；所列的借款損失并非完全用于涉案項(xiàng)目建設(shè)，存在法定代表人抽調(diào)資金用于個(gè)人投資公司情形；管理費(fèi)高達(dá)近20%，二期投入費(fèi)用119萬元中包含政府已經(jīng)轉(zhuǎn)賬瑞和公司90萬元，但是未予扣除。
本院認(rèn)為，關(guān)于本案中岳陽市政府是否應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的問題。岳陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局于2012年向岳陽市政府提交的《關(guān)于落實(shí)榮華市長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于城陵磯舊城改造第二期工程批示落實(shí)情況的匯報(bào)》中指出，項(xiàng)目停止的原因是政府財(cái)力緊張及大和公司沒有積極主動(dòng)跟進(jìn)推進(jìn)項(xiàng)目。但是，大和公司從2006年起即多次向岳陽市政府提交報(bào)告，請(qǐng)求岳陽市政府盡快安排資金完成下街片的公房拆遷工作；2011年，開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)可由于政府資金緊張導(dǎo)致城陵磯舊城改造項(xiàng)目擱淺；2013年的岳陽市政府會(huì)議紀(jì)要中載明，因國(guó)家政策、城市規(guī)劃等原因已無法繼續(xù)履行；案涉區(qū)域作為城陵磯獨(dú)立景點(diǎn)劃為岳陽樓洞庭湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃二級(jí)保護(hù)區(qū)，需嚴(yán)格控制現(xiàn)狀村莊的建設(shè)規(guī)模、人口規(guī)模，保持原有村莊的整體風(fēng)貌，建筑高度限制在3層以下。結(jié)合上述事實(shí)，可以認(rèn)定《舊城改造協(xié)議》和《下街片工程協(xié)議》最終不能繼續(xù)履行的原因主要是岳陽市政府未能及時(shí)投入相應(yīng)資金以及對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，對(duì)于因此給相對(duì)人造成的損失，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。
關(guān)于岳陽市政府主張開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組出具證明上的印章真實(shí)性存疑的問題。開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組本身屬于岳陽市政府下設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，并且跟進(jìn)、對(duì)接案涉協(xié)議的履行工作，其行為具有行政機(jī)關(guān)對(duì)外效力，在作出該認(rèn)可及其后協(xié)商協(xié)議繼續(xù)履行事宜時(shí)，岳陽市政府均未否認(rèn)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作；開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的認(rèn)可并非孤證，岳陽市政府在與大和公司、瑞和公司的多次協(xié)商及岳陽市政府召開的辦公會(huì)議中，都未對(duì)案涉協(xié)議的履行情況提出其他異議；岳陽市政府對(duì)于其本身設(shè)立的機(jī)構(gòu)應(yīng)有監(jiān)督、管理的職責(zé)，其亦處于核實(shí)、核準(zhǔn)的有利地位，但是在一、二審過程中均未提出開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的認(rèn)可存在重大且明顯的違法情形，現(xiàn)在再審審查期間主張?jiān)摴麓嬉?，不足以否定岳陽市政府一直以來?duì)協(xié)議履行情形的認(rèn)可，以及一、二審認(rèn)定其因規(guī)劃變動(dòng)原因而造成協(xié)議不能履行、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的判斷。
關(guān)于本案補(bǔ)償主要依據(jù)岳審?fù)侗＃?012）2號(hào)審計(jì)報(bào)告是否應(yīng)當(dāng)采信的問題。根據(jù)再審查明的情況，張家界市中級(jí)人民法院（2006）張法執(zhí)字第8-1、8-2號(hào)民事裁定中載明，瑞和公司以桂花園小區(qū)房屋抵扣1400萬元本金及利息，但是審計(jì)報(bào)告的開發(fā)成本一項(xiàng)中僅將該房屋作為收入抵扣了貸款本金而未對(duì)利息部分損失予以扣除，瑞和公司亦未能就該項(xiàng)成本、收入扣減情形作出說明，或提供原始票據(jù)進(jìn)行比對(duì)，因此，該審計(jì)報(bào)告確實(shí)存在審查不明、缺乏依據(jù)的情形，對(duì)瑞和公司的損失仍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步核查。
本案中，案涉審計(jì)報(bào)告系岳陽市政府要求所屬的職能部門作出，其未提出反對(duì)意見，在本案一、二審審理時(shí)亦未積極舉證，其對(duì)于未能在舉證期限內(nèi)提供證據(jù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的責(zé)任。同時(shí)應(yīng)當(dāng)指出，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第九條第二款規(guī)定，對(duì)于涉及國(guó)家利益、公共利益的事實(shí)，人民法院可以責(zé)令當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充有關(guān)證據(jù)。案件雖由岳陽市政府給付補(bǔ)償款項(xiàng)，但是其給付的款項(xiàng)并非政府作為民事主體可以處分的收益，而是國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)，是社會(huì)全體成員共同享有的利益，對(duì)于涉及的國(guó)家利益，法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審慎的審查，必要時(shí)應(yīng)主動(dòng)責(zé)令當(dāng)事人補(bǔ)充提交證據(jù)，行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人亦應(yīng)積極履行舉證責(zé)任，配合人民法院審查、核實(shí)案件事實(shí)細(xì)節(jié)。現(xiàn)再審階段通過生效的執(zhí)行裁定等證據(jù)材料核查，證明本案據(jù)以確認(rèn)損失數(shù)額的審計(jì)報(bào)告存在事實(shí)查明不清的情形。因此，一、二審法院僅依據(jù)該審計(jì)報(bào)告即認(rèn)定瑞和公司主張的損失，而未對(duì)瑞和公司實(shí)際損失項(xiàng)目予以核實(shí)，屬于對(duì)案件基本事實(shí)認(rèn)定不清。
綜上，一、二審法院未查明本案利息是否已經(jīng)抵扣及審計(jì)報(bào)告中損失數(shù)額的確定問題，屬于對(duì)本案基本事實(shí)審查不清，依法應(yīng)予撤銷。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百二十二條之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷湖南省高級(jí)人民法院（2018）湘行終148號(hào)行政判決；
二、撤銷湖南省岳陽市中級(jí)人民法院（2015）岳中行初字第35號(hào)行政判決；
三、本案發(fā)回湖南省岳陽市中級(jí)人民法院重新審理。
審判長(zhǎng) 宋楚瀟
審判員 楊志華
審判員 寇秉輝
二〇二〇年十一月三十日
法官助理 黃寧暉
書記員 賴遠(yuǎn)均