【202211080】《吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境公益訴訟案》的理解與參照——行政公益訴訟案件審理過程中的民事公益訴訟可以分別立案、一并審理、分別判決
文/劉洪穎；劉慧慧
作者單位：吉林省高級人民法院最高人民法院環(huán)境資源審判庭
專題分類：案例研究
期刊欄目：指導(dǎo)案例理解與參照_指導(dǎo)案例（127號—139號）
為了正確理解和準確參照適用第136號指導(dǎo)案例，現(xiàn)對該指導(dǎo)案例的裁判要點、參照適用等有關(guān)情況予以解釋、論證和說明。
一、本案例的相關(guān)情況
吉林省白山市江源區(qū)中醫(yī)院新建綜合樓時，未建設(shè)符合環(huán)保要求的污水處理設(shè)施即投入使用。白山市檢察院發(fā)現(xiàn)該線索后，進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)白山市江源區(qū)中醫(yī)院通過滲井、滲坑排放醫(yī)療污水。經(jīng)對其排放的醫(yī)療污水及滲井周邊土壤取樣檢驗，化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、懸浮物、總余氯等均超過國家標(biāo)準。還發(fā)現(xiàn)白山市江源區(qū)衛(wèi)計局在白山市江源區(qū)中醫(yī)院未提交環(huán)評合格報告的情況下，對其醫(yī)療機構(gòu)職業(yè)許可證校驗為合格，且對其違法排放醫(yī)療污水的行為未及時制止，存在違法行為。檢察機關(guān)在履行了提起公益訴訟的前置程序后，訴至法院，請求：1.確認被告白山市江源區(qū)衛(wèi)計局于2015年5月18日為第三人白山市江源區(qū)中醫(yī)院校驗醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證的行為違法；2.判令白山市江源區(qū)衛(wèi)計局履行法定監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令白山市江源區(qū)衛(wèi)計局限期對白山市江源區(qū)中醫(yī)院的醫(yī)療污水凈化處理設(shè)施進行整改；3.判令白山市江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水。
公益訴訟人訴稱：被告于2012年新建綜合樓時，未同時建設(shè)污水處理設(shè)施，未經(jīng)環(huán)保驗收即投入使用。醫(yī)療污水通過滲井、滲坑排放，存在造成環(huán)境污染的重大風(fēng)險。公益訴訟人根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》及《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》的有關(guān)規(guī)定，在嚴格落實訴前程序后，被告仍未停止排放超標(biāo)醫(yī)療污水，請求判令被告白山市江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水。
被告辯稱：被告是由白山市江源區(qū)政府舉辦的承擔(dān)公益職能的事業(yè)單位，由于政府對公立醫(yī)院投入不足，造成基礎(chǔ)設(shè)施不完善。被告多次向政府申請污水處理系統(tǒng)建設(shè)資金，但由于政府資金短缺，尚未解決。被告只能采用人工消毒方法處理污水，達不到用設(shè)備處理污水的排放效果，如長期排放，可能給地下水造成污染。白山市江源區(qū)人民政府收到檢察機關(guān)的檢察建議后，已將被告污水處理項目列為政府集中采購執(zhí)行計劃。被告已與吉林省康源環(huán)保設(shè)備工程有限公司簽訂了關(guān)于污水處理工程的承攬合同。工程已開工建設(shè)，近期即可投入使用。
法院生效裁判認為：根據(jù)國務(wù)院《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》第五條及第四十條的規(guī)定，白山市江源區(qū)衛(wèi)計局對轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)具有監(jiān)督管理的法定職責(zé)?！都质♂t(yī)療機構(gòu)審批管理辦法（試行）》第四十四條規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)申請校驗時應(yīng)提交校驗申請、執(zhí)業(yè)登記項目變更情況、接受整改情況、環(huán)評合格報告等材料。白山市江源區(qū)衛(wèi)計局在白山市江源區(qū)中醫(yī)院未提交環(huán)評合格報告的情況下，對其醫(yī)療機構(gòu)職業(yè)許可證校驗為合格，違反上述規(guī)定，該校驗行為違法。白山市江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水，導(dǎo)致周邊地下水及土壤存在重大污染風(fēng)險。白山市江源區(qū)衛(wèi)計局作為衛(wèi)生行政主管部門，未及時制止，其怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法。白山市江源區(qū)中醫(yī)院通過滲井、滲坑違法排放醫(yī)療污水，且污水處理設(shè)施建設(shè)完工及環(huán)評驗收需要一定的時間，故白山市江源區(qū)衛(wèi)計局應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)，督促白山市江源區(qū)中醫(yī)院污水處理工程及時完工，達到環(huán)評要求并投入使用，符合《吉林省醫(yī)療機構(gòu)審批管理辦法（試行）》第四十四條規(guī)定的校驗醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證的條件。
侵權(quán)責(zé)任法第六十五條、第六十六條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。本案中，根據(jù)公益訴訟人的舉證和查明的相關(guān)事實，可以確定白山市江源區(qū)中醫(yī)院未安裝符合環(huán)保要求的污水處理設(shè)備，通過滲井、滲坑實施了排放醫(yī)療污水的行為。從檢測機構(gòu)的檢測結(jié)果及檢測意見可知，其排放的醫(yī)療污水，對附近地下水及周邊土壤存在重大環(huán)境污染風(fēng)險。白山市江源區(qū)中醫(yī)院雖辯稱其未建設(shè)符合環(huán)保要求的排污設(shè)備系因政府對公辦醫(yī)院投入建設(shè)資金不足所致，但該理由不能否定其客觀上實施了排污行為，產(chǎn)生了周邊地下水及土壤存在重大環(huán)境污染風(fēng)險的損害結(jié)果，以及排污行為與損害結(jié)果存在因果關(guān)系的基本事實。且環(huán)境污染具有不可逆的特點，故作出立即停止違法排放醫(yī)療污水的判決。
本案系檢察機關(guān)提起的全國首例行政附帶民事公益訴訟，為提高審判效率，避免相互矛盾的裁判結(jié)果，白山市中級人民法院統(tǒng)籌適用了民事、行政責(zé)任，充分發(fā)揮行政審判監(jiān)督行政機關(guān)依法行政作用，民事審判保障人民群眾合法權(quán)益、維護環(huán)境權(quán)益的作用，全方位保護生態(tài)環(huán)境。通過案件推動，相關(guān)行政機關(guān)進一步強化了依法行政理念，白山市江源區(qū)中醫(yī)院及時建設(shè)了符合環(huán)保要求的污水處理設(shè)施并投入使用，避免了重大環(huán)境污染的發(fā)生，取得了良好的審判效果。
二、裁判要點的理解與說明
該指導(dǎo)案例的裁判要點確認：人民法院在審理人民檢察院提起的環(huán)境行政公益訴訟案件時，對人民檢察院就同一污染環(huán)境行為提起的環(huán)境民事公益訴訟，可以參照行政訴訟法及其司法解釋規(guī)定，采取分別立案、一并審理、分別判決的方式處理。現(xiàn)圍繞與該裁判要點相關(guān)的問題逐一解釋和說明如下：
1.關(guān)于環(huán)境公益訴訟。目前理論界對環(huán)境公益訴訟的定義主要有以下兩種，第一種環(huán)境行政公益訴訟，是指當(dāng)環(huán)境行政機關(guān)的違法行為或不作為對公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時，法院允許無直接利害關(guān)系人為維護公眾環(huán)境權(quán)益而提起行政訴訟，要求行政機關(guān)履行法定職責(zé)或糾正、停止其侵害行為的制度。第二種環(huán)境民事公益訴訟，是指特定的國家機關(guān)、相關(guān)的組織和個人作為公共利益的代表人，在環(huán)境可能被污染或破壞的情形下，為維護環(huán)境公益不受損害，對行為人提起訴訟的活動。
2.關(guān)于行政公益訴訟與民事公益訴訟一并審理模式的探索。近年來，最高人民法院指導(dǎo)全國各級人民法院始終堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標(biāo)要求，充分發(fā)揮審判職能作用，依法公正高效審理好涉及環(huán)境污染防治、生態(tài)保護、資源開發(fā)利用、氣候變化應(yīng)對以及環(huán)境治理與服務(wù)等各類環(huán)境資源案件。但在當(dāng)前人民群眾普遍關(guān)心的大氣、水、土壤環(huán)境污染案件中，侵害公共利益的民事違法行為與行政機關(guān)違法或不作為行政行為常常交織在一起，導(dǎo)致民事公益訴訟制度無法正常落實，再加上行政公益訴訟制度兩者并行，互相牽連影響，分不清到底是何種性質(zhì)的責(zé)任。這兩種公益訴訟制度中單獨的每一種都不能對交錯產(chǎn)生的問題徹底厘清并解決，要對涉及公共利益的以民事問題為主伴隨著行政機關(guān)的行政行為問題這兩個領(lǐng)域內(nèi)的問題全面覆蓋并解決，有必要構(gòu)建一種全新的公益訴訟制度——行政公益訴訟附帶民事公益訴訟。本案就充分發(fā)揮了司法智慧，創(chuàng)造性地確立了行政公益訴訟與民事公益訴訟一并審理的模式，充分發(fā)揮了訴前程序及時解決問題、有效節(jié)約司法資源的優(yōu)勢。
3.關(guān)于分別立案、一并審理、分別判決。根據(jù)全國人大常委會的授權(quán)、檢察機關(guān)提起公益訴訟制度自2015年7月起在13個省、市、自治區(qū)試點運行。2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過修法決定，在民事訴訟法第五十五條和行政訴訟法第二十五條分別增加一款，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式入法?；诖耍景冈趯徖磉^程中只能分別立案。由于該案在兩種訴訟中存在著大量共同的事實和證據(jù)，為節(jié)省司法資源、提高審判效率、避免相互矛盾的判斷，本案決定一并審理、分別判決。如此處理，既符合庭審規(guī)則，又考慮到行政案件和民事案件當(dāng)事人訴訟地位不同，舉證責(zé)任不同、適用法律不同的特點，既考慮到兩種訴訟在案件事實、當(dāng)事人、證據(jù)以及庭審階段的重復(fù)性，又體現(xiàn)出公益訴訟案件的特點，可謂兩全之策。在法律效果上確立了“分別立案、一并審理、分別判決”的裁判方式原則；在社會效果上，促使相關(guān)行政機關(guān)進一步強化了依法行政理念，環(huán)保責(zé)任人及時建設(shè)了符合環(huán)保要求的污水處理設(shè)施并投入使用，避免了重大環(huán)境污染的發(fā)生，取得了良好的社會效果，對同類案件具有指導(dǎo)意義。
三、參照適用時應(yīng)注意的問題
該案作為檢察公益訴訟實踐探索中的一項創(chuàng)新，具有一定的積極意義。各級人民法院在審理環(huán)境資源類案件中要始終注重貫徹綠色原則，遵循預(yù)防優(yōu)先理念，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞消滅在源頭或者控制在合理范圍內(nèi)；遵循注重修復(fù)理念，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復(fù)；遵循最嚴格制度最嚴密法治理念，促進構(gòu)建源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責(zé)任追究為內(nèi)容的制度體系；遵循綠水青山就是金山銀山理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系。根據(jù)案件情況，進一步探索對環(huán)境民事、行政公益訴訟一并審理模式，促進行政機關(guān)依法行政，保護人民群眾環(huán)境權(quán)益，為生態(tài)環(huán)境保護筑牢法治屏障。
【注釋】
執(zhí)筆人：吉林省高級人民法院 劉洪穎 最高人民法院環(huán)境資源審判庭 劉慧慧編審人：最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室 石磊