? 裁判要點
被訴行為作出時生效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十二條第三款規(guī)定：受訴人民法院在7日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合受理條件的，應(yīng)予受理；可以移交或指定下級人民法院審理，也可以自行審理。首先，從目的解釋的角度出發(fā)，該款是權(quán)利性規(guī)定。雖然行政訴訟法規(guī)定法院收到當(dāng)事人的起訴后，對于符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)予以立案受理。但考慮到存在特殊情況，該規(guī)定的主要目的是賦予當(dāng)事人在法院違法不受理情形下，“越級”向上一級法院申請救濟的權(quán)利。如果將該款理解為義務(wù)性規(guī)定，則失去制定的必要性。而對于程序權(quán)利，當(dāng)事人有選擇適用的自由。其次，從文義解釋的角度出發(fā)，該款是任意性規(guī)定，而非強制性規(guī)定。起訴人“可以”向上一級人民法院申訴或起訴，而非“必須”或者“應(yīng)當(dāng)”，此系賦予當(dāng)事人選擇的權(quán)利。即，當(dāng)事人可以向上一級人民法院申訴或起訴，也可以不向上一級人民法院申訴或起訴。最后，從立法修改的角度出發(fā)，現(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》第五十二條對《執(zhí)行解釋》第三十二條第三款進行了修改完善，這也反映了立法機關(guān)認(rèn)同如果超過起訴期限是由于法院不立案造成的，責(zé)任不在起訴人，應(yīng)當(dāng)允許其通過繼續(xù)起訴的形式尋求救濟。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
(2020)最高法行再168號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：周松壽，男，1968年6月20日出生，漢族，住福建省寧德市。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：劉玉順，男，1959年12月19日出生，漢族，住福建省寧德市。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：彭嫩細(xì)，男，1967年11月25日出生，漢族，住福建省寧德市。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：龔吉團，女，1970年4月14日出生，漢族，住福建省寧德市。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：林鳳珍，女，1962年10月25日出生，漢族，住福建省寧德市。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：鄭而雄，男，1963年5月2日出生，漢族，住福建省連江縣。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：鄭妙瓊，女，1972年4月15日出生，漢族，住福建省寧德市。
上述再審申請人共同委托訴訟代理人：劉亞軍，北京抒見律師事務(wù)所律師。
被申請人：福建省寧德市自然資源局（原一審被告、二審被上訴人福建省寧德市城鄉(xiāng)規(guī)劃局及福建省寧德市國土資源局），住所地福建省寧德市東僑經(jīng)濟開發(fā)區(qū)閩東東路**。
法定代表人：雷樹榮，局長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：福建省寧德市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，住所地福建省寧德市東僑經(jīng)濟開發(fā)區(qū)閩東中路**。
法定代表人：何必良，局長。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：福建省寧德市蕉城區(qū)人民政府，，住所地福建省寧德市蕉城區(qū)八一五中路**
法定代表人：石求鴻，常務(wù)副區(qū)長。
上述被申請人共同委托訴訟代理人：黃宇健，福建環(huán)三律師事務(wù)所律師。
周松壽、劉玉順、彭嫩細(xì)、龔吉團、林鳳珍、鄭而雄、鄭妙瓊（以下簡稱周松壽等7人）與福建省寧德市城鄉(xiāng)規(guī)劃局（以下簡稱寧德市城鄉(xiāng)規(guī)劃局）、福建省寧德市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱寧德市住建局）、福建省××國土資源局（以下××國土資源局）、福建省寧德市蕉城區(qū)人民政府（以下簡稱蕉城區(qū)政府）行政強制一案，不服福建省高級人民法院（2018）閩行終257號行政裁定，向本院申請再審。本院受理后，原一審被告、二審被上訴人寧德市國土資源局及寧德市城鄉(xiāng)規(guī)劃局因機構(gòu)改革被撤銷，其職能均被并入新成立的福建省寧德市自然資源局（以下簡稱寧德市自然資源局），本院依法變更相應(yīng)被申請人為寧德市自然資源局。本院于2019年11月30日作出（2019）最高法行申591號行政裁定，提審本案，并于2020年5月18日立案，依法組成合議庭進行了審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
周松壽等7人向福建省福州市中級人民法院（以下簡稱福州中院）提起行政訴訟，請求確認(rèn)強制拆除塔山C47號房屋的具體行政行為違法。
福州中院一審認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。被訴行為作出時生效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《執(zhí)行解釋》）第四十一條規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過２年。本案中，被訴行政強制行為發(fā)生于2008年4月，周松壽等7人直至2017年方才提起本案訴訟，已超過法定起訴期限且無正當(dāng)理由，其起訴應(yīng)予駁回。周松壽等7人稱其曾于2010年3月22日就被訴行為向福建省寧德市中級人民法院（以下簡稱寧德中院）提起訴訟，但未能舉證證明其曾就人民法院不立案亦不作出裁定的行為向上一級人民法院起訴或者申訴，故不構(gòu)成其起訴超過法定起訴期限的正當(dāng)理由。據(jù)此，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第二項規(guī)定，裁定駁回周松壽等7人的起訴。
周松壽等7人不服，向福建省高級人民法院（以下簡稱福建高院）上訴，請求撤銷一審裁定，發(fā)回重審或依法改判。
福建高院二審認(rèn)為，本案被訴行政強制行為發(fā)生于2008年4月，周松壽等7人至2017年才提起本案訴訟，已經(jīng)超過法定起訴期限。周松壽等7人稱其曾于2010年3月18日就被訴行政行為向?qū)幍轮性禾崞鹪V訟，寧德中院既不立案，又不通知周松壽等7人，故本案被耽誤的期限不屬于其自身的原因，其起訴沒有超過起訴期限。根據(jù)《執(zhí)行解釋》第三十二條第三款規(guī)定：“受訴人民法院在7日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合受理條件的，應(yīng)予受理；可以移交或指定下級人民法院審理，也可以自行審理?！币虼?，周松壽等7人雖主張寧德中院一直未對其在法定期限內(nèi)提起的訴訟予以立案受理，但未能提供證據(jù)證明其曾向福建高院申訴或起訴，故不構(gòu)成其起訴超過法定起訴期限的正當(dāng)理由。據(jù)此，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
周松壽等7人向本院申請再審，請求撤銷一、二審行政裁定書，并裁定由福州中院依法繼續(xù)審理。主要事實和理由為：一、二審認(rèn)定周松壽等7人起訴超過起訴期限錯誤。周松壽等7人于2010年3月18日向?qū)幍轮性浩鹪V，要求確認(rèn)被訴強制拆除行為違法和要求行政賠償，寧德中院于2010年3月22日在起訴材料上加蓋了收到文件的登記印章。因此，周松壽等7人已經(jīng)在法定期限內(nèi)提起訴訟，寧德中院既不通知立案，也不裁定予以駁回，始終不予明確答復(fù)。訴訟時效因當(dāng)事人的主張而中斷，本案并不應(yīng)適用《中華人民共和國行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋中超過訴訟期限的規(guī)定。
寧德市自然資源局、寧德市住建局、蕉城區(qū)政府共同答辯，主要理由為：1.一、二審裁定認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，本案提起訴訟超過起訴期限，且無正當(dāng)理由。周松壽等7人提交的起訴狀上的簽章真實性存疑，且即使為真，也沒有向上一級法院申訴或投訴。2.案涉房屋系違法建設(shè)的違章建筑，強制拆除行為合法，要求確認(rèn)強制拆除行為違法，缺乏依據(jù)。請求依法駁回再審申請，裁定維持一、二審法院所作的裁定。
本院認(rèn)為，本案的焦點問題是對《執(zhí)行解釋》第三十二條第三款規(guī)定的理解。《執(zhí)行解釋》第三十二條第三款規(guī)定：受訴人民法院在7日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或起訴。上一級人民法院認(rèn)為符合受理條件的，應(yīng)予受理；可以移交或指定下級人民法院審理，也可以自行審理。首先，從目的解釋的角度出發(fā)，該款是權(quán)利性規(guī)定。雖然行政訴訟法規(guī)定法院收到當(dāng)事人的起訴后，對于符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)予以立案受理。但考慮到存在特殊情況，《執(zhí)行解釋》第三十二條第三款規(guī)定的主要目的是賦予當(dāng)事人在法院違法不受理情形下，“越級”向上一級法院申請救濟的權(quán)利。如果將該款理解為義務(wù)性規(guī)定，則失去制定的必要性。而對于程序權(quán)利，當(dāng)事人有選擇適用的自由。其次，從文義解釋的角度出發(fā)，該款是任意性規(guī)定，而非強制性規(guī)定。起訴人“可以”向上一級人民法院申訴或起訴，而非“必須”或者“應(yīng)當(dāng)”，此系賦予當(dāng)事人選擇的權(quán)利。即，當(dāng)事人可以向上一級人民法院申訴或起訴，也可以不向上一級人民法院申訴或起訴。最后，從立法修改的角度出發(fā)，現(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》第五十二條對《執(zhí)行解釋》第三十二條第三款進行了修改完善，這也反映了立法機關(guān)認(rèn)同如果超過起訴期限是由于法院不立案造成的，責(zé)任不在起訴人，應(yīng)當(dāng)允許其通過繼續(xù)起訴的形式尋求救濟。
本案中，周松壽等7人已在法定期限內(nèi)（2010年3月22日）向人民法院提起訴訟，起訴時未超過起訴期限。周松壽等7人為維護其權(quán)益于2017年再次起訴，兩次起訴雖相隔七年，但第一次起訴時，寧德中院對周松壽等7人的起訴未予立案、審理，并未作出書面裁定明確告知不予立案，周松壽等7人期間也一直通過相關(guān)途徑主張權(quán)利。此外，房屋同時被強拆而另案起訴的部分當(dāng)事人，相關(guān)訴求已經(jīng)得到法院支持。本案當(dāng)事人非因自身原因不能立案，應(yīng)當(dāng)對其權(quán)利予以保障。
綜上，一、二審法院以《執(zhí)行解釋》第三十二條第三款的規(guī)定，認(rèn)定周松壽等7人的起訴超過起訴期限，屬適用法律錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第二項、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷福建省高級人民法院（2018）閩行終257號行政裁定；
二、撤銷福建省福州市中級人民法院（2017）閩01行初106號行政裁定；
三、本案指令福建省福州市中級人民法院繼續(xù)審理。
本裁定為終審裁定。
審判長 蔚 強
審判員 何 君
審判員 朱宏偉
二〇二〇年十一月十八日
書記員 邱金坤