? 裁判要點(diǎn)
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第二款第一項(xiàng)規(guī)定：“行政行為有下列情形之一，不需要撤銷(xiāo)或者判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法：（一）行政行為違法，但不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的”。該規(guī)定針對(duì)的是事實(shí)行為等不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容而無(wú)法撤銷(xiāo)的情況，補(bǔ)償安置協(xié)議不屬于該情形。
? 裁判文書(shū)
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書(shū)
（2019）最高法行申13287號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）：安徽省蕪湖市弋江區(qū)人民政府，住所地安徽省蕪湖市利民路**。
法定代表人：歐冬林，該區(qū)人民政府區(qū)長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：殷金軍，該區(qū)人民政府工作人員。
委托訴訟代理人：***，安徽****律師事務(wù)所律師。
被申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）：蕪湖市科環(huán)工貿(mào)有限責(zé)任公司，住，住所地安徽省蕪湖市蕪南路小姚村段。
法定代表人：柯文學(xué)，該公司董事長(zhǎng)。
委托訴訟代理人：***，安徽****律師事務(wù)所律師。
委托訴訟代理人：***，安徽****律師事務(wù)所律師。
一審第三人：蕪湖新馬投資有限公司，住，住所地安徽省蕪湖市弋江區(qū)蕪繁路魯港新鎮(zhèn)**
法定代表人：鮑凡，該公司總經(jīng)理。
委托訴訟代理人：***，安徽****律師事務(wù)所律師。
再審申請(qǐng)人安徽省蕪湖市弋江區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱弋江區(qū)政府）因蕪湖市科環(huán)工貿(mào)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱科環(huán)工貿(mào)公司）訴其拆遷補(bǔ)償協(xié)議一案，不服安徽省高級(jí)人民法院（2019）皖行終531號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員馬鴻達(dá)、審判員袁曉磊、審判員聶振華參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，并于2020年4月30日組織各方當(dāng)事人進(jìn)行了詢問(wèn)，再審申請(qǐng)人弋江區(qū)政府的委托訴訟代理人殷金軍、胡善虎，被申請(qǐng)人科環(huán)工貿(mào)公司的法定代表人柯文學(xué)、委托訴訟代理人張磊、戴林，一審第三人蕪湖新馬投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱新馬公司）的委托訴訟代理人胡善虎到庭參加了詢問(wèn)，本案現(xiàn)已審查終結(jié)。
弋江區(qū)政府申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，1.拆遷實(shí)施過(guò)程中，新馬公司通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)公示、當(dāng)?shù)孛襟w公告等途徑告知了科環(huán)工貿(mào)公司拆遷紅線范圍，科環(huán)工貿(mào)公司在2012年9月27日簽訂案涉《蕪湖市房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償安置協(xié)議》）前早已知曉科環(huán)工貿(mào)公司的部分廠房不在拆遷紅線范圍內(nèi)，但其為解決自身債務(wù)危機(jī)，多次主動(dòng)請(qǐng)求將拆遷紅線范圍之外的房屋納入拆遷范圍一并拆遷并給予補(bǔ)償。弋江區(qū)政府在簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》前曾于2012年8月25日作出《關(guān)于企業(yè)拆遷補(bǔ)償問(wèn)題的請(qǐng)示》可以證明上述情況。案涉房屋拆遷屬于城市綠化公益項(xiàng)目，并非用于土地使用權(quán)出讓以獲取土地出讓金，若非應(yīng)科環(huán)工貿(mào)公司的請(qǐng)求并從解決企業(yè)實(shí)際困難角度考慮，弋江區(qū)政府根本無(wú)需對(duì)拆遷紅線范圍之外的房屋實(shí)施拆遷補(bǔ)償。2.《補(bǔ)償安置協(xié)議》于2012年9月27日簽訂，案涉房屋均系科環(huán)工貿(mào)公司在協(xié)議簽訂后主動(dòng)履行協(xié)議交付拆遷的。案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》簽訂后，雙方又陸續(xù)簽訂了多份補(bǔ)充協(xié)議，上述協(xié)議至2013年7月22日已全部履行完畢。該協(xié)議系當(dāng)事人真實(shí)意思表示，不存在受欺詐或迫于無(wú)奈等情形，一、二審判決認(rèn)為案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》違法，忽略了科環(huán)工貿(mào)公司明知拆遷紅線范圍仍請(qǐng)求進(jìn)行拆遷這一基本事實(shí)。3.即便認(rèn)為案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》的簽訂行為違法，但行政協(xié)議的審理不能僅強(qiáng)調(diào)其行政性而忽略其契約性，不能將協(xié)議的簽訂行為違法等同于協(xié)議本身違法。一、二審判決忽略了行政協(xié)議的契約性，對(duì)協(xié)議是否因違法而應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)或確認(rèn)無(wú)效未作出評(píng)判?？骗h(huán)工貿(mào)公司在案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》簽訂前，主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)其拆遷范圍之外的土地房屋予以征收補(bǔ)償，協(xié)議簽訂后，又以超出拆遷范圍為由主張協(xié)議違法，有悖誠(chéng)實(shí)信用原則。一、二審判決未對(duì)科環(huán)工貿(mào)公司失信行為作出否定性評(píng)價(jià)，反而支持其謀取非法利益的訴請(qǐng)，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，有違社會(huì)公平正義。綜上，請(qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審判決，改判駁回科環(huán)工貿(mào)公司的訴訟請(qǐng)求。
科環(huán)工貿(mào)公司答辯稱，1.新馬公司故意隱瞞拆遷范圍，直到2012年6月，新馬公司才出具說(shuō)明承認(rèn)科環(huán)工貿(mào)公司的大部分房屋不在拆遷范圍內(nèi)的事實(shí)，此時(shí)，科環(huán)工貿(mào)公司已經(jīng)因違法拆遷被迫停產(chǎn)兩年零三個(gè)月，科環(huán)工貿(mào)公司迫于無(wú)奈且在雙方約定補(bǔ)償未盡事宜可通過(guò)司法途徑解決的前提下，于2012年9月27日簽訂了《補(bǔ)償安置協(xié)議》，弋江區(qū)政府稱科環(huán)工貿(mào)公司自始至終知曉拆遷紅線范圍違背基本事實(shí)，也沒(méi)有證據(jù)證明。弋江區(qū)政府陳述2009年9月16日就在《大江晚報(bào)》中公示了拆遷紅線范圍，但該材料是在本案二審的時(shí)候出示的，無(wú)法證明科環(huán)工貿(mào)公司在此之前知曉拆遷范圍。2.新馬公司向弋江區(qū)住房和建設(shè)委員會(huì)提交的拆遷裁決申請(qǐng)書(shū)中明確載明了雙方對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題相差甚遠(yuǎn)，但2012年9月27日雙方簽訂的《補(bǔ)償安置協(xié)議》完全是按照新馬公司確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的約定，并且協(xié)議中約定了補(bǔ)償未盡事宜可通過(guò)司法途徑解決。協(xié)議簽訂后，雙方對(duì)能夠達(dá)成一致的事項(xiàng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，也證明了案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》對(duì)于科環(huán)工貿(mào)公司相應(yīng)的損失并未完全涵蓋。綜上，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請(qǐng)求駁回弋江區(qū)政府的再審申請(qǐng)。
新馬公司答辯稱，同意弋江區(qū)政府的意見(jiàn)。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，（一）關(guān)于受案范圍問(wèn)題。蕪湖市弋江區(qū)建設(shè)委員會(huì)于2010年向新馬公司頒發(fā)了拆遷許可證，科環(huán)工貿(mào)公司與新馬公司于2012年9月27日簽訂的《補(bǔ)償安置協(xié)議》中載明了拆遷人、被拆遷人、拆遷許可證號(hào)等內(nèi)容，說(shuō)明《補(bǔ)償安置協(xié)議》系新馬公司基于拆遷人的身份與科環(huán)工貿(mào)公司簽訂的。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問(wèn)題的批復(fù)》(法復(fù)〔1996〕12號(hào))第二條、《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人之間達(dá)成了拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議僅就協(xié)議內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議的，人民法院應(yīng)予受理問(wèn)題的復(fù)函》（〔2007〕民立他字第54號(hào)）的規(guī)定，該協(xié)議屬于民事協(xié)議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事訴訟予以審理。但科環(huán)工貿(mào)公司于2016年9月就案涉拆遷補(bǔ)償糾紛曾經(jīng)以新馬公司為被告提起民事訴訟，安徽省高級(jí)人民法院作出生效的（2017）皖民終614號(hào)民事裁定，以《補(bǔ)償安置協(xié)議》系行政協(xié)議，雙方房屋拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛不屬民事訴訟受案范圍為由駁回了科環(huán)工貿(mào)公司的起訴。雙方當(dāng)事人對(duì)案涉爭(zhēng)議通過(guò)行政訴訟審理及由弋江區(qū)政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任未提出異議，故一、二審法院將案涉爭(zhēng)議作為行政案件審理并無(wú)不妥。
（二）關(guān)于拆遷范圍問(wèn)題?？骗h(huán)工貿(mào)公司的拆遷范圍外房屋與拆遷范圍內(nèi)房屋相互獨(dú)立，且在拆遷范圍內(nèi)的房屋面積僅為38.95平方米，對(duì)其單獨(dú)拆遷不影響企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而《補(bǔ)償安置協(xié)議》約定的產(chǎn)權(quán)證記載房屋面積3,309.67平方米，自建房屋面積906.87平方米，遠(yuǎn)超拆遷范圍，不符合《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第六條、第九條第一款的規(guī)定。弋江區(qū)政府稱《補(bǔ)償安置協(xié)議》系在科環(huán)工貿(mào)公司請(qǐng)求下簽訂的，但并未提交充分證據(jù)證明，弋江區(qū)政府提交的《關(guān)于企業(yè)拆遷補(bǔ)償問(wèn)題的請(qǐng)示》中無(wú)科環(huán)工貿(mào)公司的簽章，科環(huán)工貿(mào)公司對(duì)此亦不認(rèn)可，故對(duì)該主張本院不予支持。
（三）關(guān)于判決方式問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第一款規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷(xiāo)行政行為：（一）行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)，但撤銷(xiāo)會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的”。本案科環(huán)工貿(mào)公司自認(rèn)在2010年就收到了《致馬飲大轉(zhuǎn)盤(pán)至八里灣大橋道路兩側(cè)綠化工程地塊國(guó)有土地拆遷戶的一封信》，該信件告知各拆遷戶擬實(shí)施拆遷，已經(jīng)制定了拆遷補(bǔ)償安置方案，并告知各拆遷戶“希望拆遷戶能夠認(rèn)真閱讀拆遷補(bǔ)償安置方案，如有不清楚的地方，可向拆遷現(xiàn)場(chǎng)工作人員咨詢。”在2010年3月9日制定的《馬飲大轉(zhuǎn)盤(pán)至八里灣大橋道路兩側(cè)綠化工程地塊國(guó)有土地房屋拆遷安置方案》中載明了拆遷范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷政策依據(jù)等內(nèi)容。在另案民事訴訟庭審中，科環(huán)工貿(mào)公司自認(rèn)在2012年6月就已經(jīng)知道該公司部分廠房和土地不在拆遷紅線范圍內(nèi)。2012年9月27日，雙方簽訂了案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》，之后雙方又針對(duì)未盡事宜簽訂了多份補(bǔ)充協(xié)議，科環(huán)工貿(mào)公司在協(xié)議簽訂后領(lǐng)取了全部補(bǔ)償款?？骗h(huán)工貿(mào)公司稱因違法拆遷導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)兩年三個(gè)月，迫于無(wú)奈才簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》，但未提供充分證據(jù)證明，對(duì)該主張本院不予支持。上述事實(shí)能夠說(shuō)明科環(huán)工貿(mào)公司在明知拆遷范圍的情況下簽訂了案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》，協(xié)議已經(jīng)履行完畢。另外，2010年6月6日，科環(huán)工貿(mào)公司向弋江區(qū)項(xiàng)目辦遞交了《關(guān)于對(duì)我公司要求資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估的報(bào)告》，載明“我公司請(qǐng)求弋江區(qū)項(xiàng)目辦派有資質(zhì)的評(píng)估單位對(duì)我公司廠房、土地（劃撥）、構(gòu)筑物及附屬物、可搬遷機(jī)械、土地平整回田（填）土進(jìn)行評(píng)估，并同意按照評(píng)估報(bào)告進(jìn)行補(bǔ)償”。后蕪湖市弋江區(qū)建設(shè)委員會(huì)于2010年7月23日舉辦了案涉地塊的估價(jià)機(jī)構(gòu)抽簽會(huì)，抽簽選定了安徽華瑞房地產(chǎn)土地評(píng)估有限公司（以下簡(jiǎn)稱華瑞公司）作為評(píng)估機(jī)構(gòu)，并由公證處依法進(jìn)行了公證。有關(guān)部門(mén)于2009年7月23日、2012年8月3日向華瑞公司頒發(fā)的房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)證書(shū)及2009年—2011年向華瑞公司頒發(fā)的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)注冊(cè)證書(shū)，可證明華瑞公司具有相應(yīng)估價(jià)資質(zhì)，弋江區(qū)政府亦提交了有效的注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師資質(zhì)證明，可證實(shí)華瑞公司委派的估價(jià)人員具有房地產(chǎn)估價(jià)資質(zhì)。對(duì)于科環(huán)工貿(mào)公司非住宅房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，華瑞公司經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)查勘，形成了科環(huán)工貿(mào)公司蓋章認(rèn)可的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查表。華瑞公司根據(jù)調(diào)查情況及《拆遷延期公告》《拆遷許可證》、科環(huán)工貿(mào)公司的《房屋登記簿》等材料，依照《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》等相關(guān)規(guī)定，確定以2010年3月26日為土地及非住宅估價(jià)時(shí)點(diǎn)，采用市場(chǎng)比較法和成本法進(jìn)行測(cè)算，出具了華瑞估報(bào)字（2010）第00435號(hào)《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》。對(duì)于科環(huán)工貿(mào)公司的機(jī)械設(shè)備、內(nèi)墻及隔斷、土地平整回填土等構(gòu)筑物及附屬物，華瑞公司經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)勘查，根據(jù)科環(huán)工貿(mào)公司蓋章認(rèn)可的《固定資產(chǎn)機(jī)器設(shè)備評(píng)估明細(xì)表》等證據(jù)，依照《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》的相關(guān)規(guī)定，確定以2012年7月18日為估價(jià)時(shí)點(diǎn)，運(yùn)用重置成本法進(jìn)行測(cè)算，出具了華瑞估報(bào)字（2012）N0042號(hào)《構(gòu)筑物及附屬物估價(jià)報(bào)告》，兩份估價(jià)報(bào)告均無(wú)明顯不妥之處?？骗h(huán)工貿(mào)公司當(dāng)時(shí)并未提出異議，與新馬公司以上述報(bào)告為基礎(chǔ)，結(jié)合《馬飲大轉(zhuǎn)盤(pán)至八里灣大橋道路兩側(cè)綠化工程地塊國(guó)有土地房屋拆遷補(bǔ)償安置方案》的規(guī)定，簽訂案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》，對(duì)房屋及土地補(bǔ)償費(fèi)、可搬遷設(shè)備補(bǔ)償費(fèi)、構(gòu)筑物及其附屬物和土地平整回填土補(bǔ)償費(fèi)、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等進(jìn)行了約定，無(wú)證據(jù)證明補(bǔ)償存在明顯不公平不合理之處。因此，案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》雖然存在超過(guò)拆遷紅線范圍問(wèn)題，但基于本案存在部分土地及房屋在拆遷范圍內(nèi)、部分土地及房屋在拆遷范圍外的特殊情況，雙方當(dāng)事人已經(jīng)知悉相關(guān)情況并仍然自愿達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，且協(xié)議約定的補(bǔ)償價(jià)格基本公平合理，協(xié)議又已經(jīng)履行完畢，撤銷(xiāo)該協(xié)議或確認(rèn)協(xié)議無(wú)效將破壞業(yè)已穩(wěn)定的拆遷補(bǔ)償關(guān)系，也可能對(duì)其他類(lèi)似協(xié)議的效力認(rèn)定產(chǎn)生示范效應(yīng)，從而影響已經(jīng)進(jìn)行的拆遷、征收工作的穩(wěn)定，故不宜否定被訴協(xié)議的效力。一、二審判決從嚴(yán)格依法的角度確認(rèn)《補(bǔ)償安置協(xié)議》超出拆遷紅線范圍部分違法，從而保留了協(xié)議的法律效力，并無(wú)明顯不當(dāng)。
需要說(shuō)明的是，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十四條第二款第一項(xiàng)規(guī)定：“行政行為有下列情形之一，不需要撤銷(xiāo)或者判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法：（一）行政行為違法，但不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的”。該規(guī)定針對(duì)的是事實(shí)行為等不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容而無(wú)法撤銷(xiāo)的情況，案涉《補(bǔ)償安置協(xié)議》不屬于該情形，一審判決適用該項(xiàng)規(guī)定屬適用法律不當(dāng)，二審判決未予糾正，亦屬適用法律不當(dāng)。另外，一審判決認(rèn)為弋江區(qū)政府僅存在超出拆遷紅線范圍簽訂《補(bǔ)償安置協(xié)議》問(wèn)題，科環(huán)工貿(mào)公司關(guān)于《補(bǔ)償安置協(xié)議》全部違法的主張不能成立，因此僅確認(rèn)《補(bǔ)償安置協(xié)議》中超出拆遷紅線范圍部分違法。而二審判決認(rèn)為《補(bǔ)償安置協(xié)議》還存在超過(guò)拆遷期限問(wèn)題，按照二審判決的觀點(diǎn)，《補(bǔ)償安置協(xié)議》應(yīng)全部確認(rèn)違法。但二審判決維持了一審僅確認(rèn)《補(bǔ)償安置協(xié)議》中超出拆遷范圍部分違法的判決，存在裁判理由與裁判結(jié)果不一致問(wèn)題。因一、二審判決適用法律不當(dāng)問(wèn)題不影響案件結(jié)論，華瑞公司2012年6月28日出具的《房地產(chǎn)估價(jià)報(bào)告》載明了其估價(jià)依據(jù)包括《拆遷延期公告》，弋江區(qū)政府亦向本院提交了《拆遷延期公告》證明新馬公司已經(jīng)獲準(zhǔn)延期拆遷，故本案無(wú)再審之必要。
綜上，弋江區(qū)政府的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回安徽省蕪湖市弋江區(qū)人民政府的再審申請(qǐng)。
審判長(zhǎng) 馬鴻達(dá)
審判員 袁曉磊
審判員 聶振華
二〇二〇年十一月四日
法官助理 李 慧
書(shū)記員 唐曉燕