? 裁判要點(diǎn)
1.房屋在征收過程中被違法拆除的，在確定賠償數(shù)額時，一方面要填平補(bǔ)齊當(dāng)事人受損的財產(chǎn)權(quán)利，確保被征收人獲得的賠償不能低于依法征收所應(yīng)得到的補(bǔ)償數(shù)額，同時亦可考慮被征收人在強(qiáng)拆后多年未獲得補(bǔ)償或賠償?shù)目陀^情況，切實(shí)彌補(bǔ)其因違法行為所受到的損失；另一方面，也要兼顧其他被征收人的合法權(quán)益，綜合考慮其他被征收人以及當(dāng)?shù)仡愃品课菅a(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，全面考量法律法規(guī)及拆遷政策的連續(xù)性、一致性和公平性，盡量避免對于類似房屋的賠償數(shù)額與補(bǔ)償數(shù)額差距過大的情況出現(xiàn)。
2.集體土地上的房屋不允許自由上市交易，其征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國有土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亦不一致。如果被違法拆除的集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)手續(xù)不全，房屋占地面積及建筑面積明顯超過相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，又不符合《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款的規(guī)定，一般不能脫離當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償?shù)囊?guī)定或安置補(bǔ)償方案，逕行按照國有土地上房屋的交易價格進(jìn)行賠償。
3.原審法院未對集體土地上房屋與國有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異問題、涉案房屋是否具有合法的產(chǎn)權(quán)手續(xù)問題、涉案房屋占地面積是否符合相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)問題、涉案房屋是否符合《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款的規(guī)定問題、涉案房屋所在區(qū)域是否已經(jīng)制定補(bǔ)償安置方案以及對其他被征收人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行綜合考慮，即以國有土地上二手房交易均價計算賠償數(shù)額，顯屬不當(dāng)。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 賠 償 裁 定 書
（2020）最高法行賠申1493號
再審申請人（一審被告、二審上訴人）：河南省鄭州市金水區(qū)人民政府，住所地河南省鄭州市金水區(qū)東風(fēng)路**。
法定代表人：魏東，該區(qū)人民政府區(qū)長。
出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人：杜保民，該區(qū)人民政府副縣級干部。
委托訴訟代理人：侯穎輝，該區(qū)人民政府工作人員。
委托訴訟代理人略。
被申請人（一審原告、二審上訴人）：王文娣，女，1941年11月8日出生，漢族，住河南省鄭州市××××楊槐村83號。
委托訴訟代理人：楊香菊（系王文娣之女），女，1966年10月15日出生，漢族，住河南省鄭州市金水區(qū)東關(guān)虎屯村**。
委托訴訟代理人：楊文平（系王文娣之子），男，1973年10月23日出生，漢族，住，住河南省鄭州市金水區(qū)緯二路**院**樓**
再審申請人河南省鄭州市金水區(qū)人民政府（以下簡稱金水區(qū)政府）因王文娣訴其行政賠償一案，不服河南省高級人民法院（2020）豫行賠終119號行政賠償判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達(dá)、審判員袁曉磊、審判員李小梅參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，并于2020年11月19日組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行了詢問，再審申請人金水區(qū)政府的出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人杜保民，委托訴訟代理人侯穎輝、李衛(wèi)富，被申請人王文娣的委托訴訟代理人楊香菊、楊文平到庭參加詢問。本案現(xiàn)已審查終結(jié)。
鄭州鐵路運(yùn)輸中級法院一審查明，王文娣在鄭州市××××楊槐村有宅基地一處，宅基地使用證號為鄭郊宅字0086923，面積396.1平方米。2015年9月22日，金水區(qū)政府對王文娣的房屋進(jìn)行了現(xiàn)場勘驗(yàn)，結(jié)論為王文娣房屋三層以下建筑物建筑面積共計936.25平方米，三層以上建筑物建筑面積共計796.22平方米。2007年建成并裝修，自述裝修花費(fèi)了30余萬元。2015年10月26日，金水區(qū)政府將王文娣的房屋全部拆除。王文娣不服提起行政訴訟，河南省高級人民法院作出（2017）豫行終1758號行政裁定，指定一審法院對行政賠償部分重新審理。
另查明，2018年8月28日，金水區(qū)政府作出楊槐村王文娣房屋拆遷補(bǔ)償方案，主要內(nèi)容如下：一、按照楊槐村合村并城拆遷補(bǔ)償安置方案，給予王文娣補(bǔ)償200平方米安置用房及一人份的集體經(jīng)濟(jì)用房；二、房屋面積除置換的200平方米及一人份的集體經(jīng)濟(jì)用房外補(bǔ)償王文娣708,156元；過渡費(fèi)86,400元；搬家費(fèi)10,000元，以上補(bǔ)償費(fèi)用共計：804,556元。再查明，該案在審理過程中，一審法院依法委托評估機(jī)構(gòu)對涉案房屋價值進(jìn)行評估鑒定。評估機(jī)構(gòu)以涉案房屋不具備評估條件為由，對鑒定委托予以退回。
鄭州鐵路運(yùn)輸中級法院一審認(rèn)為，金水區(qū)政府強(qiáng)拆王文娣涉案房屋的行為已被生效判決確認(rèn)違法。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第三十二條規(guī)定，國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀。結(jié)合王文娣認(rèn)可對涉案房屋按照國有出讓土地上房屋進(jìn)行評估的意見，被告應(yīng)當(dāng)對王文娣合法權(quán)益損失給付相應(yīng)賠償金。
一、關(guān)于涉案房屋損失的賠償問題。二審法院生效判決查明王文娣在金水區(qū)××楊槐村有宅基地一處，宅基地使用證號為鄭郊宅字0086923，面積396.1平方米，主樓三層以下建筑物建筑面積936.25平方米，三層以上建筑物建筑面積共計796.22平方米。因涉案房已不具備評估條件，而被拆房屋系集體土地上的自建房，不允許上市交易，只能用于王文娣家庭居住使用，考慮到王文娣的房屋所在位置，對于三層以下（含三層）合法面積參照2016年1月鄭州市區(qū)住宅二手房交易均價，酌定8407元／平方米作為賠償標(biāo)準(zhǔn)較為適當(dāng)。涉案房屋三層以下（含三層）合法建筑面積的損失為8407元／平方米×936.25平方米＝7871053.75元。對王文娣四層以上（含四層）房屋損失參照《金水區(qū)楊槐村合村并城項目拆遷補(bǔ)償安置方案》規(guī)定，“超出合法宅基地面積或者三層以上的房屋不可以用于置換，但給予每平方米400元的拆工補(bǔ)助?！惫噬姘阜课菟膶右陨希ê膶樱┑姆课輷p失為400元／ｍ×796.22平方米＝318488元。綜上，涉案房屋損失共計8189541.75元。
二、臨時安置補(bǔ)助費(fèi)賠償問題。王文娣所稱的臨時安置補(bǔ)助費(fèi)的性質(zhì)與過渡費(fèi)性質(zhì)相同，該項損失可參照過渡費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)予以計算。根據(jù)《金水區(qū)楊槐村合村并城項目拆遷補(bǔ)償安置方案》第三條第三款第6項規(guī)定，過渡費(fèi)依據(jù)被拆遷人應(yīng)安置面積按12元/平方米/月的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，過渡期限為36個月，36個月后安置房未能按期交房的，自逾期之月按被拆遷人原領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)雙倍支付過渡費(fèi)。涉案房屋于2015年10月26日被違法拆除，三層以下（含三層）合法面積為936.25平方米，故2015年10月26日至2018年10月25日（共計36個月）期間的臨時安置補(bǔ)助費(fèi)為12元/平方米×936.25平方米×36個月=404,460元；2018年10月26日至實(shí)際支付房屋賠償金之日止按照每月24元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)×936.25平方米房屋面積，計算臨時安置補(bǔ)助費(fèi)賠償具體數(shù)額。
三、房屋裝飾裝修、屋內(nèi)財產(chǎn)損失及附屬物的賠償問題。涉案房屋已被強(qiáng)拆，客觀上導(dǎo)致王文娣無法就屋內(nèi)財產(chǎn)損失情況有效舉證，金水區(qū)政府未能舉證證明涉案房屋為空房或者在強(qiáng)拆前對室內(nèi)物品、附屬物進(jìn)行了妥善登記和保管，應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十七條第三款的規(guī)定，對王文娣主張室內(nèi)物品損失8,400元，動力電表、無塔供水設(shè)備、水井、水泥地坪等附屬物損失16,820元、室內(nèi)裝飾裝修損失244,534元，結(jié)合日常生活經(jīng)驗(yàn)、合理的日常生活需要以及物品折舊等因素，酌定上述三項損失共計70,000元。搬家費(fèi)的賠償問題。根據(jù)《金水區(qū)楊槐村合村并城項目拆遷補(bǔ)償安置方案》第三條第三款第6項規(guī)定，“搬家費(fèi)按每處宅基地10,000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放?！惫式鹚畢^(qū)政府應(yīng)參照該標(biāo)準(zhǔn)賠償王文娣搬家費(fèi)10,000元。
綜上，依照《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項、第三十二條第一款、第三十六條第四、八項、《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第六項，《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條的規(guī)定，判決：一、金水區(qū)政府在判決生效之日起三十日內(nèi)賠償王文娣涉案房屋損失8,189,541.75元，搬家費(fèi)10,000元，房屋裝飾裝修損失、屋內(nèi)物品損失及附屬物損失70,000元；二、金水區(qū)政府在判決生效之日起三十日內(nèi)支付王文娣2015年10月26日至2018年10月25日（共計36個月）期間臨時安置補(bǔ)助費(fèi)40,4460元；按照936.25平方米房屋面積，以每月24元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)支付2018年10月26日至實(shí)際支付賠償金之日止的臨時安置補(bǔ)助費(fèi)；三、駁回王文娣的其他賠償請求。
王文娣、金水區(qū)政府均不服一審判決，向河南省高級人民法院提起上訴。河南省高級人民法院二審查明事實(shí)與一審查明事實(shí)一致。
河南省高級人民法院二審認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第四條規(guī)定，金水區(qū)政府對涉案房屋的強(qiáng)拆行為已被生效判決確認(rèn)違法，該行為導(dǎo)致被拆遷人合法財產(chǎn)權(quán)益損害的，應(yīng)依照該法規(guī)定給予相應(yīng)賠償。本案中，根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第三十二條、第三十六條的規(guī)定，在無法返還原物、恢復(fù)原狀的情況下以貨幣賠償為主要方式，對違法強(qiáng)拆造成的各項損失應(yīng)予貨幣賠償。因本案已進(jìn)入賠償程序，金水區(qū)政府所作補(bǔ)償方案不再發(fā)生法律效力。關(guān)于被拆房屋損失的賠償，依據(jù)相關(guān)宅基證及建筑許可證記載情況及拆遷前對涉案房屋的測量記錄，一審法院對房屋三層以下合法面積認(rèn)定為936.25平方米并無不當(dāng)。在涉案房屋已被拆除、評估機(jī)構(gòu)因不具備評估條件而退回的情況下，一審判決參照二手住房成交均價賠償符合《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十七條的規(guī)定精神；但由于該二手住房成交均價系國有出讓土地上的住房價格，而本案土地性質(zhì)并非出讓用地，在賠償時應(yīng)適當(dāng)扣除土地出讓費(fèi)用；參考同類案件處理情況及鄭州市自然資源和規(guī)劃局網(wǎng)站公示的2017年度（2016年度無住宅用地協(xié)議出讓結(jié)果記錄）以協(xié)議出讓方式處置住宅用地的價格水平，酌定按照600元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)扣除土地出讓費(fèi)用，三層以下房屋賠償單價為7807元/平方米（8407元-600元），該部分房屋賠償款為7,309,303.75元(936.25平方米×7807元/平方米)。被拆房屋的其余部分，按照400元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)賠償并無明顯不當(dāng)，予以維持。王文娣關(guān)于該項賠償項目的上訴主張不能成立，不予支持。關(guān)于臨時安置補(bǔ)助費(fèi)、過渡費(fèi)的賠償，兩者性質(zhì)相同，均是為了解決房屋拆遷后被拆遷人的實(shí)際居住所需，故應(yīng)根據(jù)被拆遷人家庭的人口狀況及當(dāng)?shù)胤孔馑降染C合確定；一審法院依據(jù)被拆房屋面積確定該項費(fèi)用不符合本案實(shí)際情況，應(yīng)予糾正；酌定按每月3000元的標(biāo)準(zhǔn)計算，從房屋被拆之日計算至賠償金實(shí)際支付之日。一審判決關(guān)于其他賠償請求的處理結(jié)果及理由正確，予以維持，理由不再贅述。綜上，金水區(qū)政府的部分上訴理由成立，予以支持。一審判決部分處理不當(dāng)，予以改判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項的規(guī)定，判決：一、撤銷鄭州鐵路運(yùn)輸中級法院（2019）豫71行賠初44號行政賠償判決；二、金水區(qū)政府自判決生效之日起三十日內(nèi)賠償王文娣房屋損失7,627,791.75元，搬家費(fèi)10,000元，房屋裝飾裝修損失、屋內(nèi)物品損失及附屬物損失70,000元，并按照每月3000元的標(biāo)準(zhǔn)支付王文娣自房屋被強(qiáng)拆之日起至實(shí)際賠償之日止的臨時安置補(bǔ)助費(fèi)；三、駁回王文娣的其他賠償請求。
金水區(qū)政府申請再審稱，1.王文娣的大部分房屋屬于違法建筑，在涉案房屋拆除前，金水區(qū)城市管理行政執(zhí)法局已經(jīng)下達(dá)《限期拆除決定書》，認(rèn)定涉案房屋系違法建筑。行政復(fù)議機(jī)關(guān)雖然撤銷了《限期拆除決定書》并責(zé)令重作，但理由為程序違法，并不能改變涉案房屋為違法建筑的事實(shí)。王文娣雖然提交了柳林鎮(zhèn)土地管理所頒發(fā)的《柳林鎮(zhèn)村民建筑許可證》，但經(jīng)查該證無檔案，且明顯不符合一般頒證程序，系無效證件。2.一、二審判決認(rèn)定王文娣三層以下合法建筑面積為936.25平方米，認(rèn)定事實(shí)錯誤。金水區(qū)政府提供了王文娣換發(fā)后有效的《集體土地使用證》，載明其合法宅基地面積僅有167平方米。一、二審判決根據(jù)王文娣提供的已作廢宅基地使用證認(rèn)定其宅基地使用面積為396.1平方米，違反了《河南省村鎮(zhèn)建房用地管理實(shí)施辦法》第十條，“村民宅基地面積不得超過二分半”，即167平方米的規(guī)定。即便在合法的167平方米宅基地上全部修建房屋，王文娣房屋三層以下面積也僅有501平方米，多出的建筑面積應(yīng)按照每平方米400元計算賠償數(shù)額。3.一、二審法院參照2016年1月鄭州市市區(qū)國有土地上二手房交易均價即7807元/平方米計算賠償數(shù)額，但并未給出該數(shù)據(jù)的來源，亦未對相關(guān)證據(jù)進(jìn)行過質(zhì)證。4.相關(guān)部門在征收過程中已經(jīng)制定了《楊槐村合村并城安置補(bǔ)償方案》，其他被征收人均是按照安置補(bǔ)償方案進(jìn)行的補(bǔ)償，只有極少數(shù)人不配合工作。本案二審判決將給社會公眾造成拒不配合政府拆遷的錯誤引導(dǎo)，對積極配合政府征遷工作、走正常補(bǔ)償手續(xù)的被征收人是極不公平的，勢必會引發(fā)更多鬧訪及惡意訴訟案件。綜上，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)。請求撤銷一、二審判決，提審本案。
王文娣答辯稱，1.王文娣有合法的宅基地使用證，修建涉案房屋也經(jīng)過鎮(zhèn)政府的批準(zhǔn)，涉案房屋應(yīng)屬合法建筑?！断奁诓鸪龥Q定書》經(jīng)行政復(fù)議已被撤銷，并無生效法律文書認(rèn)定涉案房屋為違法建筑。2.金水區(qū)政府主動為王文娣辦理《集體土地使用證》后，并未核發(fā)給王文娣，亦未能提供土地檔案以證明涉案土地使用權(quán)的變更情況。金水區(qū)政府提供的《集體土地使用證》不具有法律效力。二審法院認(rèn)定涉案宅基地面積為396.1平方米，符合法律規(guī)定。涉案房屋在不具備評估條件的情況下，二審法院參考鄭州市二手住宅交易價確定房屋損失，符合法律規(guī)定。3.一、二審判決酌定按照每月3000元的標(biāo)準(zhǔn)支付臨時安置補(bǔ)助費(fèi)，數(shù)額過低，有偏袒金水區(qū)政府之嫌。綜上，金水區(qū)政府的再審申請理由不能成立，應(yīng)予駁回。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，房屋在征收過程中被違法拆除的，在確定賠償數(shù)額時，一方面要填平補(bǔ)齊當(dāng)事人受損的財產(chǎn)權(quán)利，確保被征收人獲得的賠償不能低于依法征收所應(yīng)得到的補(bǔ)償數(shù)額，同時亦可考慮被征收人在強(qiáng)拆后多年未獲得補(bǔ)償或賠償?shù)目陀^情況，切實(shí)彌補(bǔ)其因違法行為所受到的損失；另一方面，也要兼顧其他被征收人的合法權(quán)益，綜合考慮其他被征收人以及當(dāng)?shù)仡愃品课菅a(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，全面考量法律法規(guī)及拆遷政策的連續(xù)性、一致性和公平性，盡量避免對于類似房屋的賠償數(shù)額與補(bǔ)償數(shù)額差距過大的情況出現(xiàn)。集體土地上的房屋不允許自由上市交易，其征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與國有土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亦不一致。如果被違法拆除的集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)手續(xù)不全，房屋占地面積及建筑面積明顯超過相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，又不符合《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款的規(guī)定，一般不能脫離當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償?shù)囊?guī)定或安置補(bǔ)償方案，逕行按照國有土地上房屋的交易價格進(jìn)行賠償。
本案中，鄭州金水科教新城建設(shè)指揮部制定了《關(guān)于加快鄭州金水科教新城合村并城及土地管理工作的意見（暫行）》，對案涉區(qū)域合村并城的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。王文娣的房屋位于集體宅基地上，在實(shí)施××槐村合村并城項目期間被拆除，針對該征遷項目，金水區(qū)楊槐村根據(jù)方案的規(guī)定制定了補(bǔ)償安置方案并以此開展安置補(bǔ)償工作，絕大多數(shù)被征收人已經(jīng)按照補(bǔ)償安置方案的規(guī)定簽訂了補(bǔ)償協(xié)議。涉案房屋于2006年建設(shè)，該房屋三層以下建筑面積936.25平方米，三層以上建筑面積796.22平方米。鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局于2018年出具了鄭規(guī)函〔2018〕597號復(fù)函，載明楊槐村不在鄭州市總體規(guī)劃范圍內(nèi)。王文娣雖然提交了柳林鎮(zhèn)土地管理所頒發(fā)的《柳林鎮(zhèn)村民建筑許可證》，但并未按照該許可證的要求在建房后向鎮(zhèn)、村呈請驗(yàn)收，也未能取得完整的房屋產(chǎn)權(quán)手續(xù)。
一審判決在對于涉案房屋三層以下936.25平方米面積的賠償問題，未對集體土地上房屋與國有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差異問題、涉案房屋是否具有合法的產(chǎn)權(quán)手續(xù)問題、涉案房屋占地面積是否符合相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)問題、涉案房屋是否符合《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款的規(guī)定問題、涉案房屋所在區(qū)域是否已經(jīng)制定補(bǔ)償安置方案以及對其他被征收人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行綜合考慮，即以鄭州市2016年國有土地上二手房交易均價計算賠償數(shù)額，顯屬不當(dāng)。二審法院對一審法院的問題未予糾正，在8407元/平方米的基礎(chǔ)上扣除600元/平方米的土地出讓費(fèi)用確定賠償數(shù)額7,309,303.75元，將導(dǎo)致對涉案房屋的賠償數(shù)額遠(yuǎn)高于類似房屋的補(bǔ)償數(shù)額，對于其他廣大已簽定協(xié)議的被征收人來說并不公平，也將影響已經(jīng)完成的征收拆遷工作的穩(wěn)定及今后征收拆遷工作的順利進(jìn)行，依法應(yīng)予糾正。
綜上，金水區(qū)政府申請再審的理由符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條第二款之規(guī)定，裁定如下：
一、本案指令河南省高級人民法院再審；
二、再審期間，中止原判決的執(zhí)行。
審判長 馬鴻達(dá)
審判員 袁曉磊
審判員 李小梅
二〇二〇年十二月三十日
法官助理 李 慧
書記員 唐曉燕