? 裁判要點
1.土地出讓合同系土地管理部門為履行土地管理法賦予其對土地資源的行政管理職責義務，實現(xiàn)節(jié)約、高效利用土地資源的公共利益目的，與土地受讓人協(xié)商一致達成的協(xié)議，屬于行政協(xié)議。
2.《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條規(guī)定，被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償。根據(jù)前述規(guī)定，“繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任”或者“給予補償”判決均是法律責任條款，適用前述責任條款的前提是要對被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議行為的合法性作出判斷。該條第一款的適用條件是被訴行政協(xié)議行為違法情形下的責任判決方式；第二款是被訴行政協(xié)議行為合法情形下的責任判決方式。責任判決方式不能單獨適用。對于不履行協(xié)議義務行為的合法性，人民法院應當依法作出判斷，在此基礎(chǔ)上才能考慮對原告的賠償或補償問題。
3.“直接損失”就是實際損失，包括已經(jīng)發(fā)生的財產(chǎn)損失和必將發(fā)生的可得利益損失。未按約定履行協(xié)議義務行為違法，造成行政協(xié)議相對人合法財產(chǎn)利益損失的，人民法院應當判決行政機關(guān)賠償直接損失。至于違約損失，行政協(xié)議案件的賠償責任實質(zhì)是行政協(xié)議行為侵權(quán)的國家賠償責任與行政協(xié)議違約責任的法律競合。民事訴訟中，發(fā)生民事侵權(quán)與違約賠償法律責任競合的情況下，當事人只能選擇其一提起民事訴訟。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，行政訴訟只能是行政行為侵權(quán)的國家賠償責任，除非法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定，行政機關(guān)一般不承擔違約責任，更不能判決行政機關(guān)既承擔行政賠償責任，又承擔協(xié)議違約責任。
4.行政協(xié)議案件屬于行政案件，在法律適用上當然要優(yōu)先適用行政訴訟法和行政實體法律規(guī)范，而不是既可以適用行政法律規(guī)范，又可以適用行政法律規(guī)范。民事法律規(guī)范僅僅是人民法院審理行政協(xié)議案件的補充規(guī)則。即，行政法律規(guī)范沒有規(guī)定的，在不與行政法的基本原則相抵觸的情況下，人民法院可以補充適用民事法律規(guī)范。人民法院審理行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行，或者單方變更解除行政協(xié)議案件時，往往會涉及協(xié)議本身的合法有效性問題。被告不依法履行、未按約定履行協(xié)議或單方變更、解除協(xié)議的主要理由，就是認為協(xié)議無效。在對行政機關(guān)不依法履行、未按約定履行協(xié)議或單方變更、解除協(xié)議提起訴訟的案件中，行政協(xié)議僅僅是案件的主要證據(jù)和依據(jù)，并非被訴行政行為。這與征收案件中，當事人對征收補償決定提起行政訴訟，理由是征收決定違法或無效，情形時一樣的。在此情形下，人民法院應當對作為本案證據(jù)的前置行政行為是否存在重大且明顯違法進行審查。不屬于重大且明顯違法的，一般不宜否定其證據(jù)效力。行政協(xié)議作為行政機關(guān)履行行政職責的一種方式，應當適用行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法標準判斷其是否屬于無效。進而判斷協(xié)議約定內(nèi)容是否可以作為判斷被訴行政行為以行為是否合法的證據(jù)和依據(jù)。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申5229號
再審申請人（一審被告、二審上訴人）濰坊市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會。住所地：山東省濰坊市健康東街。
法定代表人宋赤鋒，主任。
委托訴訟代理人***，山東****律師事務所律師。
被申請人（一審原告、二審上訴人）劉全福，男，漢族，1956年1月28日出生，濰坊寰宇房地產(chǎn)開發(fā)有限公司董事長，住山東省濰坊市奎文區(qū)。
被申請人（一審原告、二審上訴人）劉鵬，男，漢族，1981年10月15日出生，濰坊寰宇房地產(chǎn)開發(fā)有限公司總經(jīng)理，住山東省濰坊市奎文區(qū)。系劉全福之子。
再審申請人濰坊市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱濰坊高新區(qū)管委會）因被申請人劉全福、劉鵬訴其未按照約定履行土地出讓協(xié)議義務一案，不服山東省高級人民法院（2019）魯行終1398號行政判決，向本院申請再審。本院于2020年4月28日立案受理，并依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
2003年9月30日，濰坊高新區(qū)管委會與濰坊金宇電器有限公司（以下簡稱金宇電器公司）簽訂濰高土協(xié)（2003）49號土地出讓協(xié)議書一份（以下簡稱49號土地出讓協(xié)議），約定：濰坊高新區(qū)管委會在高新區(qū)金馬路與臥龍東街交叉口給金宇電器公司提供43.7畝建設高壓電器項目，土地價格為每畝5萬元，協(xié)議簽訂后7日內(nèi)金宇電器公司繳納首批土地款131.1萬元，其余87.4萬元在協(xié)議簽訂后的2年內(nèi)用金宇電器公司在高新區(qū)繳納的地方財政收入抵繳，若在2005年9月20日不能抵清，則需現(xiàn)金補繳。金宇電器公司按約定付清131.1萬元地價款后六個月內(nèi)，濰坊高新區(qū)管委會要為其辦理完土地使用權(quán)證。同時還約定，因濰坊高新區(qū)管委會原因使項目不能按時開工建設，每延遲一天按金宇電器公司交付地價款的5%繳納違約金。簽訂協(xié)議當日，金宇電器公司依約定繳納土地款131.1萬元。2004年4月19日，金宇電器公司更名為山東金宇高壓開關(guān)有限公司（以下簡稱金宇開關(guān)公司），劉全福、劉鵬為金宇開關(guān)公司股東。同年4月29日，國務院辦公廳下發(fā)國辦發(fā)明電（2004）20號《關(guān)于深入開展土地市場整治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，清理整頓“未批先用”和“越權(quán)批地”等行為，并規(guī)定“全國暫停審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設用地”，由此導致49號土地出讓協(xié)議中約定的土地未能及時辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，致使金宇開關(guān)公司未能按約定的時間開工建設。2007年12月28日，山東省人民政府以魯政土字（2007）878號批復（以下簡稱878號批復），批準該地塊農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收實施方案。2008年5月4日，濰坊市國土資源局高新區(qū)分局分別與新城街道李家朱茂和玄家朱茂簽訂《征收土地協(xié)議書》，并撥付征地補償款。2008年6月6日，經(jīng)高新區(qū)管委會研究同意，濰坊市國土資源局高新區(qū)分局（以下基礎(chǔ)高新區(qū)土地分局）經(jīng)濰坊市人民政府批準，在《濰坊日報》發(fā)布“國有建設用地使用權(quán)公開出讓公告”，地塊編號2008-GG05、工業(yè)工地，以拍賣（掛牌）方式公開出讓。公告發(fā)布后，金宇開關(guān)公司未在規(guī)定的時間向高新區(qū)土地分局提交《競買申請書》。2008年7月7日，山東新北海信息科技有限公司（以下簡稱新北海公司）以每畝31萬元的價格，競得該地塊的國有建設用地使用權(quán)。
2014年3月27日，濰坊高新區(qū)管委會向金宇開關(guān)公司出具濰高管復字（2014）7號《關(guān)于山東金宇開關(guān)有限公司土地有關(guān)問題的復函》，主要內(nèi)容：所報《山東金宇高壓開關(guān)有限公司關(guān)于高新區(qū)項目土地補償申請》收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)函復如下：1.退還濰坊金宇電器有限公司已繳納的206.6770萬元，并按銀行同期貸款利率支付利息。2.該項目可繼續(xù)在高新區(qū)建設，高新區(qū)將根據(jù)項目情況安排用地，出讓給你公司，并享受高新區(qū)招商引資優(yōu)惠政策。金宇開關(guān)公司收到該函件后回復稱：《濰坊高新區(qū)管委會關(guān)于山東金宇開關(guān)有限公司土地有關(guān)問題的復函》我公司收悉。這么多年來，貴方對于自己的違約行為始終沒有正確的處理態(tài)度，對于我公司的合理訴求不是推脫就是應付，致使該事一拖再拖，十多年還沒有解決。對于該答復，公司無法接受。由于貴方違約，給我公司造成了巨大損失：一是我公司除了繳納的土地款及相關(guān)費用之外，還按當時領(lǐng)導的要求委托設計院對辦公樓、生產(chǎn)車間及全廠進行規(guī)劃、施工設計；與建筑公司簽訂施工合同等花費巨額資金；二是在廠房沒有建成之前按當時領(lǐng)導的要求積極開展生產(chǎn)，租賃廠房，購置生產(chǎn)設備等實際產(chǎn)生巨額投資；據(jù)保守統(tǒng)計，直接經(jīng)濟損失達2500多萬元。因此，對于貴方的處理意見，我公司不能接受。我方意見是按如下方式之一處理：一、退還我公司已經(jīng)繳納的款項并按合同約定向我方支付違約金。二、給我公司置換相應的土地。2018年5月25日，高新區(qū)管委會向金宇開關(guān)公司出具《告知函》：貴公司于2003年與我方簽訂的49號土地出讓協(xié)議，后因國家法律政策調(diào)整，導致合同不能實際履行。貴公司繳納的款項及利息予以返還。請接到本函后，及時與我方聯(lián)系返還事宜。2018年10月26日，因金宇開關(guān)公司已經(jīng)被注銷，作為公司股東劉全福、劉鵬以濰坊高新區(qū)管委會未履行協(xié)議約定的義務為由，提起本案行政訴訟，請求判令濰坊高新區(qū)管委會返還繳納的土地款和稅款、承擔違約責任并賠償各項損失。
濰坊市中級人民法院（2018）魯07行初185號行政判決認為，根據(jù)2005年8月1日實施的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第二條規(guī)定，《解釋》實施前，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門追認的，可以認定合同有效。2003年9月濰坊高新區(qū)管委會與金宇電器公司簽訂的49號土地出讓協(xié)議的效力須經(jīng)濰坊市土地管理部門追認方可有效。劉全福、劉鵬提交相關(guān)證據(jù)均是有關(guān)地上建筑物的建設規(guī)劃行為，而非土地管理行為，不能認定為市縣土地管理部門對土地出讓協(xié)議進行了追認。在2008年9月1日，涉案土地另行出讓給山東新北海信息科技有限公司后，49號土地出讓協(xié)議已不可能再獲得市縣土地管理部門的追認，此時該份土地出讓協(xié)議確定無效，劉全福、劉鵬享有返還財產(chǎn)及賠償請求權(quán)，訴訟時效從合同被確認無效時開始計算，其主張未超過起訴期限。濰坊高新區(qū)管委會應當返還交納的土地款。高新區(qū)管委會違約在先并導致協(xié)議無效，應當賠償損失為2008年9月1日土地價值與雙方簽訂的涉案土地出讓協(xié)議約定價值之間的差額，差價為7693925元（9878925元-1310000元-874000元）。劉全福、劉鵬為辦理項目勘察、測繪、規(guī)劃、設計等支出的費用49134.28元，也應當賠償。劉全福、劉鵬要求按2018年5月25日的土地價值計算差價損失的主張不予支持；因雙方約定的違約責任是針對土地出讓協(xié)議履行過程中的違約行為，土地出讓協(xié)議無效，該違約責任條款也應無效，對劉全福、劉鵬主張的違約金，不予支持。劉全福、劉鵬主張稅收返還，但根據(jù)2001年8月30日高新區(qū)管委會印發(fā)《中共濰坊市委高新區(qū)工委濰坊高新區(qū)管委會關(guān)于創(chuàng)建“無費區(qū)”的決定》及其附件，“無費區(qū)”中的“費”不包括其主張的稅收。金宇電器公司自2003年12月開始租用廠房進行生產(chǎn)至2005年9月20日期間的納稅額，不足以抵清第二筆土地款87.4萬元，金宇電器公司也未以現(xiàn)款抵清，不符合協(xié)議約定的返還條件。至于劉全福、劉鵬主張繳納土地款的利息損失，已包含在其可獲取的土地差價損失中，不再另行支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條第一款，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第十二條第一、三款，《中華人民共和國合同法》第五十八條之規(guī)定，判決濰坊市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會返還劉全福、劉鵬土地款1310000元；濰坊市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會賠償劉全福、劉鵬損失7743059.28元；駁回劉全福、劉鵬其他訴訟請求。劉全福、劉鵬與濰坊高新區(qū)管委會均不服，提出上訴。
山東省高級人民法院（2019）魯行終1398號行政判決認為，49號土地出讓協(xié)議中約定出讓的43.7畝土地在在山東省政府批復同意征收之前為農(nóng)村集體所有土地，協(xié)議違反《中華人民共和國土地管理法》第四十三條、第四十四條的強制性規(guī)定，屬于無效協(xié)議?；趨f(xié)議無效，請求返還財產(chǎn)及賠償，無論是行政還是民事法律規(guī)范，均未明確規(guī)定。一般認為，應從合同被確認無效時開始計算訴訟時效或起訴期限，故劉全福、劉鵬所提出的返還土地款、賠償損失等的訴訟請求，未超過法律規(guī)定的訴訟時效期間。金宇電器公司依約繳納131.1萬元地款，濰坊高新區(qū)管委會逾期未辦理土地使用權(quán)證書。濰坊高新區(qū)管委會在完成涉案土地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后，對涉案土地進行拍賣（掛牌）出讓時，未通知金宇電器公司解除協(xié)議，亦未通知金宇電器公司參與競拍，沒有遵循行政程序的合法性和正當性，對協(xié)議不能履行負全責。一審判決確定的賠償責任并無不當。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判決。
濰坊高新區(qū)管委會申請再審稱：49號土地出讓協(xié)議是無效協(xié)議。損失賠償不應包括協(xié)議無效情形下的可期待利益。簽訂協(xié)議過程中雙方均有過錯，應按過錯比例承擔賠償責任。請求撤銷一、二審判決，依法再審本案。
本院經(jīng)審查認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第（十一）項規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議，提起行政訴訟的，屬于行政訴訟的受案范圍。土地出讓合同系土地管理部門為履行土地管理法賦予其對土地資源的行政管理職責義務，實現(xiàn)節(jié)約、高效利用土地資源的公共利益目的，與土地受讓人協(xié)商一致達成的協(xié)議，屬于行政協(xié)議。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第四條第一款規(guī)定，因行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等發(fā)生糾紛，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。根據(jù)行政訴訟法第四十七條第一款、第四十八條第一款和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)不履行法定職責提起行政訴訟的，應當在行政機關(guān)接到申請之日起兩個月期滿后的六個月內(nèi)依法提起行政訴訟，但不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)。本案中，濰坊高新區(qū)管委會與金宇電器公司簽訂49號土地出讓協(xié)議，金宇電器公司履行付款義務后，濰坊高新區(qū)管委會未按照約定履行辦理國有土地使用證及交付土地的義務，作為原金宇電器公司股東、權(quán)利繼受人在公司解散后，有權(quán)依法對濰坊高新區(qū)管委會不履行土地出讓協(xié)議約定義務行為提起行政訴訟。2003年9月30日，金宇電器公司依約交付土地出讓金。按照約定，濰坊高新區(qū)管委會應當在六個月后為金宇電器公司辦理國有土地使用證。至2004年3月30日約定辦證期滿，濰坊高新區(qū)管委會未履行辦證義務，之后雙方協(xié)商解決履行爭議。2018年5月25日，濰坊高新區(qū)管委會向金宇開關(guān)公司出具《告知函》，明確49號土地出讓協(xié)議因國家法律政策調(diào)整，導致合同不能實際履行，不再履行協(xié)議義務。從該時間點起至2018年10月26日劉全福、劉鵬提起本案行政訴訟，起訴未超過法定起訴期限。劉全福、劉鵬起訴符合法定條件，一、二審受理本案，本無不當。
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條規(guī)定，被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償。根據(jù)前述規(guī)定，“繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任”或者“給予補償”判決均是法律責任條款，適用前述責任條款的前提是要對被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議行為的合法性作出判斷。該條第一款的適用條件是被訴行政協(xié)議行為違法情形下的責任判決方式；第二款是被訴行政協(xié)議行為合法情形下的責任判決方式。責任判決方式不能單獨適用。本案中，2018年5月25日濰坊高新區(qū)管委會出具《告知函》，明確因為國家法律政策調(diào)整，不再履行49號土地出讓協(xié)議義務，協(xié)商補償事宜。對于不履行協(xié)議義務行為的合法性，人民法院應當依法作出判斷，在此基礎(chǔ)上才能考慮對原告的賠償或補償問題。
《中華人民共和國土地管理法》（2004年修訂）第四十四條第一款規(guī)定，建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！秶型恋厥褂脵?quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十一條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同應當按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門（以下簡稱出讓方）與土地使用者簽訂?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百三十七條第二款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第三項規(guī)定，被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的，人民法院判決確認違法。本案中，2003年9月30日濰坊高新區(qū)管委會與金宇電器公司簽訂49號土地出讓協(xié)議時，涉案土地仍未集體土地，未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；簽訂國有土地使用權(quán)出讓協(xié)議的主體為濰坊高新區(qū)管委會，而非市、縣人民政府土地管理部門。2007年山東省政府作出878號批復，同意征收包括包括涉案土地在內(nèi)的集體土地。但是，2007年10月1日起物權(quán)法的施行，在涉案集體土地征收程序完成后，經(jīng)營性用地應當采取招拍掛方式出讓，無法按照協(xié)議出讓。經(jīng)法定程序，最終涉案土地被新北海公司拍得。鑒于此，盡管49號土地出讓協(xié)議是一個違法并非無效的行政協(xié)議，原本可以在完善手續(xù)后繼續(xù)履行。但是，因法律對出讓土地程序的變更，最終導致繼續(xù)履行49號土地出讓協(xié)議沒有實際可能。此時，人民法院應當依法判決確認濰坊高新區(qū)管委會未按照約定履行國有土地出讓協(xié)議義務行為違法。一、二審判決主文遺漏確認違法判項不妥，本院予以指正。鑒于一、二審判決說理實質(zhì)上已經(jīng)對不履行協(xié)議義務行為進行評判，并在此基礎(chǔ)上作出賠償判決。主文遺漏判項屬審判程序（形式）違法，未影響案件的公正審判，本案不予再審。
《中華人民共和國國家賠償法》第四條、第三十六條第十項規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時，違法行政行為造成財產(chǎn)損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。財產(chǎn)損害按照直接損失給予賠償。“直接損失”就是實際損失，包括已經(jīng)發(fā)生的財產(chǎn)損失和必將發(fā)生的可得利益損失。未按約定履行協(xié)議義務行為違法，造成行政協(xié)議相對人合法財產(chǎn)利益損失的，人民法院應當判決行政機關(guān)賠償直接損失。本案中，濰坊高新區(qū)管委會未按照49號土地出讓協(xié)議約定履行辦理國有土地使用證義務行為違法，協(xié)議無法繼續(xù)履行，應當返還劉全福、劉鵬交付的土地出讓金；同時，土地增值利益屬于土地權(quán)利人的必得利益，由于濰坊高新區(qū)管委會補辦征地手續(xù)過于延遲，未按約定履行土地出讓協(xié)議約定的辦證義務，并最終因土地出讓法律程序改變導致土地受讓人不能取得協(xié)議約定的國有土地使用權(quán)，一、二審判決按照涉案土地2008年出讓給他人的市場拍賣價款減去49號土地出讓協(xié)議約定土地價款的差價作為直接損失予以賠償，符合國家賠償法的規(guī)定，本院予以支持。一、二審判決認為，已支付土地出讓金的利息損失包含在土地增值價值之中，二者不能重復計算，進而駁回劉全福、劉鵬關(guān)于利息損失的訴訟請求，并無不當。至于違約損失，行政協(xié)議案件的賠償責任實質(zhì)是行政協(xié)議行為侵權(quán)的國家賠償責任與行政協(xié)議違約責任的法律競合。民事訴訟中，發(fā)生民事侵權(quán)與違約賠償法律責任競合的情況下，當事人只能選擇其一提起民事訴訟。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，行政訴訟只能是行政行為侵權(quán)的國家賠償責任，除非法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定，行政機關(guān)一般不承擔違約責任，更不能判決行政機關(guān)既承擔行政賠償責任，又承擔協(xié)議違約責任。一、二審在已經(jīng)××新區(qū)管委會承擔行政賠償責任的情況下，駁回劉全福、劉鵬違約賠償?shù)脑V訟請求，亦無不當。濰坊高新區(qū)管委會主張，損失賠償不應包括可期待利益。但是，按照協(xié)議約定，濰坊高新區(qū)管委會應當在金宇電器公司繳付131.1萬元土地款后的六個月內(nèi)辦理土地使用證，由于濰坊高新區(qū)管委會未及時補辦征地審批手續(xù)，造成協(xié)議不能繼續(xù)履行，從應當完成辦證之日至土地出讓給他人期間形成的土地價值增值部分，屬于受讓人必得利益，并非可得利益。以此為由申請再審，理由不能成立。濰坊高新區(qū)管委會還主張，簽訂合同中雙方均有過錯，應當按過錯比例承擔賠償責任。但是，49號土地出讓協(xié)議不能履行的主要原因并非訂立協(xié)議中的過錯問題，而是由于協(xié)議訂立后濰坊高新區(qū)管委會沒有及時完善程序，后因法律政策發(fā)生變化最終造成協(xié)議不能履行。
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一、二款規(guī)定，行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協(xié)議無效；人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認行政協(xié)議無效。第二十七條還規(guī)定，人民法院審理行政協(xié)議案件，應當適用行政訴訟法的規(guī)定；行政訴訟法沒有規(guī)定的，參照適用民事訴訟法的規(guī)定。人民法院審理行政協(xié)議案件，可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。行政協(xié)議案件具有行政性和協(xié)議性雙重屬性。但是，突出的是它的行政性特征。因此，行政協(xié)議爭議屬于行政爭議，要通過行政訴訟途徑解決。行政協(xié)議案件屬于行政案件，在法律適用上當然要優(yōu)先適用行政訴訟法和行政實體法律規(guī)范，而不是既可以適用行政法律規(guī)范，又可以適用行政法律規(guī)范。民事法律規(guī)范僅僅是人民法院審理行政協(xié)議案件的補充規(guī)則。即，行政法律規(guī)范沒有規(guī)定的，在不與行政法的基本原則相抵觸的情況下，人民法院可以補充適用民事法律規(guī)范。人民法院審理行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行，或者單方變更解除行政協(xié)議案件時，往往會涉及協(xié)議本身的合法有效性問題。被告不依法履行、未按約定履行協(xié)議或單方變更、解除協(xié)議的主要理由，就是認為協(xié)議無效。在對行政機關(guān)不依法履行、未按約定履行協(xié)議或單方變更、解除協(xié)議提起訴訟的案件中，行政協(xié)議僅僅是案件的主要證據(jù)和依據(jù)，并非被訴行政行為。這與征收案件中，當事人對征收補償決定提起行政訴訟，理由是征收決定違法或無效，情形時一樣的。在此情形下，人民法院應當對作為本案證據(jù)的前置行政行為是否存在重大且明顯違法進行審查。不屬于重大且明顯違法的，一般不宜否定其證據(jù)效力。行政協(xié)議作為行政機關(guān)履行行政職責的一種方式，應當適用行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法標準判斷其是否屬于無效。進而判斷協(xié)議約定內(nèi)容是否可以作為判斷被訴行政行為以行為是否合法的證據(jù)和依據(jù)。本案中，濰坊高新區(qū)管委會未按約定履行土地出讓協(xié)議約定義務，并主張該協(xié)議無效。但是，訂立49號土地出讓協(xié)議時，盡管訂立協(xié)議行為存在主體越權(quán)、未批先征的違法情形，但是完全可以通過濰坊市土地管理部門的追認以及補辦征地審批手續(xù)予以補正，并非重大且明顯違法的無效行政行為。因此，可以作為判斷濰坊高新區(qū)管委會不履行辦證等協(xié)議義務行為合法性的證據(jù)和依據(jù)。因濰坊高新區(qū)管委會沒有及時完善程序，導致在征收手續(xù)完善后，因法律規(guī)定的土地出讓程序發(fā)生變化，原來以協(xié)商方式出讓土地的協(xié)議無法繼續(xù)履行，不履行協(xié)議義務行為應當認定違法，并可以同時根據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定，判決解除協(xié)議。一、二審未按行政訴訟法、土地管理法等相關(guān)行政法律規(guī)范判斷行政協(xié)議的有效性，而是按照合同法等民事法律規(guī)范審理本案不妥。本院予以指正。但是，鑒于適用民事法律規(guī)范與適用行政法律規(guī)范的判決結(jié)果并無實質(zhì)區(qū)別，不損害各方當事人的合法權(quán)益，再審本案徒增訴累，本案不予再審。濰坊高新區(qū)管委會主張，49號土地出讓協(xié)議無效，但是，該協(xié)議并不存在重大且明顯違法的情形。以此為由申請再審，理由不能成立。
綜上，濰坊高新區(qū)管委會的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四、五項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款規(guī)定，裁定如下：
駁回濰坊市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會的再審申請。
審判長 郭修江
審判員 李德申
審判員 仝 蕾
二〇二〇年十一月三日
書記員 李林濤