? 裁判要點(diǎn)
對于征收拆遷過程中簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議，其爭議焦點(diǎn)是約定的補(bǔ)償數(shù)額是否符合相關(guān)規(guī)定，是否足以彌補(bǔ)相對人的損失。對于超過征收拆遷范圍簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議，如果當(dāng)事人已經(jīng)知悉征收拆遷范圍仍自愿簽訂協(xié)議，協(xié)議約定的補(bǔ)償內(nèi)容公平合理，對公共利益亦未造成重大損害的，撤銷該協(xié)議或確認(rèn)協(xié)議無效將破壞業(yè)已穩(wěn)定的拆遷補(bǔ)償關(guān)系，也可能對其他類似協(xié)議的效力認(rèn)定產(chǎn)生示范效應(yīng)，從而影響已經(jīng)進(jìn)行的征收拆遷工作的穩(wěn)定，故對相關(guān)補(bǔ)償協(xié)議的效力應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。
? 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 賠 償 裁 定 書
（2019）最高法行賠申1288號
再審申請人（一審被告、二審上訴人）：安徽省蕪湖市弋江區(qū)人民政府，住所地安徽省蕪湖市利民路**。
法定代表人：歐冬林，該區(qū)人民政府區(qū)長。
委托訴訟代理人：殷金軍，該區(qū)人民政府工作人員。
委托訴訟代理人：***，安徽***律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審原告、二審被上訴人）：蕪湖市科環(huán)工貿(mào)有限責(zé)任公司，住，住所地安徽省蕪湖市蕪南路小姚村段。
法定代表人：柯文學(xué)，該公司董事長。
委托訴訟代理人：***，安徽****律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：***，安徽****律師事務(wù)所律師。
一審第三人：蕪湖新馬投資有限公司，住，住所地安徽省蕪湖市弋江區(qū)蕪繁路魯港新鎮(zhèn)。
法定代表人：鮑凡，該公司總經(jīng)理。
委托訴訟代理人：***，安徽****律師事務(wù)所律師。
再審申請人安徽省蕪湖市弋江區(qū)人民政府（以下簡稱弋江區(qū)政府）因蕪湖市科環(huán)工貿(mào)有限責(zé)任公司（以下簡稱科環(huán)工貿(mào)公司）訴其行政賠償一案，不服安徽省高級人民法院（2019）皖行賠終68號行政賠償判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員馬鴻達(dá)、審判員袁曉磊、審判員聶振華參加的合議庭，對本案進(jìn)行了審查，并于2020年4月30日組織各方當(dāng)事人進(jìn)行了詢問，再審申請人弋江區(qū)政府的委托訴訟代理人殷金軍、胡善虎，被申請人科環(huán)工貿(mào)公司的法定代表人柯文學(xué)、委托訴訟代理人張磊、戴林，一審第三人蕪湖新馬投資有限公司（以下簡稱新馬公司）的委托訴訟代理人胡善虎到庭參加了詢問，本案現(xiàn)已審查終結(jié)。
弋江區(qū)政府申請再審稱，1.二審法院僅以案涉《蕪湖市房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》（以下簡稱《補(bǔ)償安置協(xié)議》）超拆遷紅線范圍為由，認(rèn)定應(yīng)由弋江區(qū)政府承擔(dān)行政賠償責(zé)任，適用法律明顯錯誤。拆遷實(shí)施過程中，新馬公司通過現(xiàn)場公示、當(dāng)?shù)孛襟w公告等途徑告知了科環(huán)工貿(mào)公司拆遷紅線范圍，科環(huán)工貿(mào)公司在2012年9月27日簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》前早已知曉科環(huán)工貿(mào)公司的部分廠房不在拆遷紅線范圍內(nèi)，但其為解決自身債務(wù)危機(jī)，多次主動請求將拆遷紅線范圍之外的房屋納入拆遷范圍一并拆遷并給予補(bǔ)償。弋江區(qū)政府在簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》前曾于2012年8月25日作出《關(guān)于企業(yè)拆遷補(bǔ)償問題的請示》可以證明上述情況。案涉房屋拆遷屬于城市綠化公益項目，并非用于土地使用權(quán)出讓以獲取土地出讓金，若非應(yīng)科環(huán)工貿(mào)公司的請求并從解決企業(yè)實(shí)際困難角度考慮，弋江區(qū)政府根本無需對拆遷紅線范圍之外的房屋實(shí)施拆遷補(bǔ)償。弋江區(qū)政府享有簽訂案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》的職權(quán)，該協(xié)議簽訂之前，房屋拆遷部門通過抽簽方式確定了房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，公證機(jī)關(guān)對抽簽過程及結(jié)果予以了公證，評估機(jī)構(gòu)選擇程序合法�？骗h(huán)工貿(mào)公司明知拆遷紅線范圍，為了解決企業(yè)自身困難，主動請求對拆遷紅線范圍外的房屋進(jìn)行拆遷，《補(bǔ)償安置協(xié)議》的簽訂行為以及協(xié)議本身均合法�！堆a(bǔ)償安置協(xié)議》及其后續(xù)一系列補(bǔ)充協(xié)議已經(jīng)全面履行，即使認(rèn)定弋江區(qū)政府超出拆遷紅線范圍違法，基于科環(huán)工貿(mào)公司的被拆遷房地產(chǎn)已全部獲得補(bǔ)償，無另行賠償?shù)谋匾?.科環(huán)工貿(mào)公司提交的兩份所謂評估報告，一份系2012年4月16日出具的《資產(chǎn)評估匯總表》；另一份系2012年4月21日出具的《原廠區(qū)建筑物及道路管網(wǎng)等工程重置造價編制報告》（以下簡稱《編制報告》）。兩份報告內(nèi)容極為簡單，不具備基本形式要件及評估要求，更無評估機(jī)構(gòu)的公章。且一、二審判決亦發(fā)現(xiàn)兩份報告中存在大量虛假、重復(fù)內(nèi)容，故兩份報告根本不能作為判決依據(jù)。而安徽華瑞房地產(chǎn)土地評估有限公司（以下簡稱華瑞公司）作出的評估報告系新馬公司應(yīng)科環(huán)工貿(mào)公司的請求，由政府相關(guān)部門搖號確定的，科環(huán)工貿(mào)公司在評估過程中積極主動提供相應(yīng)評估資料予以配合，以其行為認(rèn)可由華瑞公司實(shí)施評估。一、二審判決采信的評估報告形成時間在前，華瑞公司的評估報告形成時間在后，2012年9月27日雙方當(dāng)事人一致同意依據(jù)華瑞公司的評估報告簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，表明科環(huán)工貿(mào)公司以自己的行為否定了其提交的兩份所謂評估報告。一、二審判決支持科環(huán)工貿(mào)公司訴訟請求，不僅違反誠實(shí)守信原則，且有違社會公平正義，助長了行政相對人不誠信行為，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。綜上，請求撤銷一、二審判決，改判駁回科環(huán)工貿(mào)公司的全部訴訟請求。
科環(huán)工貿(mào)公司答辯稱，1.新馬公司故意隱瞞拆遷范圍，直到2012年6月，新馬公司才出具說明承認(rèn)科環(huán)工貿(mào)公司的大部分房屋不在拆遷范圍內(nèi)的事實(shí)，此時，科環(huán)工貿(mào)公司已經(jīng)因違法拆遷被迫停產(chǎn)兩年零三個月，科環(huán)工貿(mào)公司迫于無奈且在雙方約定補(bǔ)償未盡事宜可通過司法途徑解決的前提下，于2012年9月27日簽訂了《補(bǔ)償安置協(xié)議》，弋江區(qū)政府稱科環(huán)工貿(mào)公司自始至終知曉拆遷紅線范圍違背基本事實(shí)，也沒有證據(jù)證明。弋江區(qū)政府陳述2009年9月16日就在《大江晚報》中公示了拆遷紅線范圍，但該材料是在本案二審的時候出示的，無法證明科環(huán)工貿(mào)公司在此之前知曉拆遷范圍。2.新馬公司向弋江區(qū)住房和建設(shè)委員會提交的拆遷裁決申請書中明確載明了雙方對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題相差甚遠(yuǎn)，但2012年9月27日雙方簽訂的《補(bǔ)償安置協(xié)議》完全是按照新馬公司確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的約定，并且協(xié)議中約定了補(bǔ)償未盡事宜可通過司法途徑解決。協(xié)議簽訂后，雙方對能夠達(dá)成一致的事項簽訂補(bǔ)充協(xié)議，也證明了《補(bǔ)償安置協(xié)議》對于科環(huán)工貿(mào)公司相應(yīng)的損失并未完全涵蓋。3.華瑞公司出具的兩份評估報告存在評估機(jī)構(gòu)選定程序違法、評估機(jī)構(gòu)沒有評估資質(zhì)、評估時點(diǎn)錯誤、未提交類似房地產(chǎn)交易樣本、未考慮被拆遷房屋實(shí)際情況等問題，不能作為評估依據(jù)。4.科環(huán)工貿(mào)公司提交的兩份評估報告能夠體現(xiàn)被拆遷不動產(chǎn)真實(shí)價值，一、二審法院對此進(jìn)行了審查，以此為基礎(chǔ)認(rèn)定科環(huán)工貿(mào)公司的損失并無不當(dāng)。綜上，二審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請求駁回弋江區(qū)政府的再審申請。
新馬公司答辯稱，同意弋江區(qū)政府的意見。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案是科環(huán)工貿(mào)公司起訴要求確認(rèn)其與新馬公司于2012年9月27日簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》違法時一并提起的行政賠償訴訟。另案中，針對《補(bǔ)償安置協(xié)議》，安徽省蕪湖市中級人民法院已經(jīng)作出（2018）皖02行初34號行政判決，確認(rèn)《補(bǔ)償安置協(xié)議》中超出拆遷許可證范圍部分違法，安徽省高級人民法院作出（2019）皖行終531號行政判決，維持一審判決，本院亦作出（2019）最高法行申13287號行政裁定，駁回了弋江區(qū)政府的再審申請。本案的爭議焦點(diǎn)系《補(bǔ)償安置協(xié)議》是否給科環(huán)工貿(mào)公司造成損害問題。
一、關(guān)于確認(rèn)違法判決對本案的影響問題。對于征收拆遷過程中簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議，其爭議焦點(diǎn)是約定的補(bǔ)償數(shù)額是否符合相關(guān)規(guī)定，是否足以彌補(bǔ)相對人的損失。對于超過征收拆遷范圍簽訂的《補(bǔ)償安置協(xié)議》，如果當(dāng)事人已經(jīng)知悉征收拆遷范圍仍自愿簽訂協(xié)議，協(xié)議約定的補(bǔ)償內(nèi)容公平合理，對公共利益亦未造成重大損害的，撤銷該協(xié)議或確認(rèn)協(xié)議無效將破壞業(yè)已穩(wěn)定的拆遷補(bǔ)償關(guān)系，也可能對其他類似協(xié)議的效力認(rèn)定產(chǎn)生示范效應(yīng)，從而影響已經(jīng)進(jìn)行的征收拆遷工作的穩(wěn)定，故對相關(guān)補(bǔ)償協(xié)議的效力應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。另案中，一、二審判決認(rèn)為《補(bǔ)償安置協(xié)議》超出拆遷紅線范圍，確認(rèn)《補(bǔ)償安置協(xié)議》超過拆遷范圍部分違法，并無明顯不當(dāng)，本院予以認(rèn)可。但另案一、二審判決并未對《補(bǔ)償安置協(xié)議》的公平合理性予以否定，并認(rèn)可了《補(bǔ)償安置協(xié)議》中拆遷范圍內(nèi)的合法性，對于按照同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)簽訂的《補(bǔ)償安置協(xié)議》中超出拆遷范圍的部分，僅確認(rèn)違法而未予撤銷或確認(rèn)無效。因此該生效判決中《補(bǔ)償安置協(xié)議》約定的補(bǔ)償事項對協(xié)議當(dāng)事人仍具有拘束力、確定力與執(zhí)行力，補(bǔ)償協(xié)議已經(jīng)約定的事項，弋江區(qū)政府不再具有補(bǔ)償義務(wù)。如果按照新的標(biāo)準(zhǔn)對科環(huán)工貿(mào)公司進(jìn)行賠償，實(shí)際上否定了《補(bǔ)償安置協(xié)議》的效力，將與確認(rèn)違法的生效判決結(jié)論產(chǎn)生矛盾。
二、關(guān)于《補(bǔ)償安置協(xié)議》是否公平合理問題。本案科環(huán)工貿(mào)公司自認(rèn)在2010年就收到了《致馬飲大轉(zhuǎn)盤至八里灣大橋道路兩側(cè)綠化工程地塊國有土地拆遷戶的一封信》，該信件告知各拆遷戶擬實(shí)施拆遷，已經(jīng)制定了拆遷補(bǔ)償安置方案，并告知各拆遷戶“希望拆遷戶能夠認(rèn)真閱讀拆遷補(bǔ)償安置方案，如有不清楚的地方，可向拆遷現(xiàn)場工作人員咨詢�！痹�2010年3月9日制定的《馬飲大轉(zhuǎn)盤至八里灣大橋道路兩側(cè)綠化工程地塊國有土地房屋拆遷安置方案》中載明了拆遷范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷政策依據(jù)等內(nèi)容。在另案民事訴訟庭審中，科環(huán)工貿(mào)公司自認(rèn)在2012年6月就已經(jīng)知道該公司部分廠房和土地不在拆遷紅線范圍內(nèi)。2012年9月27日，雙方簽訂了案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》，之后雙方又針對未盡事宜簽訂了多份補(bǔ)充協(xié)議，科環(huán)工貿(mào)公司在協(xié)議簽訂后領(lǐng)取了全部補(bǔ)償款�？骗h(huán)工貿(mào)公司稱因違法拆遷導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)兩年三個月，迫于無奈才簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》，但未提供充分證據(jù)證明，對該主張本院不予支持。上述事實(shí)能夠說明科環(huán)工貿(mào)公司在明知拆遷范圍的情況下簽訂了案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》，協(xié)議已經(jīng)履行完畢。2010年6月6日，科環(huán)工貿(mào)公司向弋江區(qū)項目辦遞交了《關(guān)于對我公司要求資產(chǎn)進(jìn)行評估的報告》，載明“我公司請求弋江區(qū)項目辦派有資質(zhì)的評估單位對我公司廠房、土地（劃撥）、構(gòu)筑物及附屬物、可搬遷機(jī)械、土地平整回田（填）土進(jìn)行評估，并同意按照評估報告進(jìn)行補(bǔ)償”。后蕪湖市弋江區(qū)建設(shè)委員會于2010年7月23日舉辦了案涉地塊的估價機(jī)構(gòu)抽簽會，抽簽選定了華瑞公司作為評估機(jī)構(gòu)，并由公證處依法進(jìn)行了公證。有關(guān)部門于2009年7月23日、2012年8月3日向華瑞公司頒發(fā)的房地產(chǎn)估價機(jī)構(gòu)資質(zhì)證書及2009年—2011年向華瑞公司頒發(fā)的土地評估機(jī)構(gòu)注冊證書，可證明華瑞公司具有相應(yīng)估價資質(zhì)，弋江區(qū)政府亦提交了有效的注冊房地產(chǎn)估價師資質(zhì)證明，可證實(shí)華瑞公司委派的估價人員具有房地產(chǎn)估價資質(zhì)。對于科環(huán)工貿(mào)公司非住宅房地產(chǎn)的市場價值，華瑞公司經(jīng)現(xiàn)場查勘，形成了科環(huán)工貿(mào)公司蓋章認(rèn)可的現(xiàn)場調(diào)查表。華瑞公司根據(jù)調(diào)查情況及《拆遷延期公告》《拆遷許可證》、科環(huán)工貿(mào)公司的《房屋登記簿》等材料，依照《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》《房地產(chǎn)估價規(guī)范》等相關(guān)規(guī)定，確定以2010年3月26日為土地及非住宅估價時點(diǎn)，采用市場比較法和成本法進(jìn)行測算，出具了華瑞估報字（2010）第00435號《房地產(chǎn)估價報告》。對于科環(huán)工貿(mào)公司的機(jī)械設(shè)備、內(nèi)墻及隔斷、土地平整回填土等構(gòu)筑物及附屬物，華瑞公司經(jīng)現(xiàn)場勘查，根據(jù)科環(huán)工貿(mào)公司蓋章認(rèn)可的《固定資產(chǎn)機(jī)器設(shè)備評估明細(xì)表》等證據(jù)，依照《房地產(chǎn)估價規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，確定以2012年7月18日為估價時點(diǎn)，運(yùn)用重置成本法進(jìn)行測算，出具了華瑞估報字（2012）N0042號《構(gòu)筑物及附屬物估價報告》，兩份估價報告均無明顯不妥之處�？骗h(huán)工貿(mào)公司當(dāng)時并未提出異議，與新馬公司以上述報告為基礎(chǔ)，結(jié)合《馬飲大轉(zhuǎn)盤至八里灣大橋道路兩側(cè)綠化工程地塊國有土地房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》的規(guī)定，簽訂案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》，對房屋及土地補(bǔ)償費(fèi)、可搬遷設(shè)備補(bǔ)償費(fèi)、構(gòu)筑物及其附屬物和土地平整回填土補(bǔ)償費(fèi)、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷獎勵費(fèi)等進(jìn)行了約定。其后，科環(huán)工貿(mào)公司與新馬公司、弋江區(qū)房屋征收辦分別簽訂了多份補(bǔ)充協(xié)議，就兩畝土地退還科環(huán)工貿(mào)公司事宜、部分無照房補(bǔ)償事宜、相關(guān)設(shè)備交還科環(huán)工貿(mào)公司處置事宜、庫存商品及原材料補(bǔ)償事宜進(jìn)行了約定。在科環(huán)工貿(mào)公司與新馬公司最后于2013年7月19日簽訂的《補(bǔ)充協(xié)議》中還約定，科環(huán)工貿(mào)公司今后不得再提出其他任何補(bǔ)償要求。綜合上述事實(shí)及相關(guān)證據(jù)，不能認(rèn)定弋江區(qū)政府對科環(huán)工貿(mào)公司的補(bǔ)償存在不公平不合理，嚴(yán)重?fù)p害科環(huán)工貿(mào)公司合法權(quán)益問題。
三、一審判決認(rèn)為“《補(bǔ)償安置協(xié)議》無效”，并依照《中華人民共和國合同法》第五十八條關(guān)于合同無效的規(guī)定確定弋江區(qū)政府的責(zé)任不當(dāng)，二審判決未予糾正，亦以科環(huán)工貿(mào)公司單方委托作出的評估報告為基礎(chǔ)，重新計算賠償數(shù)額，否定了《補(bǔ)償安置協(xié)議》效力，與生效判決存在沖突。其次，一審法院在未對評估結(jié)論之間的差異進(jìn)行審查、亦未否定華瑞公司作出的《房地產(chǎn)估價報告》《構(gòu)筑物及附屬物估價報告》有效性的情況下，徑行以科環(huán)工貿(mào)公司單方委托作出的評估報告為基礎(chǔ)，判令弋江區(qū)政府賠償科環(huán)工貿(mào)公司13,425,895.36元，屬認(rèn)定事實(shí)不清。二審法院雖然對前后兩組評估報告進(jìn)行了簡要分析，但未能提出否定《補(bǔ)償安置協(xié)議》依據(jù)的評估報告的充分理由，也未審查《補(bǔ)償安置協(xié)議》所依據(jù)的評估報告是否違反估價規(guī)范，亦缺乏事實(shí)根據(jù)。再次，在確認(rèn)違法案件中，一、二審判決已經(jīng)認(rèn)可了協(xié)議關(guān)于拆遷范圍內(nèi)的補(bǔ)償內(nèi)容，本案賠償訴訟中一、二審判決亦將拆遷范圍內(nèi)的土地及房屋排除在行政賠償范圍外。但根據(jù)同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的拆遷范圍外的補(bǔ)償事項卻被一、二審判決否定，導(dǎo)致本案一、二審判決與另案生效判決關(guān)于被拆遷不動產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題產(chǎn)生矛盾。最后，科環(huán)工貿(mào)公司提交的《資產(chǎn)評估匯總表》《編制報告》系其單方委托，弋江區(qū)政府不予認(rèn)可，上述評估報告還存在未加蓋評估機(jī)構(gòu)公章、無估價師簽章、缺少評估單位及評估人員的資質(zhì)證明文件、未載明評估時點(diǎn)及評估方法等內(nèi)容、未載明廠區(qū)建筑物及道路管網(wǎng)的面積、沒有關(guān)于被評估建筑基本情況的描述等諸多問題。
綜上，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)。弋江區(qū)政府的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條的規(guī)定，裁定如下：
（一）本案指令安徽省高級人民法院再審；
（二）再審期間，中止原判決的執(zhí)行。
審判長 馬鴻達(dá)
審判員 袁曉磊
審判員 聶振華
二〇二〇年十一月二十三日
法官助理 李 慧
書記員 唐曉燕