? 裁判要點
一般法律意義上的征地由一系列行為構(gòu)成，包括征地批復(fù)、發(fā)布征地公告、進(jìn)行征地補償?shù)怯?、簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定、責(zé)令交出土地等行為。當(dāng)事人起訴要求確認(rèn)征地行為違法的，因為被訴征地行為是可以拆分的，且按照法律規(guī)定，對于諸如征地補償協(xié)議等征地中的行政行為提出的訴訟，人民法院均應(yīng)受理并作出裁判，故一般不宜簡單認(rèn)定為訴訟請求不明確，而應(yīng)當(dāng)予以釋明，對于符合起訴條件的訴訟予以受理審查。
被訴土地“征收行為”屬于未簽定任何流轉(zhuǎn)協(xié)議的情況下將土地以流轉(zhuǎn)方式占用并改變使用用途的違法行為。被訴行政行為同樣具有可拆分性，是否屬于合法有效行政行為以及對其起訴是否超過法定期限有待司法審查。原審法院對當(dāng)事人籠統(tǒng)起訴請求確認(rèn)案涉土地的“征收行為”違法未予釋明，裁定駁回起訴，剝奪了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行再443號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：孔樹昌，男，1945年4月11日出生，漢族，住云南省會澤縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：李美珍，女，1950年1月27日出生，漢族，住云南省會澤縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：朱加付，男，1972年1月9日出生，漢族，住云南省會澤縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：朱玉蘭，女，1974年4月2日出生，漢族，住云南省會澤縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：朱加龍，男，1985年8月20日出生，漢族，住云南省昆明市五華區(qū)。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：朱玉花，女，1976年8月29日出生，漢族，住云南省會澤縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：朱加文，男，1982年9月1日出生，漢族，住云南省會澤縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：楊粉會，女，1975年9月17日出生，漢族，住云南省會澤縣。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：會澤縣人民政府，住所地云南省會澤縣金鐘鎮(zhèn)通寶路399號。
法定代表人：孫榮祥，縣長。
出庭負(fù)責(zé)人：李晴，副縣長。
委托訴訟代理人：肖明堯，云南明堯律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：會澤縣大井鎮(zhèn)人民政府，住所地云南省會澤縣大井鎮(zhèn)井田社區(qū)。
法定代表人：蔣先友，鎮(zhèn)長。
委托訴訟代理人：陸錦潼，云南在線律師事務(wù)所律師。
再審申請人孔樹昌、李美珍、朱加付、朱玉蘭、朱加龍、朱玉花、朱加文、楊粉會（以下簡稱孔樹昌等8人）因與被申請人會澤縣人民政府（以下簡稱會澤縣政府）、會澤縣大井鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱大井鎮(zhèn)政府）土地行政征收及賠償一案，不服云南省高級人民法院（2018）云行終210號行政裁定，向本院申請再審。本院于2020年7月16日作出（2019）最高法行申10870號行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭，于2020年11月10日依法公開開庭審理了本案。再審申請人孔樹昌、李美珍，被申請人會澤縣政府副縣長李晴、委托訴訟代理人肖明堯，大井鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長蔣先友、委托訴訟代理人陸錦潼到庭參加了訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
孔樹昌等8人向云南省曲靖市中級人民法院起訴稱，其家位于本小組田壩頭（地名）的承包耕地登記面積為1.5畝，于2015年農(nóng)歷八月十六日被大井鎮(zhèn)政府沒有出示任何批文及未經(jīng)任何征地程序強行征收，用于建設(shè)小集鎮(zhèn)。至今已二年，給孔樹昌等8人造成較大經(jīng)濟(jì)損失。請求判決確認(rèn)土地征收違法；判決會澤縣政府、大井鎮(zhèn)政府歸還被征收占用之地，并恢復(fù)原狀；責(zé)令會澤縣政府、大井鎮(zhèn)政府賠償經(jīng)濟(jì)損失人民幣15萬元。
一審法院查明，大井鎮(zhèn)政府提供的《大井鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)告知書》證明，2015年3月26日，已告知孔樹昌大井鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)已全面啟動，孔樹昌家在集鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)的土地已依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了實地丈量并造冊，由孔樹昌確認(rèn)，要求孔樹昌于2015年3月29日以前到大井社區(qū)居委會領(lǐng)取征地補償款。孔樹昌拒絕簽收該通知書?？讟洳?人于2017年9月11日提起本案訴訟。
一審法院認(rèn)為，孔樹昌等8人提交的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證載明，共有人有孔樹昌、李美珍、孔萬、朱加付、朱玉蘭、楊會、朱加龍。訴狀所列原告有孔樹昌等8人?？讟洳?人未提供證據(jù)證明楊粉會、朱玉花、朱加文是土地承包經(jīng)營共有人，故楊粉會等三人不具原告資格。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限自公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算。但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年?？讟洳扔?015年3月26日知道行政行為內(nèi)容，于2017年9月11日起訴,已經(jīng)超過起訴期限2年，且無正當(dāng)理由。遂于二〇一七年十二月十九日作出（2017）云03行初16號行政裁定，駁回孔樹昌等8人的起訴。
孔樹昌等8人不服，向云南省高級人民法院上訴稱，一審法院錯誤采信大井鎮(zhèn)政府提供的《大井鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)告知書》，致使案件認(rèn)定事實錯誤。直到2015年10月其才知道土地被征收，一審裁定認(rèn)為其提起本案訴訟已經(jīng)超過2年的法定起訴期限錯誤。請求撤銷一審裁定，指令一審法院繼續(xù)審理本案。
二審法院認(rèn)為，根據(jù)當(dāng)時有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限自公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年?！北景钢?，孔樹昌等8人要求人民法院確認(rèn)會澤縣政府、大井鎮(zhèn)政府實施的征收行為違法，判令會澤縣政府、大井鎮(zhèn)政府向其返還土地并賠償損失。根據(jù)在案證據(jù)材料能夠證實，井田社區(qū)居民委員會于2015年3月26日向孔樹昌戶發(fā)出了《大井鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)告知書》，要求孔樹昌戶領(lǐng)取征地補償款。那么，孔樹昌等8人最遲于2015年3月26日就應(yīng)當(dāng)知道其土地被征收的事實，其于2017年9月6日提起本案行政訴訟，已經(jīng)超過法律規(guī)定的起訴期限，依法應(yīng)予駁回。遂于二〇一八年九月二十六日作出（2018）云行終210號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。
孔樹昌等8人申請再審稱，一、二審法院錯誤采信大井鎮(zhèn)政府提供的《大井鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)告知書》，致使案件認(rèn)定事實錯誤。直到2015年10月其才知道土地被征收，一、二審裁定認(rèn)為其提起本案訴訟已經(jīng)超過2年的法定起訴期限錯誤。請求撤銷一、二審裁定，指令本案繼續(xù)審理。
會澤縣政府答辯稱，（一）孔樹昌等8人所提訴訟請求超過起訴期限。（二）案涉被占用土地是大井鎮(zhèn)政府采取流轉(zhuǎn)方式取得使用，不是會澤縣政府征收或占用?？讟洳?人要求確認(rèn)會澤縣政府實施征收行為違法并給予補償缺乏事實依據(jù)。（三）會澤縣政府針對孔樹昌等8人信訪一事進(jìn)行了督查并制發(fā)《行政執(zhí)法督查書》，對大井鎮(zhèn)政府可能出現(xiàn)的違法行為履行了監(jiān)督職責(zé)。請求裁定駁回孔樹昌等8人針對會澤縣政府的各項訴請，并對孔樹昌等8人提出的起訴期限問題依法作出裁判。
大井鎮(zhèn)政府答辯稱，（一）被訴行為并非行政征收，而是大井鎮(zhèn)井田社區(qū)的土地收回行為。（二）大井鎮(zhèn)井田社區(qū)的告知書系告知申請人就土地款項處理相關(guān)事宜，不涉及征收。補償依據(jù)當(dāng)時的補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。（三）案涉項目是為公益事業(yè)，不存在高價賣房情況。大井鎮(zhèn)政府當(dāng)庭自述，根據(jù)會澤縣公安局大井派出所的詢問筆錄，強制占用案涉土地的行為發(fā)生在2015年9月30日（農(nóng)歷八月十八日），系施工隊所為而非大井鎮(zhèn)政府實施。請求裁定駁回孔樹昌等8人的再審申請。
對一審裁定認(rèn)定的事實，經(jīng)審查屬實，本院予以確認(rèn)。
本院另查明，會澤縣政府于2018年5月31日作出《行政執(zhí)法督查書》，主要內(nèi)容是，會澤縣政府接曲靖市人民政府法制辦公室行政執(zhí)法監(jiān)督轉(zhuǎn)辦函，對孔樹昌認(rèn)為大井鎮(zhèn)政府在2015年征收土地中存在違法行為，強占孔樹昌承包經(jīng)營土地用于街道建設(shè)，派出調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查督辦。經(jīng)查，大井鎮(zhèn)政府對居住在大井鎮(zhèn)井田社區(qū)居民委員會下街組孔樹昌等8人承包經(jīng)營的土地1.5畝，在與承包人未簽定任何流轉(zhuǎn)協(xié)議的情況下，將土地以流轉(zhuǎn)方式占用，并改變土地使用用途，已屬違法行為。會澤縣政府責(zé)成大井鎮(zhèn)政府限2018年6月10日前依法糾正違法行為，處理好有關(guān)事宜，并于2018年6月11日前將糾正和處理情況報會澤縣政府。
本院認(rèn)為，本案的爭議焦點在于孔樹昌等8人提起本案訴訟，請求確認(rèn)案涉土地的“征收行為”違法，判令歸還土地、恢復(fù)原狀并賠償經(jīng)濟(jì)損失，是否超過起訴期限。
一般法律意義上的征地由一系列行為構(gòu)成，包括征地批復(fù)、發(fā)布征地公告、進(jìn)行征地補償?shù)怯?、簽訂補償協(xié)議或者作出補償決定、責(zé)令交出土地等行為。當(dāng)事人起訴要求確認(rèn)征地行為違法的，因為被訴征地行為是可以拆分的，且按照法律規(guī)定，對于諸如征地補償協(xié)議等征地中的行政行為提出的訴訟，人民法院均應(yīng)受理并作出裁判，故一般不宜簡單認(rèn)定為訴訟請求不明確，而應(yīng)當(dāng)予以釋明，對于符合起訴條件的訴訟予以受理審查。
本案中，根據(jù)會澤縣政府作出的《行政執(zhí)法督查書》，被訴土地“征收行為”屬于未簽定任何流轉(zhuǎn)協(xié)議的情況下將土地以流轉(zhuǎn)方式占用并改變使用用途的違法行為。被訴行政行為同樣具有可拆分性，是否屬于合法有效行政行為以及對其起訴是否超過法定期限有待司法審查。原審法院對于孔樹昌等8人籠統(tǒng)起訴請求確認(rèn)案涉土地的“征收行為”違法未予釋明，逕直以《大井鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)告知書》作為孔樹昌等8人知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日的起算點計算起訴期限，裁定駁回起訴，剝奪了孔樹昌等8人的訴訟權(quán)利，并使其對于被訴行政行為再無權(quán)利救濟(jì)的機會和渠道。
對于孔樹昌等8人起訴要求確認(rèn)侵犯其土地權(quán)利的行政行為違法，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行釋明，對于符合法定條件的起訴可以受理；對于被告適格，但根據(jù)級別管轄有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)移交基層人民法院管轄的，依法移送管轄；對于起訴期限依法查明并作出裁判；對于不符合法定條件的起訴，依法裁定不予立案或裁定駁回起訴。
綜上，一、二審裁定認(rèn)定事實不清，適用法律錯誤。一審法院駁回起訴錯誤；二審法院維持一審法院駁回起訴裁定錯誤。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷云南省高級人民法院（2018）云行終210號和曲靖市中級人民法院（2017）云03行初16號行政裁定；
二、指令云南省曲靖市中級人民法院繼續(xù)審理。
審判長 楊 軍
審判員 張昊權(quán)
審判員 樂 敏
二〇二〇年十二月二十九日
法官助理 謝承浩
書記員 方曉玲