【202211083】《云南省劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)環(huán)境行政公益訴訟案》的理解與參照——環(huán)境行政公益訴訟案件中審查行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)應(yīng)以窮盡行政手段有效制止違法行為且充分保護(hù)公共利益為標(biāo)準(zhǔn)
文/魯軍；王立；劉慧慧
作者單位：云南省高級(jí)人民法院云南省昆明市中級(jí)人民法院最高人民法院環(huán)境資源審判庭
專題分類：案例研究
期刊欄目：指導(dǎo)案例理解與參照_指導(dǎo)案例（127號(hào)—139號(hào)）
為了正確理解和準(zhǔn)確參照適用第137號(hào)指導(dǎo)案例，現(xiàn)對該指導(dǎo)案例的裁判要點(diǎn)、參照適用等有關(guān)情況予以解釋、論證和說明。
一、案例的相關(guān)情況
?。ㄒ唬┗景盖?br/> 2013年1月，云南省劍川縣居民王壽全受玉鑫公司的委托在國有林區(qū)開挖公路，被劍川縣紅旗林業(yè)局護(hù)林人員發(fā)現(xiàn)并制止。劍川縣林業(yè)局接報(bào)后交劍川縣森林公安局進(jìn)行查處，劍川縣森林公安局于2013年2月27日向王壽全送達(dá)劍川縣林業(yè)局劍林罰書字[2013]第288號(hào)林業(yè)行政處罰決定書，決定對王壽全及玉鑫公司給予責(zé)令限期恢復(fù)原狀和罰款的行政處罰。玉鑫公司交納罰款后劍川縣森林公安局即予結(jié)案。其后三年間，劍川縣森林公安局沒有督促玉鑫公司和王壽全履行限期恢復(fù)原狀的義務(wù)，也沒有代為履行，所破壞的森林植被沒有得到恢復(fù)。2016年11月9日，劍川縣人民檢察院發(fā)出檢察建議，建議劍川縣森林公安局依法履行職責(zé)，認(rèn)真落實(shí)行政處罰決定，采取有效措施，恢復(fù)森林植被。劍川縣森林公安局回復(fù)，民警曾到王壽全家對責(zé)令限期恢復(fù)原狀進(jìn)行催告，鑒于王壽全已死亡，執(zhí)行終止。劍川縣森林公安局未向玉鑫公司發(fā)出催告書。劍川縣人民檢察院提起行政公益訴訟，請求確認(rèn)劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)的行為違法，判令劍川縣森林公安局在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)。
劍川縣人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，劍川縣人民檢察院提起本案訴訟，符合最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》及最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》規(guī)定的行政公益訴訟受案范圍，符合起訴條件。行政訴訟法第二十六條第六款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告”。2013年9月27日，云南省人民政府《關(guān)于云南省林業(yè)部門相對集中林業(yè)行政處罰權(quán)工作方案的批復(fù)》授權(quán)各級(jí)森林公安機(jī)關(guān)相對集中行使林業(yè)行政部門的部分行政處罰權(quán)。根據(jù)規(guī)定，劍川縣森林公安局行使原來由劍川縣林業(yè)局行使的林業(yè)行政處罰權(quán)，是適格的被告主體。本案中，劍川縣森林公安局在查明玉鑫公司及王壽全擅自改變林地的事實(shí)后，以劍川縣林業(yè)局名義作出對玉鑫公司和王壽全責(zé)令限期恢復(fù)原狀和罰款22266元的行政處罰決定符合法律規(guī)定，但在玉鑫公司繳納罰款后三年多時(shí)間里沒有督促玉鑫公司和王壽全對破壞的林地恢復(fù)原狀，也沒有代為履行，致使玉鑫公司和王壽全擅自改變的林地至今沒有恢復(fù)原狀，且未提供證據(jù)證明有相關(guān)合法、合理的事由，其行為顯然不當(dāng)，是怠于履行法定職責(zé)的行為。行政處罰決定沒有執(zhí)行完畢，劍川縣森林公安局依法應(yīng)該繼續(xù)履行法定職責(zé)，采取有效措施，督促行政相對人限期恢復(fù)被改變林地的原狀。
劍川縣人民法院依法支持了劍川縣人民檢察院的訴訟請求。一審宣判后，當(dāng)事人服判息訴，均未提起上訴，判決已發(fā)生法律效力，劍川縣森林公安局也積極履行了判決。
（一）爭議焦點(diǎn)
1.環(huán)境行政公益訴訟中，人民法院應(yīng)主要以相對人的違法行為是否得到有效制止且受侵害的環(huán)境公共利益是否得到有效保護(hù)為審查行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。
本案中，被告劍川縣森林公安局在玉鑫公司繳納罰款后三年多時(shí)間里沒有督促玉鑫公司和王壽全對破壞的林地恢復(fù)原狀，也沒有代為履行，致使玉鑫公司和王壽全擅自改變的林地至今沒有恢復(fù)原狀，使得國家利益或者社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，且被告未提供證據(jù)證明有相關(guān)合法、合理的事由，其行為系怠于履行法定職責(zé)的行為。行政處罰決定沒有執(zhí)行完畢，被告劍川縣森林公安局應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行法定職責(zé)。
2.行政機(jī)關(guān)雖然采取了履職措施，但未窮盡行政手段，使得環(huán)境公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，人民法院可以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)。
本案中，被告劍川縣森林公安局作出行政處罰后，即使存在被處罰人王壽全已經(jīng)死亡的客觀情況，也應(yīng)對是否可以代履行進(jìn)行審查，以確保受損害的林地得以恢復(fù)原狀。但是被告劍川縣森林公安局對此未予審查，致使受損環(huán)境未予恢復(fù)的，屬于未依法全面履職。
（三）指導(dǎo)價(jià)值
本案是檢察機(jī)關(guān)為依法督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)提起的環(huán)境行政公益訴訟。劍川縣位于長江中上游的“三江并游”地區(qū)，林草資源豐富，加強(qiáng)對林草資源的保護(hù)對于促進(jìn)長江上游水土保持和水源涵養(yǎng)意義重大。劍川縣法院充分發(fā)揮審判職能作用，積極服務(wù)和保障了長江源頭生態(tài)環(huán)境治理和林草資源保護(hù)。該案判決對于督促行政機(jī)關(guān)全面履行監(jiān)管職責(zé)、積極開展生態(tài)修復(fù)、確保森林植被恢復(fù)具有典型意義，于2018年11月28日被最高人民法院發(fā)布為人民法院環(huán)境資源審判保障長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展典型案例之一，該案的審理及裁判也是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟、法院進(jìn)行審理和判決的有力實(shí)踐。本案明確了環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)依法履職的審查標(biāo)準(zhǔn)，并且提出從主觀不能與客觀不能兩個(gè)方面全面判斷行政機(jī)關(guān)是否未依法履職，對類似案件的審判具有指導(dǎo)意義。
二、裁判要點(diǎn)的理解與說明
本案裁判要點(diǎn)確認(rèn)：環(huán)境行政公益訴訟中，人民法院應(yīng)當(dāng)以負(fù)有相應(yīng)的法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是否窮盡行政手段有效制止相對人的違法行為，以及環(huán)境公共利益是否因此得到有效保護(hù)，作為審查行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)圍繞與該裁判要點(diǎn)相關(guān)的問題逐一解釋和說明如下：
環(huán)境行政公益訴訟旨在通過對行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督和制約，維護(hù)環(huán)境公共利益。由于環(huán)境公共利益具有涉及主體的廣泛性、侵害行為的多樣性以及損害后果的嚴(yán)重性等多重特點(diǎn)，同時(shí)，負(fù)有相應(yīng)的法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)對環(huán)境公共利益負(fù)有主體責(zé)任且具備更強(qiáng)的維護(hù)能力，因此，在審查行政機(jī)關(guān)是否履行環(huán)境公益的法定職責(zé)時(shí)，審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合環(huán)境公共利益保護(hù)的客觀要求，對行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡且能盡的法定職責(zé)作出司法指引。
?。ㄒ唬┥鲜鰳?biāo)準(zhǔn)的審查邏輯
有效制止損害環(huán)境的違法行為是保障環(huán)境公共利益的必要手段，環(huán)境公共利益得到有效保護(hù)是有效制止損害環(huán)境的違法行為追求的必然結(jié)果。在涉及環(huán)境公共利益的領(lǐng)域，有效制止損害環(huán)境的違法行為有賴于相關(guān)行政機(jī)關(guān)充分、及時(shí)、有效地采取法定監(jiān)管措施和處罰措施，積極作為、適時(shí)作為、合理作為。因此，在環(huán)境行政公益訴訟中，判斷行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)，是否窮盡行政手段制止違法行為和環(huán)境保護(hù)（修復(fù)）效果二者缺一不可。
對于上述標(biāo)準(zhǔn)的判斷順序，有觀點(diǎn)認(rèn)為，二者并行，無先后之分，同時(shí)滿足即可認(rèn)定行政機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)以環(huán)境保護(hù)（修復(fù)）效果為先，窮盡行政手段是判斷是否全面履職的最終標(biāo)準(zhǔn)。[1]我們傾向于后一種觀點(diǎn)，理由是：一、是否有效制止違法行為，關(guān)系到相對人侵害環(huán)境公共利益的違法行為是否持續(xù)損害環(huán)境公共利益。如果該違法行為沒有停止，環(huán)境公共利益的損害必然還將持續(xù)發(fā)生，負(fù)有相關(guān)監(jiān)管職能的行政主體的全面履職就無從談起。環(huán)境保護(hù)（修復(fù)）效果，關(guān)系到環(huán)境公共利益是否得到有效保護(hù)或者受損的環(huán)境公共利益是否得到有效恢復(fù)，即使違法行為不再持續(xù)，但受損的環(huán)境公共利益并未得到有效恢復(fù)，環(huán)境公共利益受侵害的狀態(tài)仍在持續(xù)，行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的目的尚未實(shí)現(xiàn)，故負(fù)有相關(guān)監(jiān)管職能的行政機(jī)關(guān)當(dāng)然需要繼續(xù)履行法定職責(zé)。二、在前面兩者均未達(dá)到的情形下，是否窮盡行政手段的審查必要。因?yàn)槿绻呀?jīng)保護(hù)了環(huán)境公共利益，并且不存在新的環(huán)境公共利益侵害，一般也就失去了督促行政機(jī)關(guān)依法履職的訴訟空間。而如果前兩者均未實(shí)現(xiàn)，但行政機(jī)關(guān)已經(jīng)窮盡了法定的履職手段，就不宜再要求行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履職。
（一）行政手段是否窮盡的審查
環(huán)境行政公益訴訟中，履行不能和不完全履行是行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的兩種常見形態(tài)。其中，履行不能是指行政機(jī)關(guān)未能依法履職，包括主觀不能和客觀不能；不完全履行是指行政機(jī)關(guān)未全面履行法定職責(zé)，包括部分履行和瑕疵履行（不適當(dāng)履行）。
判斷行政手段是否窮盡，首先，需要從主觀不能和客觀不能兩方面進(jìn)行分析。主觀不能是指行政機(jī)關(guān)由于主觀上對沒有履行法定職責(zé)存在過錯(cuò)，而導(dǎo)致其相應(yīng)職責(zé)未能履行，此時(shí)，可直接認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，而無需審查行政手段是否窮盡。客觀不能是指行政機(jī)關(guān)由于不可歸結(jié)于自身的原因，客觀上已不可能履行法定職責(zé)，此時(shí)應(yīng)審查行政手段是否窮盡。如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)充分用盡了法定措施，再無他法，則應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)履行了法定職責(zé)；反之，則應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)。其次，可進(jìn)一步審查是否存在部分履行和瑕疵履行（不適當(dāng)履行）的情形。部分履行是指行政機(jī)關(guān)雖然履行部分職責(zé)，但是沒有履行全部職責(zé)。瑕疵履行（不適當(dāng)履行）是指行政機(jī)關(guān)雖然實(shí)施了履行法定職責(zé)的行為，但是沒有達(dá)到履職目的或履職行為不當(dāng)。存在上述兩種情形之一的，應(yīng)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)。
本案中，行政處罰決定包含責(zé)令限期恢復(fù)原狀和罰款兩項(xiàng)內(nèi)容，即限定了劍川縣森林公安局的履職范圍為應(yīng)當(dāng)督促玉鑫公司和王壽全全面履行行政處罰決定。首先，劍川縣森林公安局在僅執(zhí)行罰款的情況下即對該案予以結(jié)案，對限期恢復(fù)受損林地未做處理，明顯屬于主觀不能。檢察院發(fā)出檢察建議后，行政處罰決定執(zhí)行期間王壽全死亡，雖然造就了劍川縣森林公安局對督促王壽全限期恢復(fù)原狀客觀不能的情況，但是劍川縣森林公安局仍舊可以督促玉鑫公司限期恢復(fù)原狀，并審查王壽全的部分是否可以代履行。劍川縣森林公安局未履行上述職責(zé)即終結(jié)執(zhí)行，同樣屬于主觀不能。其次，劍川縣森林公安局督促履行行政處罰決定包含兩個(gè)主體和兩個(gè)方面的內(nèi)容，而其僅對罰款部分履行了職責(zé)，明顯屬于部分履行。檢察院發(fā)出檢察建議后，也僅對王壽全進(jìn)行催告，未向玉鑫公司發(fā)出催告書，同樣屬于部分履行。此外，劍川縣森林公安局已履行一定的法定職責(zé)，但最終未達(dá)到使受損的林地得以恢復(fù)的目標(biāo)，環(huán)境公共利益的損害沒有消除，故亦可視為瑕疵履行（不適當(dāng)履行）。綜上，法院判決確認(rèn)劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)的行為違法，并判令劍川縣森林公安局在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)，事實(shí)和法律依據(jù)充分。
三、參照適用時(shí)應(yīng)注意的問題
人民法院審查類似案件時(shí)，還應(yīng)注意基于某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)（以下簡稱基準(zhǔn)時(shí)間）的事實(shí)（以下簡稱基準(zhǔn)事實(shí)）審查行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的問題。從域外研究的情況來看，普通行政訴訟中，基準(zhǔn)時(shí)間普遍存在處分時(shí)（即行政行為作出時(shí)）說與判決時(shí)說兩種對峙觀點(diǎn)。[2]司法實(shí)踐中，處分時(shí)說與判決時(shí)說的適用爭議基本出現(xiàn)于行政行為作出時(shí)合法但因事實(shí)或法律狀態(tài)變動(dòng)而嗣后違法的情形。至于行政行為作出時(shí)違法而嗣后變?yōu)楹戏ǖ膱龊?，由于無論從監(jiān)督行政還是權(quán)利救濟(jì)的立法目的出發(fā)，法院都應(yīng)以處分時(shí)為裁判基準(zhǔn)時(shí)，故不存在選擇適用上的困難。[3]本案中，事實(shí)或法律狀態(tài)始終恒定，沒有出現(xiàn)變化，對該問題無進(jìn)一步分析的必要，但在類案參照適用中，不排除事實(shí)或法律狀態(tài)變動(dòng)的情況產(chǎn)生，故該問題也值得注意。
環(huán)境行政公益訴訟中還有訴前程序，基準(zhǔn)事實(shí)產(chǎn)生的時(shí)間點(diǎn)問題更為復(fù)雜——在處分時(shí)與判決時(shí)之間，還有一個(gè)時(shí)間點(diǎn)即檢察建議執(zhí)行時(shí)。在任何一個(gè)時(shí)間點(diǎn)上或前后兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)之間產(chǎn)生的事實(shí)或法律狀態(tài)變動(dòng)，都可能對上述標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定產(chǎn)生影響。此時(shí)，應(yīng)就個(gè)案具體分析。
【注釋】
執(zhí)筆人：云南省高級(jí)人民法院 魯軍 云南省昆明市中級(jí)人民法院 王立 最高人民法院環(huán)境資源審判庭 劉慧慧編審人：最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室 石磊
[1]張雪樵：“檢察公益訴訟比較研究”，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期。
[2][德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，英光華譯，法律出版社2003年版，第399頁。
[3]梁君瑜：“行政訴訟我判基準(zhǔn)時(shí)之考量因素與確定規(guī)則”，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第5期。